南京市流动人口居住证管理的社会效应分析

郑佳 董振宇 葛晨雨

随着流动人口数量激增，过去一直承担流动人口管理职责的暂住证制度逐渐丧失了其存在的社会基础。“应推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”①习近平:关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm.当前，统筹城乡社会发展，促进流动人口融入城市，其中积极有效的措施之一便是实施流动人口居住证制度。作为大城市调控人口、吸纳人才的一种方式，这一制度目前已在我国很多城市探索实行，北京、上海、广州、深圳等城市先后试行，取得了显著效果。

在户籍制度改革方面，江苏一直走在全国的前列。2011年4月，江苏省最初在苏州进行试点，率先实行流动人口暂住证换居住证，随后要求在全省范围内逐步取消暂住证。2013年4月19日，南京市政府印发《南京市“十二五”人口发展规划的通知》，其中最受人关注的是，南京将建立居住证与户籍准入对接制度，对在居住地连续居住一定年限、符合相关条件的居住证持有人实行积分式、梯次化人口落户政策，充分发挥居住证制度在调节人口增长方面的杠杆作用，从而达到完善生育政策和户籍制度改革，合理调控人口规模。2013年10月，江苏省政府正式下发并实施《江苏省流动人口居住管理办法（试行）》。目前，江苏省公安机关登记暂住人口超过1700万人，累计发放居住证900多万张。近期，公安部门在全省重点推行流动人口居住证制度，力争在2014年上半年基本完成集中换发证。以苏州为例，作为苏南模式的前沿城市和率先实现现代化的城市，已经基本实现了流动人口居住证的全覆盖。一项政策的出台必然产生一系列社会效应，在某种程度上，政策实施的实际效果关系到政府下一步整体战略的部署。对这一政策的社会效应的研究有助于公安机关相关后续工作的顺利开展，从而逐步完善流动人口服务管理工作。

为了充分了解流动人口居住证实施情况，课题组成员通过对南京市流动人口办理居住证进行问卷调查，并走访部分公安基层派出所与一线民警进行交谈，获得了第一手资料。本研究采用的数据资料是江苏警官学院“公安机关流动人口居住证积分制管理的社会效应——基于南京市的实证分析”课题项目组于2013年10月至2014年1月在南京市收集的分层随机抽样调查数据，调查样本总数为1000份，实际回收960份，剔除无效问卷20份，实际有效问卷940份。统计显示出受访者或外来流动人口对居住证的办理状况，其中720位受访者办理了临时居住证，而没有办理临时居住证的受访者为220人，分别占全部有效受访者的76%和24%。在针对流动人口进行抽样问卷调查后，我们课题组成员还分别对南京市鼓楼区江东派出所、江宁区东山派出所和浦口区珠江派出所进行实地结构性访谈，了解部分民警对于实施流动人口居住证制的态度、意见及其对加强和改进流动人口管理工作的看法。选择这三家公安基层派出所是因其代表性强:其一鼓楼区江东派出所，作为全国公安机关一级派出所，因为其突出的业绩先后四次被评为“人民满意派出所”。江东所虽然管辖区域并不大，但靠近市区，经济发展较好，流动人员往来较大。从警力的分配上来看，全所62位正式民警，其中社区警15名，治安警6名，负责治安管理的民警人数占总警力的三分之一。其二东山派出所是江宁区最大的派出所，管辖区域较大，日均接处警达80多起，涉及到流动人员的警情有一半以上。同时该所无论是从警力分配还是在实施流动人口居住证办理制度上，该所都具有表率作用。全所82位民警分工明确，负责不同领域，在办证流程上，运行正常。其三浦口区珠江派出所，该所管辖区域较大，地域范围覆盖75平方公里，辖区常住人口及外来人口达到18万多人，同时毗邻安徽省，流动人口基数很大。

