文件：依法行政的重要工具

文件：依法行政的重要工具

政治过程离不开文件，行政过程同样离不开文件，文件既是决策结果的载体，也是所有法定机构和组织履行职能，实施管理的工具。完善文件制度，充分发挥其在依法行政过程中的功能，需要解决思想层面、管理层面、操作层面、保障层面的问题，以法治信仰建设现代行政文化。文件必须担负起依法行政重要工具的使命，为建设法治中国发辉有效作用。

文件；依法行政；工具

文件是党政机关和法定机构在履行职责，处理公务活动过程中使用的公务文书。文件既是政策法令的载体，又是治国理政的工具，在政治过程中发挥着重要的、不可替代的作用。当代中国政治生活中重大决策的方式是会议，这是“民主集中制”原则在政治过程的具体体现，承载会议结果的载体就是文件。文件的运行过程，就是发挥其政治和行政功能的过程。

公务活动形成的文件大致可以分为三类，即政治类文件、行政类文件和信息类文件。政治文件是党的重要会议形成的，如党的代表大会形成的报告，制定了国家发展的总目标，是纲领性文件。行政文件要依据政治文件制定，来解决具体问题，是政治文件制定的总目标能否实现的关键。信息文件是反映国家机关、法定机构职能活动的动态性文件，是信息沟通的载体和指导监督工作的工具。文件形成的过程与决策的过程基本上是一致的，文件制定的过程既表现为政治领导的合法化，也表现为权威的自我合法化，文件始终服务于行政过程之中。特别是政府部门制定的行政文件，是地方政府部门依法管理社会及经济事务，履行行政职能的重要依据。长期以来，中国盛行“文件政治”和依“文”行政，导致种种违法违规乱象，严重阻碍了依法治国方略的贯彻实施，影响了中国政治现代化进程。

中共十八届四中全会明确提出了建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的重大目标，这就对落实这一宏伟目标的重要手段之一的文件，提出了更高的要求。文件要成为依法行政的有力工具，就必须注入法治的核心要素。只有在法治社会的前提下，文件的权威性和执行力才有保障。

一、当代中国文件的特点

文件，因其版头的发文机关名称印成红色，顾又称“红头文件”。“红头文件”是社会公众对各级党政机关所发文件的俗称。公文以红色标头在我国由来已久，古代就有“朱出墨入”的制度。庄重、醒目的“红头”从古至今一直代表着中央的权力和威严。虽然当今的“红头文件”已经不再是中央文件的专属，而是泛化到了各级各类法定机构和组织，但“红头文件”表现的政治权力象征一直延续至今。在这种背景下，我国的的文件制度表现出如下特点。

（一）文件具有法定权威

所谓法定就是法律规定。公务文件是党和国家机关履行职能的重要工具和形式，文件代表的权力是由宪法及相关法律赋予的。根据《中华人民共和国宪法》的规定，国务院是最高国家行政机关，地方人民政府则属于地方国家行政机关。国务院和各级地方行政机关按照宪法和相关法律法规的规定行使职权、开展工作的主要方式是会议和文件，而文件又与会议密不可分，会议结果最终还是要以文件来体现。因此，文件具有与生俱来的法定权威。党政机关及法定机构通过文件发布政策法规、布置任务、传递信息，而受文单位必须按照文件的要求行事。政治类文件的发布形式是媒体（新华社）授权发布，同时用《公报》公布会议情况；行政类文件有公开发布的，也有系统内部行文，正式行文采用“红头文件”——即法规性文件形式，明显的标志是红头、文号和印章；信息类文件，在行政架构内部运转的多利用“内参”“简报”“专报”等形式，还有信息公开平台发布的信息，由于是“官方”发布的信息类文件，就是权威发布。

（二）党的文件地位高于行政文件

我国的根本大法《宪法》规定，中国共产党居于国家的最高领导地位，这也就决定了党的文件具有最高地位，最具权威。《中国共产党章程》也明确规定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党中央就全国性的重大政策及人事问题作出决定。党的地方各级代表大会和党委有权决定地方上的重要问题。党中央及地方党的领导机关的会议形成的文件大多是政治文件，如不久前中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等。与其他类文件相比，党的文件具有优越地位。党的会议形成的文件如《决议》《决定》等都是属于这一种类。具体来说，《党政机关公文处理工作条例》规定，会议讨论通过的重大决策事项用“决议”表述，而对重要事项作出决策和部署则用“决定”表述等。《决议》一定是政治类文件，行政工作中的会议形成的一般决策事项是不用《决议》行文的；《决定》可以是政治类文件，也可以是行政类文件，行政类文件的《决定》多用于表彰惩戒、修改法规规章、废止或撤销事项等。

