从地区竞争到区域协作

王一

摘 要： 作为一种新的治理模式，区域治理理论从国际政治、区域经济和行政管理等不同学科的视角得到了丰富和发展。在经济全球化和在地化的双重趋势下，区域治理的实践也迅速发展，表现各异。在国外跨行政区域治理层面有日本的广域行政、英国跨域治理改革、美国的特别区制度；在治理框架层面有OECD的“功能区域”治理和欧盟治理框架。中国的区域治理重点和难点是如何加强府际协调，形成府际合作。

关键词： 区域治理； 功能区域； 特别区制度； 广域行政； 跨域治理

中图分类号： D082 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）01-0046-05

经济全球化动摇了以固定空间领域为基础的政府治理形态。世界经济全球化建立在全球范围的流动空间网络基础上，而流动空间需要有地理节点，这些节点用高科技的通讯和都市服务来组织控制资本、信息及决策的流通交换。世界城市的影响力日益增加，逐渐在国际政治舞台上崭露头角，体现了国家权力向下转移的趋势。另一方面，由于地方政府比上级政府或中央政府更直接面对民众，且必须处理地方问题的多元性与复杂性，在地方治理框架中，中央与地方间的关系不再是传统的控制、监督、侍从、或对抗的垂直关系，而逐渐转变为一种中央与地方、地方与地方之间，以及政府与各类社会行为者之间的互动合作关系。伴随这些经济与社会的发展变迁，地方政府公共管理研究迎来勃兴。

作为一种新的治理模式，区域治理已经成为当代发达国家政府改革的新理念和国外行政管理研究的热门与前沿领域，并且受到区域经济学、政治学、国际政治学、公共管理学、发展经济学等领域的广泛关注。近年来，随着中国几个大型区域规划和都市圈规划的出台，区域合作已逐渐在中央和地方政府中形成初步共识，以长三角和珠三角为代表的中国最大的两个城市群已经有了一些实践探索，与“区域规划”、“城市组团”、“跨地区合作”、“区域行政”、“区域公共管理”、“跨域治理”、“区域治理”相关研究成果也相继出现。“区域治理”概念并不专属于公共管理学科，在区域经济、城市规划等领域运用更为广泛，研究也更聚集于经济发展、产业布局、空间规划、基础设施建设等方面。笔者将把区域治理的研究视角拉回地方政府与地方治理方面，从区域治理基本理论的研究、国外区域治理改革实践两方面对国内外现有研究进行综述，在此基础上提出对中国区域治理研究现状的几点思考。

一、区域治理基本理论的研究

区域治理研究涉及庞杂的概念和理论体系，进一步厘清概念，有助于更好地定位问题，增加研究的深度和广度。区域治理概念经过长期发展，基本上反映着行政管理价值从公共管理到新公共管理再到治理的演变过程。

（一）区域治理及其相关概念的含义

1.国际政治学视野下的区域治理概念及研究分层。国内对区域治理的研究最早出现在国际政治领域。俞正梁从全球治理的角度对区域治理做出了相关分析，他将区域集团化与全球化并称为两大历史潮流。[1] 全球治理包含着全球层次的治理，以及区域层次的治理，即区域治理，区域治理是全球治理最重要的一部分。区域主义缘于冷战时期的东西方意识形态对立与军事对抗，随着冷战结束逐渐转向区域多边经济合作与安全合作。区域治理还包含跨区域治理和次区域化。其中次区域化，即地区主义指几个邻近国家的联接地区，由于特定的地理、文化、资源与经济开发的因素，形成经济或文化一体化的次区域社区。国家内部的区域治理是次区域化的一种特例。

