江苏省生活垃圾处理产业发展政策研究

夏 明，朱化军

（1.江苏省住房和城乡建设厅，江苏 南京 210036；2.江苏省环境科学研究院，江苏 南京 210036）

1 产业发展现状分析

截至2012年底，江苏省共建成运行生活垃圾处理设施85座，设计处理能力5万t/d，其中焚烧厂25座，设计处理能力2.43万t/d，占总能力48.6%；卫生填埋场48座，设计处理能力2.13万t/d，占总处理能力的42.6%。江苏省采取特许经营的垃圾处理设施共有25座，设计处理能力2.49万t/d，约占全省总处理能力的50%，其中焚烧占主导方向，共有23座，占特许经营能力96.8%。目前江苏省共有17家特许经营企业，以国有企业和民营企业为主，其中光大环保和天楹环保分别有6个和3个生活垃圾焚烧发电厂，占总能力42.1%，见表1。

表1 江苏省垃圾处理特许经营企业情况

2 产业发展制约因素分析

2.1 企业改革滞后，效率普遍较低

目前江苏省部分城市垃圾处理单位没有全面推进产业化改革，存在政企不分、政事不分现象，部分垃圾处理单位名义上已改为企业，实际上还是按原来的全额财政拨款的事业体制在运作，没有真正转为独立核算、自收自支、自负盈亏的经济实体，工作效率和垃圾处理水平较低。许多城市在垃圾处理层面引入了一定的竞争机制，但属于部分改制，不够完整，难以实现垃圾处理高效率、高水平运行。

2.2 市场行为不规范，缺乏优秀市场主体

目前江苏省垃圾处理产业还未完全形成公平竞争的市场环境，不正当的市场竞争和一些地方保护主义仍然存在，缺乏开放、规范、有序的市场。由于部分城市因垃圾处理技术选用不当或盲目引进，一些边缘性技术、伪技术充斥市场，造成运行效率低或难以正常运行。一些地方引入市场机制后，未能找准政府与市场的最佳结合点，在设施的建设和运营上，放松了对技术选择、特许权获得、建设过程、运营过程等环节的监管，造成技术选择失误、恶性低价中标、投资商降低标准建设、建设工程质量不高、运营不能达标排放等一系列问题。

2.3 缺少横向战略联盟，产业发展缓慢

江苏省垃圾处理企业规模偏小、技术单一，特别是本土企业所占市场份额明显偏低，而且受地域制约，不足以引领江苏省垃圾处理行业，与行业相关的设计、咨询、技术设备制造等行业发展程度不一，缺乏横向的强强联合。因此，需要借鉴苏伊士、威立雅等集团模式，整合垃圾处理产业投资、工程、建设、运营、服务等环节，形成横向战略联盟，推进垃圾处理产业发展。

2.4 产业分散，缺乏核心竞争力

江苏省85座垃圾处理设施分布于65个地市，仅从事垃圾特许经营企业就有17家之多，绝大多数企业市场份额不到5%，产业分散、信息封闭、各自为政，环卫协会也刚成立不久。企业由于缺乏规模，行业内本来就有限或薄弱的资金、人才、技术、设备、培训等资源不能实现有效的调配和流动，效率较低。从产业结构上看，江苏省垃圾处理产业缺乏有力的市场主体，企业主体经验和规模不足，产业集中度不高。在这种情况下，企业主体很难较准确估计出项目风险和收益，一旦出现风险，也缺乏有效化解风险的能力。

2.5 缺少产业园规划建设，产业链不健全

垃圾处理产业化需要多部门、多行业与多企业协同运作，尤其要求协调好环卫、供销、市政、环保等部门的工作，静脉产业园遵循垃圾减量化、再利用和再循环原则，建立一个静脉产业平台，企业之间通过信息、物质、能量和资本之间的耦合关系，形成一个连续的生产流，提高资源循环利用率，形成具有生命力和创新力的产业链，符合经济可持续发展要求。目前，苏州、无锡、盐城等地都在积极筹备静脉产业园规划建设，下一步需要出台相关配套政策，促进静脉产业园有序、健康发展。

3 产业发展关键因素分析

3.1 规划先行

规划是促进垃圾处理产业发展的最为关键因素。对于任何一个城市来说，土地、水体、大气、森林、山脉等自然资源都是珍贵的财富，如何保护好、利用好这些资源是政府和百姓共同奋斗的目标。编制科学合理的长期规划并很好地执行，是保障垃圾处理产业发展的最重要前提。

3.2 资金投入

为促进垃圾处理产业健康发展，江苏省需要制定科学合理的预算体系，根据城市长期发展规划和近期计划，将市政环境投入及支出与城市发展指标相挂钩，建立计算模型，确保环保服务设施的及时建设到位，从而对城市的整体发展提供有力支撑。部分财政收入紧张的城市，要充分利用社会资本，采取BOT、PPP、BT等多种投融资建设方式，利用社会专业力量进行垃圾处理设施运营管理，以节省建设期投资，提高运营效率。

3.3 政策引导和控制

政策引导和控制的目的主要是为了保证产业按照战略规划的方向稳定发展。目前，江苏省该行业企业良莠不齐，一些素质较差的企业采取恶性竞争手段获得项目，但是却不能保证建设运营水平，对城市环境产生负面影响。因此，江苏省需要建立一整套评价准入机制，对企业进行长期综合评价，设定准入门槛，确保准入企业具有较高的综合管理水平。