一、当前实施流动人口居住证制度的重要性

（一）符合形势发展需要，有助于改进实际工作

随着城市的快速发展，外来人员流量急剧增长。以南京为例，2012年全市常住人口达816.1万，比上年末增加5.19万，其中城镇人口所占比重，即城镇化率首次突破80%，达到80.23%，比上年提高0.5个百分点，成为全省首个城镇化率超80%的城市。同时南京作为江苏省会城市，正处于城市化的高度发达阶段。根据预测，“十二五”期间，南京市人口流动和迁移更趋活跃，流动人口总规模将达到350万左右。目前公安部正会同有关部门积极开展政策研究，形成了全国居住证管理办法（草案），并征求各方面意见。因此，全面实施流动人口居住证制度符合形势发展需要，有助于改进实际工作，进一步发挥流入地在服务管理流动人口方面的作用。

（二）有利于提升人口管理水平，推动户籍制度改革

当前实施居住证制度能帮助公安机关及时掌握和分析流动人口的现状，发现流动人口管理工作中存在的问题，探寻解决问题的最优办法，从而有效提升人口管理效能，改善城市人口结构，促进城乡一体化。居住证主要承载两方面功能:一是积极提高流动人口基本公共服务水平，使之逐步享受本地居民在劳动、就业、入学、医疗、社会保障等方面的相关待遇。二是建立完善以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准的居住证制度，以阶梯式落户的通道，吸引文化素养高的优秀人才留在城市。通过实施居住证制度，以积分选项的设定，让不同的城市可以根据自己城市需要的人才状况的不同设定积分的高低，以选择和引导适合本地用工需要的人才流动到本地，既有利于人力资源合理配置，又有利于促进社会公平与基本公共服务均等化。在新型城镇化进程中，分类推进户籍制度改革，是在现行的户籍制度下，在制度本身难以根本性取消的情况下，努力促进户籍改革和流动人口市民化，而实施流动人口居住证制度是其重要途径。

（三）有助于转变行政职能，促进社会和谐发展

当前居住证制度作为地方政府进行人口宏观调控的重要手段，为地方政府有效控制人口总量、优化人口结构、提高人口素质提供重要支撑。居住证制度改变了原先暂住证管理的管制式模式，有利于我国从管理型政府向服务型政府转变。“加强和创新流动人口服务管理工作十分重要，这既是社会管理创新的重要组成部分，更是促进社会和谐稳定的重要举措。”①公安部召开加强和创新流动人口服务管理工作会议，http://www.gov.cn/gzdt/2011-05/13/content_1863224.htm.“与暂住证相比，居住证制度进一步保障了外来常住人口的合法权益。居住证持有人可以享受子女教育、就业、社会保险、住房保障、公共卫生、计划生育、证照办理、社区事务、科技申报、职业资格评定、评选表彰等方面的公共服务。居住证持有人达到积分落户条件者，可以办理本市户口，其配偶、子女、父母符合本市亲属投靠政策落户规定的，可向公安机关另行申请办理投靠亲属落户。投靠落户的随迁子女可以按照有关规定在本市报名参加普通高中和普通高等院校招生考试。”②本市居住证管理暂行办法解读，http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-09-24/c_117480235.htm.这些详细的规定，充分体现了科学发展观中以人为本的理念，有助于提升社会和谐发展能力。