2. 区域经济学视角下的区域发展。区域经济学（regional economics）与区域治理相关的研究主要体现在区域经济增长和发展的相关理论中。缪尔达尔提出了“循环累积原理”（the principle of circular causation），即市场力的作用大小倾向于扩大而不是缩小地区间的差别。他认为差距的出现使发达地区获得累积的竞争优势，落后地区的处境将日渐恶化，这一思想逐渐形成了中心——边缘理论。1958年，赫希曼在《经济发展战略》一书中提出区域核心部分的发展存在两种效应：一是“涓滴效应”（trickling of down effects），即中心区的发展可带动外围地区的发展，缩小差距；二是“极化效应”（polarized effects），即资本、劳动力从外围地区流入核心区，加强核心区的发展，起着扩大差距的作用。法国经济学家佩鲁首先创立了增长极理论（Growth pole theory），他认为，经济空间由若干中心点组成，每个中心都能产生吸引或辐射作用，拥有一定的影响区域。这些理论在中国影响很大，是区域治理研究的重要出发点之一。

3. 行政学领域区域问题研究的缘起。“区域行政”概念最早由陈瑞莲、张紧跟提出，[2] 缘起于因行政权力分割而产生的国内市场分割，可以说是区域经济学研究在公共管理方面的扩展。区域经济建立在这样一个理论假设基础上，即对经济区域的人为切割容易导致经济发展链环的脱节。因此区域经济联系与行政区划之间的冲突是客观存在的，区域行政研究的目的就是消弭两者之间的紧张关系，使行政管理满足经济社会发展的需要。陈瑞莲、张紧跟沿用了区域经济学对区域层次的划分，将一国之内的区域经济看作小区域，而将超国家领域的国家与国家之间的区域经济看作大区域，并且把以省、直辖市、自治区一级的行政区域作为研究中国区域行政问题的样本。

（二）公共管理学研究区域治理的趋势

1. 系统化的区域管理与区域公共管理研究。国内区域治理研究首先经历了区域管理的系统化过程。陈瑞莲将区域行政的概念进一步系统化，提出区域公共管理研究的范畴体系，包括七大方面：区域公共管理的基础理论研究、政府间竞争和区域政府竞争力研究、地方政府与地方政府间关系研究、区域公共产品和服务的制度供给研究、行政区划的理论与实证研究、区域公共管理的比较研究、区域公共管理的个案研究。[3] 刘锋]明确提出区域管理的三个最根本目标：经济增长、环境保护、社会公平；主要趋势是在宏观经济和微观经济两方面放松管制、调整管制手段和管制领域。区域管理的组织机构要强化综合协调的作用，并对区域创新进行产、学、研、政主体的协同配合，包含了初步的治理理念[4。王健、鲍静等把造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的原因归结为政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求，提出了“复合行政”的概念，跳出行政区划调整的局限，推进政府管理范式由统治向治理转变。[5]

2. 区域主义和新区域主义。区域主义作为一种思潮，其产生和发展都与“欧洲一体化”、美国“大都市区政府”的实践密切联系。其核心要义是为了提升管理效率，不同的行政主体（国家或城市）之间通过合作来共同提供区域内部的公共产品和公共服务，试图从组织机构上合并不同的政府机构，建立“巨人政府”，并用“科层制”的手段管理公共事务。[6] 新区域主义引入了治理理论，放弃了对不同区域行政机关并不成功的合并，而强调建立在共同利益上的自愿、平等合作；区域内部合作一般围绕特定的议题展开，以互信和分工为基础，结构比较松散；此外，区域是开放的，鼓励区域内及区域间的不同主体加强各类联系与交往。

3. 区域治理。 区域治理在很大程度上借鉴了治理理论的经典定义，强调主体性质的多元化，即区域治理主体应涵盖各种公共的或私人的个人和机构，以及管理共同事务方式的多样化。[7] 治理理论的权威学者威格里斯托克（Gerry Stoker）概括了治理的五个要点：（1）主体以政府为主但又不限于政府，还包括社会公共机构和公民个体；（2）国家社会间、公共与私人部门间的界限趋于淡化，公共服务外包越来越普遍；（3）组织要实现集体行动必须依靠其他组织，如交换资源、谈判共同的目标；（4）参与者最终形成一个自主的网络；（5）政府有责任使用新的方法和技术，来更好地对公共事务实行控制和引导。[8]

