财政支出结构仍需优化

刘林

中央财政支出预算各项目的2014年预算数已经公布，整体支出继续向民生、环保、国防倾斜。

其中，国防支出增长12.2%，节能环保支出增长7.1%、社会保障和就业支出增长9.8%、医疗卫生与计划生育支出增长15.1%、教育支出增长9.1%、住房保障支出增长9%、交通运输支出增长5.1%、农林水支出增长8.6%、一般公共服务支出增长2.6%、科学技术支出增长8.9%、文化体育与传媒支出增长9.2%、粮油物资储备支出增长10.1%、公共安全支出增长6.1%。

尽管社保、教育、医疗的预算增速仍高于财政收入目标增速，但相对于2013年已有明显放缓。环保预算增速下降的幅度更大，甚至低于GDP增速。与此同时，国防支出的预算增速逆势上扬。

预算增速的变化已经反应到中央财政支出预算结构上，2014年教育和环保占比有所下降、国防有所上升。

花在民生上的钱有哪些？

在2014年中央预算中，民生仍然是重点领域，但主要支出项目预算增速较2013年有所下降。其中，医疗卫生下降12个百分点、社会保障和就业支出下降4.1个百分点、教育支出下降0.2个百分点。

为什么会做此调整？“2014年全年财政收入增速预计会较上年有所下降，财政部财科所副所长苏明向《证券市场周刊》记者表示，“而且民生相关的支出经过数年扩张，基数已经比较高，相同增速带来的增量在扩大。”

不过在财政支出中，社保、医疗、教育占比是在持续上升的。在中央财政支出预算中，这三项支出合计占比已从2010年的15.3%连续上升至2014年的19.1%，其中，社保和医疗占比稳定上升、教育占比在2013年有所下降。

尽管民生支出的占比改善显著，但与发达国家相比仍然是较低的水平。数据显示，2011年，欧盟27国的医疗卫生、教育、社会保护在中央（联邦）政府支出中的合计占比为47.8%；2013年美国联邦财政支出中，社会保障、医疗保险、医疗补助合计占比为48.0%。

目前来看，要扩大财政支出中的民生比重，难度在增加。要加大民生支出，就得压缩其他支出。在当前政府职能、财政体制下，已经没有多大空间。比如国防，经过数年调整，目前在财政支出中已经处于比较低的水平，而中国周边局势日趋紧张、军事装备也随着科技发展渐趋资本密集型；再如一般公共服务，自2007年公布以来，在国家财政中的占比已经持续下降，但数量庞大的机关事业单位及历史欠账使得其调整的空间可能并没有看起来那么大。

这一难度已经表现在国家财政支出中。在中央政府不断通过中央预算突出民生重点的时候，国家财政支出的社保、医疗、教育的占比几乎停顿，甚至在2013年有所回调。

如要进一步提升民生支出，最后还得落实到改革，通过转变政府职能、改革财政制度，将不必要的、甚至被浪费的财政支出转移到民生。在没有重大转变之前，财政支出结构的优化难见成效。

回溯历史，2007年，社保、医疗、教育在国家财政支出中的比重大幅上升9个百分点，“很可能就是因为政府收支分类改革的全面推进，”中央财经大学政府预算管理研究所副所长肖鹏告诉本刊记者，“若没有出现大的预算变化，整体结构就会比较稳定。”

治理环境得看钱

在2013年未能完成预算的支出中，节能环保也是其一，2013年支出1803.9亿元，只完成预算的85.8%，较2012年下降9.7%。

在中国环境问题凸显的当下，节能环保支出却不增反降。社科院财政研究室主任杨志勇告诉本刊记者，“制度没有调整，给了钱也不见得能花的出去。”各级政府或已认识到环境问题的严重性，但还没有形成一套利用节能环保支出的财政机制。

此外，2013年财政纪律整顿也可能挤出了节能环保支出存在的水分。此前，部分机关事业单位挂羊头卖狗肉，可能挪用占用节能环保资金。

在2013年预算未完成的基础上，2014年预算安排的节能环保支出的力度也不大，只增长了7.1%，规模持平于2013年的预算数。

在上海财经大学公共管理学院教授胡怡建看来，预算安排的幅度并不大，在环境污染形势已经如此严峻的情况下，环境保护方面的预算安排应有较大幅度的上升。

不仅如此，环保支出财政占比的上升趋势也已暂停，无论是中央财政支出预算，还是国家财政支出都是如此。2011年-2013年，前者在2.9%上下波动，后者则位于2.4%上下，两者之间的差异表明原本应该在环保事务中发挥更大作用的地方政府并没有出力更多。

“坦率讲，当前的环保支出与现实要求有差距，”苏明在肯定近年各级政府特别是中央政府对环保的支持力度后表示，“水、空气等污染问题可以说是当前最大的民生，是不能回避的主要矛盾。但政府支出与环境改善的基本要求之间仍有差距。”

参考国际经验，中国在环保上的财政支出仍嫌薄弱。上世纪90年代，韩国的污染问题也非常严重，首尔一度被评为全球十大污染城市之一，当时，韩国环保支出的财政占比较中国目前水平高约0.5个百分点，直到2009年，其财政占比仍达3.2%。即便是环境问题已经大有改善的美国，2008年环保支出在州和地方政府的财政占比仍有2.3%，与中国持平。

目前，中国全社会环保投入占GDP的比重还比较低。2012年是8253亿元，占国内生产总值（GDP）的 1.59%。根据世界银行总结的经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善。20世纪70年代，美国环境保护投资占GDP约为2%，德国为2.1%、英国是2.4%，日本在上世纪80年代末期超过3%。

国防支出比重稳定

国防支出增速上升可能是2014年《政府工作报告》中最受国际社会关注的一个变化。预算报告显示，中央财政支出预算中的国防支出增速从2013年的10.7%升至2014年的12.2%。不少外媒认为，这是中国对近期周边局势趋于紧张的回应，甚至开始质疑中国的“和平崛起”战略，“中国威胁论”循环上演。

但是，这一增速无论与其他国家的横向对比，还是自身的纵向变动，都不算高，甚至可以说有些偏低。在GDP和财政扩张的过程中，中国其实在有意压制国防支出的增长。

从中央财政预算增长的角度看，相对于过去10年，12.2%的国防预算增速并不算高，甚至可以说，比大多数年份都要低。

从GDP角度看，中国国防支出占GDP的比重大幅低于美国。已公布数据显示，2012年，中国国防支出的GDP占比仅为1.29%，美国则为4.13%。

从财政支出角度看，中国国防支出的财政占比也大幅低于美国。2012年，中国国防支出在全国公共财政支出中的占比仅为5.3%，美国国防支出在联邦财政支出中占比为19.0%。

若是拉长视线，中国国防支出的财政占比一直在下降，而美国的已经连续20年在19%上下微幅波动。