二、南京市流动人口分布现状与公安机关服务管理中的不足

（一）来宁的流动人员中农村人口占多数，文化程度不高，以青壮年为主

在抽样问卷中，我们了解到来宁工作的流动人口中农村人口占据绝大部分，文化程度普遍不高，青壮年成为主力军，并且呈现出规模庞大、来源分散、流动性强的特点。首先，从性别结构看，男性流动人口比女性流动人口所占比重大，问卷结果显示出男性约为女性数量的2倍。其次，从文化结构看，尽管流动人口中不乏拥有高学历、有较高素质的人，但从整体而看，初中或初中以下文化程度的人占问卷总人数的65%；具有高中文化的为30%；具有大专及以上文化的仅为5%。再次，从年龄结构看，来宁的流动人口中，25岁至35岁年龄段的人数占据比例为65%。最后，从产业结构看，主要从事建筑业和服务业的流动人口占调查人数的85%；从事自主经商和其他行业的合计起来才15%。不难发现，来宁工作的流动人口大多数只能从事一些简单、繁重、低收入的劳动，究其原因和他们的文化素质、劳动技能存在着重要关系。此外，来宁流动人口的居住状况也不容乐观，多数以租房居住和在单位内部居住为主。统计中，我们设置了“居住在租赁房屋”、“单位内部”、“居民家”、“购房居住”和“工地工棚”五个选项，其中自己租房的占52.5%；在单位内部居住的占23%；居民家中占4.5%；购房居住的占2%；工地工棚的占18%。合计前两项，75.5%的流动人口以租房居住和在单位内部居住为主。流动人口基本情况图如下所示。

（二）流动人口对居住证办理工作的关注度一般，办证主动性较低

在问卷中，有一个问题问道:“日常工作生活中，您对流动人口居住证办理工作的关注度是?”其中有80人选择了“非常关注”，210人选择了“比较关注”，460人选择了“偶尔关注一下”，还有190人选择了“不关注”。为了获取流动人口对居住证管理工作的理解程度，我们还专门设计了问题:“您觉得实行居住证管理对流外人员的重要性如何？”得到了结果是“很重要”为24%，“一般”为65%，“不太重要”的为11%。同样，在另一道相似的问题中我们得到了类似的结果，“您会主动去公安机关办理居住证吗？”群众的选择是“愿意去办”占21.3%，“人家办了，我也办”占23.4%，“不愿意去办”占一半以上。事实上，我们在和多名流动人员访谈中也发现，很多流动人口即使愿意去办理居住证，但对能否留在南京找到合适工作、能呆多长时间往往心中无底，而一些用工单位对于证件是否齐全也不在意，因此办证的积极性、主动性便不高了。

（三）来宁的流动人员与当地群众存在心理距离，缺乏沟通

虽然居住证制度已经开始逐步实施，但在宁工作的大多数流动人口因地域、文化差异、成长经历不同，难以融入到当地群众中。课题组成员在鼓楼区江东派出所召开的一次座谈中，几乎所有的社区民警都反映，由于不同社会群体之间存在的心理距离而导致流动人口与本地居民产生间隔、疏远，继而引发各类问题。一方面，流动人员由于心理上出现落差，对所生活的城市、社区有着陌生感，难以融入当地生活，很少参与街道办事处、基层派出所、社区居委会开展的各项活动。另一方面，大多数来宁工作的流动人员缺乏必要的生存技能和手段，缺少维护自身权益的意识，缺乏基础的法律常识，在工作和生活中一旦受挫便容易产生歧视感和被剥夺感，特别是散居在社区中的外来人员，生活在没有同乡、亲戚支撑的环境下，各方面都需要有较强的独立性和能动性，而大多数流动人员缺乏与本地群众沟通，选择回避与城市居民进行日常交际和各种互动，长此以往便逐步脱离当地群众。同样，在江宁区东山派出所每季度举行一次的警民联谊会上，参与其中的人员也大多数是本地人，外来人员很少参加。我们不难发现，在设计的问卷中“您认为与户籍人口产生隔阂的主要因素是？”这一题的选择中，被调查人员认为最突出的问题不是“教育程度”、“生活习惯”问题，也不是“价值观和思维”、“相关政策和制度”问题，选择“其他”这一选项的也不多，大多数人都选择了“缺乏与当地群众的沟通”。