区域治理的核心是多中心、参与式、合作型的公共管理治理模式。[9] 区域治理与新区域主义的本质涵义很相近，但区域治理更加重视非政府公共管理主体的作用。由于区域治理更强调参与和合作，往往以“平等主义”为导向，即主张消除区域不平衡，实现公共服务的标准化和均等化。[10]

（三）国外区域治理理论研究流派

区域治理理论的产生、发展和成熟与区域治理实践紧密相关、互相促进。与区域治理本身相似，区域治理研究也紧密围绕特定的现实议题展开，并形成了相应的研究流派。一是对区域发展不均衡问题的研究，以缪尔达尔、赫希曼、胡佛、托达罗、刘易斯等发展经济学家为代表，他们是区域治理理论的重要先驱。二是政府间竞争理论，制度经济学派透过演化经济学的基本假设，将国家间经济绩效竞争归结为制度的竞争，从而把研究的焦点从经济领域延伸到公共管理领域，并提出“竞争性政府”，设计出了政府间竞争的分析框架，代表人物有诺斯、柯武刚、史曼飞、何梦笔等。三是地区竞争力研究，跳出政府与市场的思维惯性，把区域特性作为研究对象，发展出了“集群理论”，强调区域政府和其他非政府公共组织甚至是私营部门在地区治理中的“合力”作用，即关注公共管理主体的多元化和治理机制的现代化，代表人是波特、摩根等人。四是政府间关系研究，一方面，全球化背景下，民族国家权力相对缩小，地方作用日益突显，基于这种力量对比变化的府际关系研究致力于优化纵向上的国家治理结构，以赖特、霍威特、奈斯等人的著作为代表；另一方面，地方治理在回应公民多元化的诉求时，逐渐发展出了一种“网络化的地方治理”结构，以安塞尔对西欧区域发展的案例研究为代表。五是跨流域治理研究，通过以大型河源流域的开发、治理实践为研究对象，总结出府际综合协调治理的制度和政策经验。

二、国外区域治理改革实践

区域治理研究是对现实中区域发展所面临问题的回应。随着经济全球化和区域一体化的演变，各国政府采取了一系列适应区域发展的改革和治理实践。这些实践可以分为两大类：一类是用新的区域管理体制替代原行政管理体制，包括行政区划的调整、组织机构改革以及新议事制度的建立等根本性的变化；另一类是在原有体制之外，建立了更加灵活的治理结构，政府作为多元主体的一方参与新的治理，其身份可能是主导力量，也可能是平等协议的一方。

（一）行政管理的区域治理改革

1. 日本的广域行政改革。日本有关地方政府间跨域合作称之为“广域行政”，主要目的是实现地方分权，建构有效的地方政府，以承接中央在地方化的趋势下权限的下放。广域行政改革主要包括：制定广域行政圈，推动生活圈共同规划；市町村行政区域合并；广域事务的共同处理。通过广域行政改革，建立国内地方政府跨域合作机制，促进国家资源的有效运用，改善地方政府财政危机，有效实现地方分权。

1968年，日本国规划协会提出《关于根据地域社会变动市町村行政实施方案研究报告》，将地方都市生活圈设定为以追求建设高效率生活环境为目的的区域，即广域市町村圈，并建议广域行政体制政策化，即设置广域行政机构通盘处理广域市町村规划的拟定和实施。1969年，内阁会议通过《新全国综合开发计划》推出大规模工业基地、新干线网等大区域建设，以矫正国土利用的偏废现象，消除过疏过密的区域差距。同年5月，日本颁布《广域市町村圈整备措施纲要》，将日渐形成的都市及周边农地、山地、渔村、地区整合成一个日常社会生活圈，拟订广域且综合规划。