3.4 商业模式创新

垃圾处理产业以公益性质为主，企业很难获得丰厚的利润，需要财政支持才能生存下去。为了吸引更多的社会资本进入垃圾处理产业，就必须在商业模式上寻求创新，要让投资商可以获得更多的回报，让项目有更好的发展空间。首先，鼓励行业内企业间的并购，扶持有规模、有先进技术和管理经验、有资金实力的专业化大企业。其次，尽量规划建设静脉生态产业园、循环经济园、环保产业园这样的集中产业园。将城市的环保产业合理布局，在科学规划的前提下，集中在一个园区内，可以实现资源的协同效应，节约土地、能源、资金，便于监管。垃圾焚烧、垃圾填埋、固废资源化利用、医疗垃圾、餐厨垃圾、污水污泥等环保项目之间有很多耦合的地方，收集运输、人才培养、环保宣教等体系可以实现共享。最后，地方政府在土地、垃圾收运、处置补贴、税收等关键方面给予企业支持和帮助。

3.5 从业人员专业素质提升

目前，江苏省部分垃圾处理企业和部分城市主管部门的从业人员专业技术缺乏，设施运行和行业管理工作水平不高。因此，应加大相关行业从业人员的专业技能培训力度，要经常组织人员到其他城市考察交流，开阔政府人员的眼界，提升专业管理技能，并落实定期考核制度，促进垃圾处理产业管理水平的提高。

4 产业发展政策建议

4.1 统筹规划，引导产业健康发展

1）积极开展产业化战略研究。垃圾处理产业迫切需要组织力量，结合国际经验和教训，对垃圾处理产业战略、目标、步骤进行系统研究，为行业改革的政策制定和具体执行提供指导。

2）制定产业战略规划。垃圾处理产业改革需要充分考虑不同地区的产业和经济特征，充分考虑市场化不同发展阶段的特征和需求，进行系统战略规划，推进产业健康发展。

4.2 调整产业结构，培育市场主体

1）通过产业整合扩大产业主体规模。从产业角度考虑，应积极引导垃圾处理产业整合，提高产业主体的规模、产业集中度、品牌和国际竞争力。在产业整合中将城市供水、污水以及垃圾处理进行通盘考虑，以供水的市场化带动污水和垃圾处理的产业化，走国际化产业结构调整模式。

2）推进投资主体产权多元化，培育优秀企业主体。以资本为纽带，推进企业主体产权多元化，从体制和机制上激活传统行业主力，发挥社会资本的金融优势，快速提升和壮大垃圾处理产业的竞争主体，优化行业的产业结构，有效支撑市场化的投资与运营。在选择项目主体时，要充分考虑经营主体的经验、业绩和规模等因素，倾向性地选择有品牌、有实力的企业主体进入垃圾处理产业。

4.3 优化产业投资模式，降低行业风险

1）开发低成本、长期限的金融工具。依托信托基金，鼓励发展城市基础设施领域的专项产业基金，为保险资金的间接进入提供平台，为其他社会资金进入提供高效通道；鼓励发展基金管理等投资专业机构，提高公共资金的使用效率，提高对污水和垃圾项目的专业判断；鼓励企业直接融资的金融通道的建立，摆脱过分依赖银行的间接融资形式，以降低金融成本。

2）鼓励社会资本并购垃圾处理企业。鼓励社会资本通过收购产权形式，对垃圾处理产业的传统企业进行并购和投资，推动垃圾处理企业产权多元化，从根本上激活传统企业主体积极性，发挥各自优势，降低垃圾处理产业投资风险。

4.4 建立科学的行业监管体系，提高监管能力

完善监管制度，落实监管费用、人员、机构和设备，建立完善行业监管队伍，配备专业人员派驻现场，对生活垃圾处理设施的规划选址、技术选择、建设质量、运营效果、污染物排放等工作实行严格的监管。加强生活垃圾管理等信息系统建设，按照监测规范对生活垃圾填埋场地下水、地表水、甲烷浓度进行定期监测，适时进行场界恶臭污染物监测；实现对生活垃圾焚烧炉运行状况在线监测，并向社会公开对主要污染物控制指标的监测结果。逐步建立涵盖生活垃圾分类指导、废物回收利用、家庭有害垃圾管理、公众沟通等生活垃圾管理全过程监管体系。发挥社会中介组织的作用，积极探索第三方专业化监管，提高监管的公信力。建立生活垃圾处理市场准入制度，严格实行特许经营制度。

4.5 完善收费体系，落实优惠政策

完善生活垃圾处理收费制度，加大征收力度，确定适合当地情况的征收载体，鼓励与自来水、燃气等捆绑收费的方式，降低收费成本，提高收缴率。并保证公共财政对垃圾处理设施运行的投入，保障生活垃圾处理设施运营的正常经费。进一步加强和完善税收激励政策，促进垃圾处理企业发展实现良性循环。

4.6 加强科技创新和队伍建设，保障行业健康发展

把生活垃圾处理技术纳入科技计划，加大专项支持力度，加强对垃圾分类收集、分类运输、分类处理的政策、技术和标准的研究工作；开展生活垃圾可生物降解有机垃圾管理、促进生活垃圾资源化利用、生活垃圾管理与温室气体减排等政策研究；加强清洁焚烧、二恶英控制、飞灰无害化利用处置、生活垃圾渗沥液处理、生活垃圾污染场地评估和修复等技术研发工作。

建立生活垃圾处理重点岗位职业培训制度，加强职业教育和培训，培养生活垃圾处理专业人才，加强相关高级管理人才、高级技术人才、高级技能人才的培养；改善行业职工工作环境，提高机械化、专业化水平；改善行业职工收入水平，保障正常权益，提高社会地位。