西部限制开发区域配套政策简析

作者简介：谢宏辰（1989-），男，汉族，山东，硕士研究生，四川省社会科学院，研究方向：产业经济学。

国家层面限制开发的农产品主产区，是保障农产品供给安全的重要区域、农村居民安居乐业的美好家园和社会主义新农村建设的示范区。全国主体功能区规划强调，农产品主产区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，同时要保护好生态，在不影响主体功能的前提下适度发展非农产业。在主体功能区规划中，我国西部地区国家层面的农产品主产区分布较广，在全国“七区二十三带”为主体的农业战略格局中，有三区九带分布在西部，即河套灌区农产品主产区的优质专用小麦产业带、长江流域农产品主产区的优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带和甘肃新疆农产品主产区的优质专用小麦和优质棉花产业带。本文将立足于西部农产品主产区的现实情况，对促进西部限制开发区农业发展政策进行简要的分析，并提出相应的政策建议。

一、文献梳理

我国在2010年底印发了《国土空间开发规划》（以下简称《规划》），在其中的主体功能区划分中提出了农产品主产区这一概念。时至今日，学界对农产品主产区农业政策的研究成果很少，有关西部农产品主产区的农业政策研究成果更是微乎其微。有关农产品的政策措施更多地出现在农业和农产品问题的研究讨论中，这些研究成果对于更有效地制定西部农产品主产区的农业政策有很好的借鉴作用。李慧等学者深入研究了我国农业补贴政策的发展脉络，提出我国农业补贴政策主要体现在：农业支持越来越偏向对生产者的直接补贴，而不是流通环节的间接扶持，有利于充分发挥补贴政策的实效；农产品消费者逐步承担起农业补贴支持的成本，实现了农业发展的共同承担；价格，财政补贴和直接补贴并驾齐驱，各自发挥着重要作用。[1]

有关农业的可持续发展问题，张铁亮认为，国民对保护生态环境越来越重视，同时，随着经济的发展，农业的多重功能尤其是生态功能将日益凸显。为了在提高人民的生活质量的同时确保农业的可持续发展，国家就应当对农业补贴政策进行调整，使得农业的环境保护功能得到加强。同时，应当推行农业生态补偿机制，银代人民在农业生产过程中更加重视环境保护，这样，在为社会提供优质农产品的同时也能为后代留下碧水蓝天。[2]

在有关西部地区的农业发展政策方面的研究上，都茂庭认为要同时注意和重视农业经济的质效、农民的增收和生态环境的保护。应该努力做到这三者的兼顾，实现“三赢”。[3]

二、西部农产品主产区农业政策实施效果评价

自《规划》印发后，全国各地陆续出台了地方的主体功能区规划方案，以便更好地根据地方的不同条件实施不同的政策措施。“十二五”以来，西部农产品主产区在国家和地方的有关限制开发区的政策指导下取得了农产品连年增收、农民收入连年增长的好成绩，农村耕地得到了更有效的保护，这对于保证我国粮食生产安全以及国家经济社会的健康稳定发展有着重要作用。另外，各级政府对西部农产品主产区的政策扶持及投资力度有所加大，主产区内产业准入和退出机制趋于完善，土地利用效率有所提升，对西部农产品主产区的环保力度开始加强，主产区应对气候变化的能力有所提高。但是，依然存在以下几点主要问题值得重视：

1、政策实施使得地方政府的财权与事权失衡更加严重

农村税费改革后，西部农产品主产区的县、乡政府的财政减收，《规划》出台后，基层政府却需要承担保护耕地、农田水利建设、水土保持、环境保护、促进农村剩余劳动力转移等更多的任务，另外，西部农产品主产区的经济社会事业的历史欠账原本较多。综合来看，国家对西部农产品主产区的政策和资金扶持力度明显不足。

2、政策缺乏对西部农产品主产区和主销区经济矛盾的化解措施

在《规划》的规定下，西部农产品主产区需要限制开发，保护耕地，不能发展价高利大有污染的工业，并且主产区内的耕地不能转化为工业或商业用地，同时，为了保护耕地，保障粮食生产，主产区地方政府需要承担大量的农业财政补贴和各种配套资金，最终，粮食被运往全国各地，主要被人口密集，经济发达的地区所消费。农产品在经济落后地区生产而农业生产资料、工业用品在经济发达地区生产，这严重打击了主产区农民生产农产品以及主产区地方政府支持农业发展的积极性。政策缺乏对这部分隐性补贴的对策措施。

3、政策协同效应低，执行成本较高

政策实施需要财政、农业、人口、金融等多部门的参与，但各个部门之间缺乏协同。特别是，由于现行的体制机制约束，支农惠农的资金分别属于不同的部门管理，但是，每个部门都有各自的安排以及计划，部门和部门之间的协调配合难度较大，无法使支农惠农资金在分配和利用时实现充分的效率，导致重复建设和多次建设的现象频繁发生。[4]

4、政绩评价标准不健全

我国目前的政绩评价标准还是以GDP主导，这样的评价标准持续下去将会削弱地方政府对西部农产品主产区耕地保护、发展农业的积极性。此外，如果不能尽快建立适合西部农产品主产区发展战略的科学的有效的政绩评价体制机制，那么可以遇见西部农产品主产区将会大力发展工商业，忽视农业发展，轻视对当地生态环境的保护同时浪费宝贵的耕地资源。这使得主题功能区的规划有可能流于形式而不能实现规划的初衷。[5]

三、西部农产品主产区农业政策建议

1、政策目标

西部作为我国比较贫困落后的地区，国家应考虑更多的政策支持和适当的政策倾斜，以鼓励西部农产品主产区农民发展农业、保护耕地的积极性。西部农产品主产区的农业政策目标主要有：