广域事务的共同处理是在确保市町村自立性和主体性基础上建立起一整套完善的跨域治理合作机制，具体包括十五项内容：公共设施之区域外设置及团体公共设施的利用；协议会；机关、职员的共同设置；事务委托；职员派遣；互助救济事业的经营委托；地方政府首长、议长的全国性联合组织；都区协议会；特别地方公共团体的组合；特别地方公共团体之地方开发事业团；地方行政联系会议；公益法人共同设立；公益设施的共同利用；事实上的协议会；协定。其中前十项在地方法律是明确规定，后五项在其他相关法律中规定。这些相关法律包括警察法、灾害救助法、消防法、传染病预防法等，还有其他跨域合作的相关规定。此外，设立具有法人人格的特别公共团体，以保证地方政府间合作的效率，如财产区、地方开发事业团等[11]。

市町村行政区域合并是希望提升地方行政及财政能力，确保人才及组织规模效益。这种改革并不仅仅是对区域经济社会发展需要的回应，更主要是为了解决地方政府自身面临的管理问题。改革的出发点是强化地方行政的力量，因此出现了稀释民间力量、降低居民认同感等后果，强化了国家，弱化甚至是破坏了社区的力量，公民社会在治理框架中的作用没有得到充分发挥，存在固有的缺憾。

2. 英国跨域治理制度的发展。英国新工党上台执政后积极推动了一系列改革计划，让英国地方自治的发展更加蓬勃丰富。1997-1998年的《全面支出审查报告》是布莱尔政府为落实新工党理念而采取具体办法的先导，具体政策包括：地方战略性伙伴关系、地方公共服务协议、地方协定、以及地方区域协定等各项政策工具。这些措施让原来就具有坚实地方自治基础的英国，在历次推动改革地方跨域合作机制上获得成效。英国的区域治理制度设计包括中央政府主导型和地方政府主导型。中央政府主导型包括：区域发展署、区域议会、政府办公室、区域协调小组、准政府机构五种；地方政府主导型包括：区域立法机关、郡议会、都会区管理局、地方战略伙伴关系四种[12]。此外，英国跨域治理还有完备的制度工具，如地方公共服务协议、地方区域协议、地方协议等。

英国的区域治理是对公共部门职能碎片化的调整。受撒切尔新公共管理改革的影响，公共部门虽然引入了竞争机制，但是忽视了部门之间的合作与协调，带来更加割裂化的制度结构。区域治理的前提是政府必须意识到人们并不一定会完全遵从准则、行业或组织的界限。而且政府机构的主要职责是解决公民最关心的问题，而不仅仅追求解决问题过程中的效率。

3. 美国特别区（专区）制度。美国的地方政府体系由县（county）、自治市（municipality）、乡镇（township）、学区（school district）和特别区（special district）五种政府形式组成。其中特别区兴起最晚，数量最多，发展最快。据统计，2007年，美国的特别区达到了37381个。[13] 发挥有限目的政府功能的地方政府单位常常被称作“特别区”。[14]6学区其实是一种最常见的特别区，是一种有限目的的准自治机构，其设立理念是：教育事务的治理不应该被操纵市政厅或县政府的党派利益集团所控制，因此要保持其区域独立性。其他有限目的的准自治机构的设立是为了满足地方政府日益增加的职能，主要是各类资源开发和公共设施建设服务区域。[14]6

特别区首先要有一个实体，通常是具有起诉和被起诉、签订合同等权力并能提供公共服务的公司。其次，要独立于其他政府，在财政和行政方面都具有实质的独立性。最后，职能往往是单一的。特别区职能所涉及比例依次为：自然资源类（主要是防洪排涝、灌溉、水土保持）、消防、供水、住房和社区发展、下水；其次是殡葬管理、图书馆、公园与娱乐设施、道路、保健；最后是医院、教育、机场、供水以外的基础设施（包括电、气、公共交通等）及其他。[15]73

特别区主要由特定州内的县、市等常规性地方政府联合设立，但也有一些州际实体经联邦政府批准设立。在美国起码有一半大都市区内设有区域性专区，其中以加州、俄亥俄州、得克萨斯州数量最多。[15]73