（三）注重文件制度建设

文件制度建设是完善党的领导和政府管理职能，提高党务和行政管理水平的重要环节。中央历来注重文件制度建设，早在新中国成立不久的1951年，当时的政务院就颁布了新中国第一个公文处理行政法规《公文处理暂行办法》。此后，党的机关、人大机关、行政机关、军队机关等，先后制定和发布了有关公文的法规，且不断修订完善，以适应公文处理工作需要。2012年4月，中央办公厅和国务院办公厅又联合发布了《党政机关公文处理条例》（下称《公文条例》）。为配合《公文条例》的发布实施，国家标准化管理委员会对原国家标准GB/T9704—1999《国家行政机关公文格式》进行修订，公布及实施了新版国家标准《党政机关公文格式》。这一新的文件规范的颁布，结束了党政公文法规“各自为政”的局面，为党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化提供了保障。

随着依法治国方略的实施和深化行政管理体制改革，文件制度建设也在逐步加强。2001年12月，国务院总理朱镕基签署中华人民共和国国务院令，公布《法规规章备案条例》。2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建立法治政府的目标，进一步推进了我国社会主义政治文明建设。《纲要》的实施，不仅是我国政府法治建设的标志，也为文件制度建设提供了政策依据，依法治国必须依法行政，必须依法行文。2010年，国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》规定，对不符合经济社会发展要求，与上位法相矛盾、不一致的行政法规、规章和规范性文件，要及时进行修订或者废止。全国各地由此开展了集中清理“红头文件”的运动。2012年中共中央印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，进一步推动了党政规章和规范性文件备案审查的联动机制建设，文件制度建设进入新的里程。

（四）强化领导责任制

《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都明确规定，国务院，各部、各委员会，地方各级人民政府全部实行领导负责制。责任制体现在文件制度上既有制发程序要求，又有文件程式要求，因为文件是以法定机关的名义发布的，法定机关的领导人作为其代表，就必须履行其职责。每一份文件的制发都要经过一系列程序，机关负责人不仅要主持、指导重要文件的起草工作，还要负责文件的审签，只有经过领导人审签的文稿才是定稿，才能够进入下面的制作环节。文件程式要求，向上级机关报送文件时，领导（或主要领导）要在文件上签署姓名，联合行文还要求所有发文机关领导人共同签发。强化领导责任制的目的是严格把关，确保文件质量，充分体现文件制作者——发文机关的意图。

二、当今文件制度的缺陷及存在的问题

文件是党实施政治领导和国家行政机关行政的重要工具。但长期以来，文件制度总是存在这样那样的问题，直接或间接地影响了行政效率，影响了执行力，甚至影响了党和政府的公信力。文件在制度方面存在的主要问题表现在以下几方面：

一是文件在传递运行过程中容易出现对上级文件解读的偏差。由于我国现行行政体制层级较多，加之实际情况的多样性、复杂性，不同人和不同单位对同一文件出现不同的解读，经常导致文件在不同层级的运行实施过程中出现偏差。在层层转发过程中，除对文件的理解不同外，部门利益，地方保护，故意曲解文件，或是选择执行，或是无利不执行，造成中央文件精神落到基层时走样。

二是发文弹性大，越级行文。《公文条例》规定：行文应确有必要性，要讲求实效，有针对性和可操作性。还规定公文要逐级行文，一般不得越级行文。这是公文需遵循的基本原则。但现实工作中却经常发生随意发文、重复发文、超范围发文，越级发文等违规发文的问题。一方面是有些单位的领导对公文规范重视不够，造成行文规则约束力不强，另一方面是公文法规操作标准不清晰，发文机关各有各的解读，越是基层机关文件问题越多，“红头文件”满天飞的情况在不少基层单位依然存在。

三是缺乏有效监管机制。对文件的监管，有关法律、法规中有明确规定，但是实际操作性较差。如《宪法》规定，全国人大会常委会可以撤销国务院制定的同宪法、法律有抵触的行政法规、决定和命令以及地方国家权力机关制定的同宪法和国家法律法规相抵触的地方性法规。而现今实行的公文法规及相关规定，只是在办文程序上有审核把关的要求，缺少与《宪法》衔接的实际操作规范。目前，对文件的监督更多来自媒体曝光、网络曝光，行政系统的有效监管机制很不完善。《法规规章备案条例》等相关规定，需要与之相配套的具体措施和行之有效的机制才能得到真正有效的落实。