（四）少数民警存在着传统封闭的思想观念，缺乏人性化关怀和服务意识

当前，少数民警仍保持着传统封闭的思想观念，认为自己是管理者，把外来流动人员作为被管理者，以严格限制的管理模式对待流动人员，缺乏人性化关怀。在工作中，对流动人口实行“以证管人”、“以房管人”和“以业管人”，管理方式上以登记、办证、收费为主。很少从有利于服务和保障流动人口的角度去思考问题，存在畏难、排斥的情绪，阻碍了流动人员与政府机关的沟通交流，导致流动人员在遇到困难时也不主动寻求帮助，逐渐产生各类矛盾，妨碍了流动人口对流入地的认同感。问卷中，有个问题是“您是通过什么途径了解江苏正在实施的居住证办理？”答案反映出公安机关开展这项工作的力度还不够，流动人口对正在实施的居住证办理情况了解渠道较窄。在另外一个问题“您对政府出台一系列促进流动人口与户籍人口融合的政策的预期感觉如何？”只有50人选择了“政策能很快得以落实”这一选项，而占据被调查总数67%的人选择了“问题较为复杂，落实到位很慢”这一选项，从某种程度上反映出流动人口对政府出台的促进其与户籍人口融合的政策预期较低。但在另一个问题“遇到困难时，您通过何种渠道寻求帮助？”有620人选择了“拨打110报警”，反映出流动人口普遍对民警的信任。具体情况如下图表。

（五）缺乏统筹协作的机制，条块分割明显，信息交流不畅通

我们在同流动人员的访问中得知，当前政府各部门提供服务管理时，缺乏统筹协作的机制，条块分割明显，信息交流不畅通。“作为公共资源的人口信息基本上由各职能部门独自享有，相互之间缺乏沟通、协调和合作，不能发挥各部门的技术优势和资源优势，一定程度上造成了设施资源和信息资源的浪费。”①刘莲花:《河北省流动人口服务管理模式创新研究》，《前沿》2011年第17期。目前，南京市公安机关已经初步建立了流动人口管理信息系统，但其他部门采集的流动人口信息不能与之有效的流转、实现信息共享，不仅使得管理工作重复，同时虽然投入了大量的人力、物力、财力，效果甚微。公安机关普遍存在警力不足的困境，以鼓楼区江东派出所为例，该所共有15名社区民警，分管7个责任区，还要轮流参与接处警、案件办理、巡逻等工作，遇到节假日、重大活动举办还要参与安全保卫工作。这样来看，每周下社区的时间只有一、两天，几乎难以做到对辖区流动人口情况的全面掌握。具体情况如下图表。

三、公安机关完善流动人口服务管理的对策

（一）转变工作理念，分类别实施服务管理

思想理念引领行动方向，公安机关的一言一行都代表党和政府的执政理念。面对流动人口服务管理这样一个长期复杂的社会管理创新工程，以服务意识取代管理意识势在必行。“需要进一步落实‘属地化管理、市民化服务’的原则，大力推进公共服务的均等化，实现在劳动就业、社会保障、子女就学等方面的无差别化服务，使他们能够更好地享受到流入地经济发展成果，取得与户籍人口平等的社会经济地位。”①杨菊华:《城乡差分与内外之别:流动人口经济融入水平研究》，《江苏社会科学》2010年第3期。公安机关作为政府窗口服务部门，与群众接触最多，思想观念亟待更新，应当一视同仁地对待流动人口与城市居民，公平公正依法办事，把各项人性化服务措施落实到位，让流动人口真正成为城市的主人，主动融入到城市化进程中。同时公安机关担负着打击违法犯罪和维护社会治安的职能，做好流动人口管理这项工作不仅与日常户籍管理、侦查破案等工作关系密切，更是与服务地区经济、社会发展息息相关。“对流动人口分类别实施服务与管理就是依托于居住证，准确掌握两类人群的信息，对于流动人口中的第一类人群应该加强公共服务，使其享受市民化待遇；而第二类人群则应该是管理的重点对象，对其应加强防范与监控。”②刘莲花:《河北省流动人口服务管理模式创新研究》，《前沿》2011年第17期。真正体现出管理是为了更好地服务，服务好流动人口也在一定程度上服务了城市常住人口。