（二）区域治理框架构建

1. OECD“功能区域”治理。全球化考验着区域经济的适应性和吸引力，同时也为区域发展提供了机遇。要抓住全球化的机遇，地方政府必须提出新的区域发展战略。随着行政权力的分化和下移，中央政府也不再对地方发展拥有唯一权威，地方政府需要更积极地考虑并制定区域政策。都市地区存在比较强烈的区域发展和区域治理需求。尽管都市地区在经济发展中的地位已经非常强势，但它们的潜能仍没有被充分激发。如何提高自己的吸引力和竞争力是都市地区区域治理亟待解决的主要问题。

为此，OECD的领土发展政策委员会（TDPC）2002年提出了“功能区域”（the functional regions）的概念。功能区域是根据功能界定的次级领土单位，其确定依据是特定的经济社会关系，而不是地理特征或历史事件。[16]11-13 以“功能区域”为治理的基本单位，高度强调了一个地区的经济社会条件，而弱化了区域的行政属性。尽管判定的标准会根据各国的特殊国情而有所不同，但绝大多数国家以通勤状况作为确定功能区域的最根本依据。界定“功能区域”最常用的一个指标是“劳动力市场”，即人们的工作地点和生活地点为同一个功能区域。22个OECD成员国中，12个国家认为功能区域的界定应该依据城市中心的影响力来确定；另外10个国家认为功能区域的界定不需要确定一个城市中心，而是综合了区域交通方式和时间、与中心的距离和紧密度、人口密度等因素，把领土划分为连片的功能区域。[16]11

功能区域的提出是为了制定更符合区域发展需求的规划，同时也为更好地执行区域发展政策提供了治理框架。有的国家根据功能区域来制定就业政策、发展交通基础设施；有的国家根据功能区域来制定经济扶持和补贴政策。但由于功能区域没有实体的组织机构，其治理往往还要依靠现有的行政管理机构。功能区域一般来说没有特别的权力和责任，也没有固定的财政资金。应该说，功能区域的治理更多停留在规划、研究和决策层面。

2. 欧盟区域治理结构。欧盟被认为是目前地区主义最为成功的形式。欧盟是一个新的治理机制，又是一个准联邦的“起调节作用的国家”。欧盟自身的政治架构与成员国国内政治完全不同，体现在治理特征、决策程序及其对事务的规制等方面。

马库思·贾钦福（Markus Jachtenfuchs）认为，欧洲一体化的研究有两种不同的理论路径：一是经典一体化理论，它是欧洲一体化进程的结果，欧元区的建立就是对这种理论的运用；二是治理理论，它是欧洲一体化进程的推动力量。[17] 西蒙·希克斯（Simon Hix）在《欧盟研究：“新治理”的机制和批判》中综述了目前关于欧盟的研究，认为欧盟的治理机制是全新的。欧盟不是一个国家，却是一个独特的非等级、监管性、审慎的治理机制。[18] 这种机制缘起于（新）制度主义，认为合法性是通过透明、帕累托效率和协商一致的政策过程来获得的。而“新治理”机制的反对者认为，欧盟政治和政府之间合作并没有特殊之处，通过经典民主竞争而产出的政策，可以获得合理的战略行动成果并保证合法性。

杨毅、李向阳对欧盟的治理特征做了概括：一是非国家行为体的作用比国家行为体的作用更加明显；二是各行为主体间的关系是多中心的和非等级的；三是治理的关键职能在于实现社会及政治生活的规则化，而不是资源的重新分配。[19] 因此，欧盟区域治理的决策进程是复杂而缓慢的，包含了国家和非国家多主体间持久的权衡考虑与合作。非正式的契约、关系网络和规范决定着政策选择，为欧盟理事会和欧洲议会中的立法者提供信息和专家的意见，并最终形成政策结果。