四是缺乏有效的治理机制。法律和国家政策具有稳定性特征，同时也具有动态性，这就要求党政机关，尤其是行政机关应该及时地对过去制定的法规规章、文件进行甄别、清理，对现行的法规规章、文件定期检查，查找其中与社会发展不符的文件，该修订的修订，该废止的坚决废止，以保证党和国家政策及时得到贯彻执行。但由于机制不完善，和采用一时性的运动式红头文件治理方式，造成大量不合时宜的规范性文件长期“生存”并继续其功能，导致文件滞后于国家社会发展的需求，影响了党的方针和国家政策的贯彻落实。同时，对于履行了“问题文件”审签程序的领导人，没有任何处置的依据。领导人在文件工作中的失职，缺乏责任追究机制。

三、完善文件制度，发挥文件功能

文件为当代中国政治发挥着重大的作用，更是依法行政的重要工具。随着法治社会的发展和政治体制改革的深化，文件制度也要与时俱进，不断进行改革，消除制度弊端，提高行政效率，特别要防止由文件引发的违法违规行为损害党和政府的形象。因此，完善文件制度，充分发挥文件在依法行政过程中的功能，做到依法行政，是实现法治中国目标的迫切需要。

第一，解决思想层面的问题。要牢固树立全心全意为人民服务的执政理念，以法治思维确定工作目标、制定各项政策，以法治方式实施各项政策。文件制度要服务于党和国家的大政方针，要坚持权力来自人民和权力为人民服务的思想和责任意识，坚持依法行政，全心全意为人民服务。

第二，解决管理层面的问题。首先要严格推行领导责任制，党政领导都要十分重视公文处理工作，把公文处理工作当做党务和行政管理的重要内容，抓紧抓实。其次要完善公文处理工作的学习培训制度、考核和责任追究制度，使公文处理成为公务人员应具备的基本技能。最后注重动态管理，及时废止或修正落后于时代的规范性文件，提高文件的严肃性、科学性，保障文件的合理、有效实施。

第三，解决操作层面的问题。要熟练掌握规范的公文处理工作技能，例如不以文件的形式重复发布法规规章，不制发已有明确法律法规的文件，推进规范性文件的信息公开，提高办文质量。文件的审签不仅要在语言文字、文种、格式上把关，还必须严格在程序上把关，确保文件符合规定要求。要建立调研在前，决策和文件在后的制度保障，强化调查研究的作用。同时，要把公文处理内容纳入到领导干部的考核事项中，促进领导重视公文处理工作。

第四，解决保障层面的问题。强化责任制，领导人审核、签署、签发文件必须恪守宪法法律，严格把关，切实履行职责；建立重大决策责任追究制及责任倒查机制，严厉追究党政领导人员或相关责任人员在违法行文或重大行文失误的责任。强化监督，不仅利用“条块”间的监督，形成机构内部的纵向与横向间的网络化监督体系，还要利用有信誉的媒体及网络，主动接受社会的监督。要进一步利用政府信息公开平台，把文件的形成背景、研讨过程和执行情况，凡不涉及关系国家安全和利益，不影响国家机关履行职能及内部管理工作，不给权利人经济利益造成影响的，应做到全程公开，自觉接受舆论监督和社会监督。

文件，既是执政党实施领导的主要方式，又是政府及其职能部门实施管理的重要工具，也是执政党和政府机构传递信息的载体。文件，一头连着党的路线方针、国家的政策法规，一头连着社会公众，是达成政治目标的重要手段。文件必须担负起依法行政重要工具的使命，为建设法治中国发辉有效作用。

[1]WuGuoguang.DocumentaryPolitics:Hypotheses,Process,and Case Studies,see Decision-Making in Deng’s Chinap[J].edited by Carol L.Hamrin and Suisheng Zhao，M.E.Sharpe,Inc.1995.P 25.

[2]全国人民代表大会.中华人民共和国宪法[Z].2004.

[3]中国共产党第十八次全国代表大会.中国共产党章程[Z].2012.

[4]中办,国办.党政机关公文处理工作条例[Z].2012.

[5]中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].2014.