（二）健全完备的流动人口信息系统，实现流动人口服务管理信息化

目前正在实施的流动人口居住证办理是公安机关户口登记管理的一个薄弱环节。如果对流动人口的人员数量、质量、层次等信息都不清楚，将直接影响相关政策制定和落实措施的针对性、准确性、有效性。因此，公安机关要结合实际，及时掌握好流动人口动态，努力做好以下两个方面:第一，加强基础信息采集，实现流动人口动态管理。“流动人口基础信息是实现宏观调控和政府各职能部门加强服务和管理的前提和基础。”③孙大虹:《云南省流动人口管理工作调查研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2010年第6期。日常工作中，公安机关应建立流动人口信息采集责任制度，强化流程管理，登记工作要做到栋不漏户、户不漏人、人不漏项，实现无缝对接，从而达到“实名、实数、实时”管理的成效。同时公安基层派出所要加强对出租屋的信息收集和更新，把握最新的人口流动趋势，可以在出租房密集地、居委会等流动人口来往较多的地点设立流动人口信息登记投递箱，以社区警务宣传栏为依托，印制发放《流动人员居住证办理信息登记表》、《租赁房屋信息登记表》，公布社区民警联系方式，按时收取信息登记表，及时做好信息采集录入、变更登记。第二，完善警用综合管理服务工作平台，将管理工作向网络化延伸，构建一个实时动态、覆盖全面的流动人口居住证信息化管理系统。公安机关要以社区警务工作信息平台为载体，建立集数据录入、日常管理、信息反馈、监督考核、决策分析等功能为一体的综合信息平台，实现流动人口居住证、租赁房屋、重点管控人员等信息的采集录入、统计分析、查询比对功能。条件成熟时，还应进一步扩展包含人口流入系统、人口流出系统、用工单位数据系统、社会保障系统、子女入学教育系统等相关系统，把其他职能部门的信息联入到这个流动人口居住证信息化管理系统中来。

（三）加强与其他职能部门的协作，充分发挥公安基层派出所职能

公安机关在流动人口管理服务时经常面临警力不足等诸多困境，需要在党委、政府的统一领导下，与其他职能部门紧密配合，齐抓共管，充分发挥好乡镇、街道基层政权组织和村委会、居委会等群防群治组织的作用，动员社会各方面力量，从而建立起一个统一、有整体效能和权威性的指挥系统。作为主力军的公安基层派出所，涉及到流动人口居住证办理等基础工作，是各项指令的执行者，更应发挥好自身职能。第一，明确工作内容和要求，强化工作责任。当前很多地区是以户数为单位来划分责任区，随着经济社会的不断发展，还需考虑流动人口、地理位置、居委会地域等因素，采取有效措施，将重点向流动人口多的地方倾斜，通过掌握这一部分人群动态达到掌握全体人员的动向。第二，发挥社区警务优势，科学划分责任区。公安机关要以社区警务建设为基础，充实责任区警力，强化社区民警管理流动人口的核心作用，把流动人口管理工作纳入到社区警务日常管理工作的范畴，并联合其他有关部门，牵头组建一支流动人口管理队伍，形成齐抓共管的局面。社区民警要经常深入社区，与流动人员交流谈心，对辖区内的流动人口做到心中有数，及时掌握治安情况。此外，“单纯的警察下社区还不足以提高双方的接触频率，只有将‘警察下社区’和‘居民进警局’密切结合起来，才能够加深警察和社区居民的双向了解，促进警察与社区居民的充分融合，社区警务才能够落实到位。”①卢国显:《警民距离:农村流动人口警察满意度实证研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2009年第3期。第三，立足于出租房，用固定的房屋来管理不固定的流动人口。现实生活中，只有少数流动人员在城市买房自住，大部分都是居住在出租房内，这样他们去公安机关办理居住证的积极性便不高，造成工作阻碍。公安机关应以出租房为依托，只要房屋有出租后，不论承租人是谁，基层派出所民警都要及时把各项信息发布到该房屋的居住者。