欧盟的区域治理结构可分为纵向和横向两个方面。纵向上，在欧盟最重要的三个决策机构（欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会）中设立专门的职能机构和顾问机构，致力于解决成员国之间日益严重的区域问题；欧盟成员国政府在区域政策形成过程中，必须先接受欧盟统一的区域政策的协调和整合，并将自身的区域政策置于统一的政策框架下。[20]119 在横向上，在整个欧盟区域协调政策的制定、执行和回馈过程中，公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用非常突出。如区域间组织、银行、利益集团、政策联盟、政党、公共舆论等力量纷纷发挥作用，打破纵向层级限制，织成了区域治理网络。[20]120 规制欧盟单一市场的能力和需要推动了欧盟区域治理结构的形成。为了打破现有的利益格局，这个政策过程必须把制定规制的权力委派给独立的力量，远离如议会和政府等机构，以防特殊的利益集团影响。

三、对中国区域治理研究的几点思考

2005年《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》首次正式提出“城市群”概念，要求珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。[21] 中国的区域治理实践也主要围绕这三大城市群的治理展开。这三大城市群恰好有自己的区域特征：珠三角——省内区域治理模式；长三角——跨省区域治理模式；京津冀——双中心区域治理模式。此外，还有一些次级城市群的区域治理研究，如武汉城市带、长株潭城市圈等都可以并入相似类型进行研究。

从国家战略层面看，中国也存在OECD提出的类似功能区域的概念，并广泛运用于各类政策制定过程中，如“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中原经济区”、“海洋经济圈”、“三北防护林”、“自由贸易区”等等。这些“功能区域”涉及公共政策的方方面面，但是较少涉及到区域内部的协调整合，对于区域的治理只停留在表面。

从府际关系来看，经济发展、资源整合和服务型政府建设是府际区域治理的主要推动力量，但是地方行政权力的碎片化，造成了府际关系的复杂化，如：立法雷同、规章膨胀、红头文件泛滥，重复劳动、资源浪费、壁垒森严、执法尺度不一等问题异常突出。在不实行政治和行政一体化的前提下，淡化地方政府的行政级别，以平等的方式签订灵活的区域治理协议，是目前来看最可能有效实现城市群公共事务合作的方式。但这一方式只能在很小程度上减少不同地方政府政策之间的冲突，距离真正的“区域合作、共同发展”还很遥远。

未来中国区域治理框架应包含以下内容：

1. 区域治理框架解决的基本问题有以下几个层次：最外层是以效率为核心的绩效管理问题，即如何实现区域的合作；中间层是以民主参与为核心的制度设计问题，即如何处理区域政策过程的分歧；最内层是以平等为核心的发展问题。

2. 区域治理作为处理中国地方政府间关系问题的大方向已经获得了学术界和相关热点区域的基本共识。中国区域治理实践还停留在有合作意向阶段，制度建设和主体参与水平都属初级，需要行政管理体制改革的整体配套。

3. 中国区域治理实践还没有达到以经济社会发展条件为依据的程度。政府间合作的主要动力是经济利益，障碍也是经济利益的冲突，较少从公共服务供给角度出发考虑区域治理问题。而公共服务的合作供给是国外区域治理实践的主流议题。以平等为导向开展区域治理，实现公共服务均等化，特别是不同区域之间的平衡发展，是国外区域治理研究的关键性问题，甚至推动着区域治理思潮和研究本身的不断深化。中国的区域治理实践必须跳脱经济发展的利益导向，着力人与社会的全面发展，通过缩小区域内和区域间的差距，最终走向全面发展。

4. 从操作技术来看，中国的区域治理实践往往从大处着眼、总体布局，实则是老虎吃天，无从下手。国外区域治理机构和制度的设置都紧扣相关议题，每一项合作机制都有很强的针对性，而且注重对既得利益的回避和制衡，执行难度大大减小。中国区域治理要向纵深推进，必须回归现实议题、从点滴做起，逐步建立和完善治理取向的政策机制，进而改变整体制度环境。

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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]