（1）加大政策支持力度。建立适合西部农产品主产区农业发展的财政税收政策，同时，完善现有的支持和保护农业发展的政策措施，加大对西部农产品主产区的支农惠农政策力度。

（2）实施资源综合利用重点工程。在西部有资源优势的农产品主产区内，鼓励发展现代农产品加工业、生态农业和特色农业，发挥农业资源综合开发作用。加强粮食综合生产能力建设。多方位引导农产品企业向西部农产品主产区集聚，发挥政策指引作用，支持西部农产品主产区加快发展现代农业体系。

（3）控制西部农产品主产区开发强度。通过政策倾斜，鼓励西部农产品主产区发展农业的积极性，加强西部农产品主产区耕地保护力度，稳定粮食生产。同时，在此基础上，大力发展农业循环经济，在生态友好的范围内努力构建循环型农业体系。

（4）加大西部农产品主产区大能力运输通道建设。加大西部地区交通基础设施建设力度，统筹做好公路、桥梁、铁路、航运、空运整体建设，确保在各种情况下农产品运输渠道的畅通，切实保障国家粮食安全和重要农产品的供给。

2、政策内容

（1）财税政策。加大中央财政的纵向支付力度和横向转移支付力度。中央财政应加大对西部农产品主产区发展农业的财税支持力度，同时，地方政府应做好资金配套工作并将支农惠农资金有效地发放到地方基层政府手中创新政策支持机制，根据物价上涨情况和农资价格上涨情况，动态调整补贴标准，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本。

（2）投资政策。加大西部农产品主产区与附近大中城市、交通枢纽城市间的交通基础建设投资，着力建设大能力运输通道；充分运用多项政策措施吸引社会资本向西部农产品主产区倾斜，如利用财政返还、投资减免和税收优惠等措施发展西部农产品主产区内的观光农业、生态旅游业和生态林业等。此外，当地政府还应当对西部农产品主产区内开发并使用太阳能、风能等新能源及清洁能源的企业提供资金扶持及税收优惠。[6]

（3）产业政策。在西部农产品主产区内，突出抓好生产大县以及增产潜力大县的建设工作，优先建立一批农产品生产示范性区县并给予相应的奖励，充分发挥这些地区的模范引领作用，推动农业产业化发展；落实西部农产品主产区内产业准入标准，严禁高污染、高耗能以及危害生态的产业进入，同时，完善主产区内产业的退出政策，允许并协助原有的“不合格产业”逐步退出主产区；

（4）土地政策。在西部农产品主产区内，探索建立并且实施鼓励农地流转的政策措施，使得农民尤其是进城务工农民可以在自愿的情况下转让土地承包经营权；同时，主产区内应以耕地保护为重点，对农田面积进行总量控制，保持粮食播种面积的稳定；探索建立土地流转制度基础上的家庭农场股份制，并为合作化的家庭农场提供融资、信息、技术、税收等多方面的支持，通过土地使用权的入股转让来集中土地，提高土地利用效率。

（5）人口政策。在西部农产品主产区内部，着力消除落后的户籍制度和层次过低的社会保障制度，促进劳动力市场的形成。西部农产品主产区内的人资部门及社保管理部门应当探索建立就业联络机构，收集劳动力主要流向地，并及时向农民公布就业信息。同时，提供相应的就业教育服务，免费对农民进行相应的职业培训。此外，较为先进的城镇化地区应当增加几本公共服务的供给，使外来务工人员可以享受相同的基本公共服务；大力引导人口向城镇化地区转移。[7]

（6）环境政策。加强对西部农产品主产区内农民的宣传教育活动，增强农民的环境保护危机意识，大力倡导绿色农业，通过逐步减少对化肥、农药的补贴，增加对有机肥、生态肥的补贴来改变农民的固有生产方式，政策应更多的关注农产品生产大户，或以此为试点开展测土配方施肥和低毒农药的采用；探索建立和实施农业生态补偿制度。

（7）应对气候变化政策。加大对西部农产品主产区内农业水利灌溉设施、大型农机具等的补贴，增强主产区农业生产抵御气候环境不利变化的能力；提高主产区对“绿箱”政策的利用力度，推广先进农业生产技术以及病虫害防治、检验检疫、生态环境、农业生产质量安全的政策，加大农业科研投入，研究优良农产品品种，开展重大工程气象灾害风险的评估工作以及气候可行性论证制度，对气候变化对水资源、农业资源和生态环境的影响进行评估。[8]

（8）改革政绩考核标准。探索改革西部农产品主产区旧有的政绩考核标准，将主产区农民收入增长率、农产品产出量、耕地保护情况、生态环境状况等纳入考量并赋予更高的权重，以鼓励主产区地方政府落实主体功能区划的要求。（作者单位：四川省社会科学院）

参考文献：

[1]李慧.中国农业政策补贴的研究[J].中国农业信息，2013（13）：288

[2]张铁亮，周其文，郑顺安.农业补贴与农业生态补偿浅析—基于农业可持续发展视角[J].生态经济，2012（12）：27-29

[3]都茂庭.关于进一步加快我国西部农业发展的思考[J].经济研究参考，2011（67）：2-10

[4]魏后凯，王业强.中央支持粮食主产区发展的理论基础与政策导向[J].经济学动态，2012（11）：49-55

[5][6][7]许宗凤，徐诗举.我国农村税费改革后财税政策构想—基于农产品主产区发展战略的视角[J].西昌学院学报·自然科学版，2012（12）：83-86

[8]陈映，张顶政.四川限制开发的农业地区配套政策探讨[J].农村经济，2011（11）：49-52