（四）加强民主参与和民主管理，建立流动人口自治组织

政府部门在服务管理的过程中，由于流动人口数量多易出现监管不到位，同时流动人口群体作为被管理的客体，一直以来难以参与到制度的制定中，只能成为被管理和控制的对象，其意愿表示、利益诉求较难表达。“在政府引导下，构建外来流动人口自主管理网络体系，使其充分发挥群众性自律自助组织的自我管理、自我教育、自我服务的效能。”②周学馨:《从流动人口管理走向流动人口治理——我国政府流动人口管理中行政范式转型的制度设计》，《探索》2009年第4期。在流动人口相对较多的地区，自治组织的建立能够得到流动人口信任和认同，增强他们对城市的认同感、归宿感，从而进行自我服务，更好地解决实际问题，进一步促进集聚地的稳定繁荣。自治组织的建立要以民主选举的方式产生负责人，专门负责上传下达，对流动人口整个群体负责，发挥好联系政府职能部门的桥梁作用，让政府部门能了解到他们的人员动态、生活状况等信息，收集到亟需解决的问题，同时也传达相关政策，及时疏导、缓和、解决可能发生的冲突和矛盾。此外，让流动人口融入到城市社会中来，不仅要在硬件上进行投入和管理，还要在软件上改善他们的生活、工作环境，拉近其与当地群众的距离，增强其社会责任感、认同感。公安机关应探索成立流动人口社区服务中心，积极为全体社区成员服务，努力开展一系列便民服务措施，如免费提供房屋租赁、就业等信息，提供民事纠纷调解，协助解决流动人口子女入学问题，举办法律知识培训，开展各种文体活动，丰富业余文化生活等，为他们的生活创造一个良好的社会环境，让其享有与城市居民相同或相近的基本权利，逐步完成其向城市居民转变的过程，突破与城市居民隔离的状况。

（五）切实保障流动人口法律权益，坚持依法管理、依法服务

现实生活中侵犯流动人员合法权益的现象比较严重，绝大多数人都面临着劳动合同、劳动安全保护、工资拖欠等一系列问题。他们当中特别是来自于农村地区的流动人口由于知识水平、劳动技能等多种客观因素限制，处于弱势地位，不能及时有效地维护好自身权益。一旦正当权益难以维护，流动人员心中日积月累的怨恨便寻求发泄，甚至出现以违法犯罪的方式解决矛盾，成为一种社会不和谐因素的最大诱因，影响社会稳定。为此，公安机关要明确自身职责，加强农民工法律援助力度，进一步建立健全工资保证金、工资支付监控制度和有关部门的联动防控机制，积极预防妥善处置因拖欠工资引发的上访和群体性事件，严厉打击恶意欠薪、欠薪逃匿的违法犯罪活动，保护流动人口合法权益。③孙大虹:《云南省流动人口管理工作调查研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2010年第6期。同时要主动为流动人口服务，处理好各类投诉案件，扩宽与流动人员的沟通渠道，执行好国家、省市关于流动人口管理服务的法律规定，保证法律法规的有效实施，切实维护好流动人口的合法权益。此外，公安机关要制定切实可行的法律宣传教育规划，不断提高流动人口的法律意识和常识。在真正用法律保护好流动人口的同时，也防范了流动人口犯罪，维护了社会稳定。在宣传法律知识的同时，还应加强对流动人口中危险系数高的人群进行适当管控，针对无业者、居无定所者要进行监管和疏导，从而减少治安、刑事甚至恶性案件的发生。④杨琛:《和谐社会背景下城市流动人口管理对策研究——以江西省鹰潭市为例》，南昌大学2011年硕士学位论文。