论当前农村水电发展需要的扶持政策

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(陕西省水利厅，西安 710004)

陕西省农村水电可开发容量为311万kW，目前在建及已建电站700余处，总装机容量160万kW。同时为服务民生，实施了“十二五”14个水电农村电气化县、7个小水电代燃料项目、88个小水电增效扩容改造项目。农村水电上网电价0.31元/(kW·h)。

1 农村水电开发热潮退却，增速明显放缓

“十五”是能源危机出现、农村水电等可再生能源地位显著提高、民间资本大量进入的时期，该时期掀起了“水电热”，开工及在建项目创历史新高；“十一五”是投资理性回归、规范管理的时期，由于“十五”续建项目的陆续建成，投产创新高；“十二五”期间，农村水电所谓的暴利光环彻底褪去，从超常增长阶段过渡到平稳发展阶段。

“十二五”以来，陕西省年新增装机近10万kW，为发展最快的时期，这些新投产项目主要为“十一五”期间开工的续建项目。2013年全省新开工项目不足3万kW，开展前期工作的项目也寥寥无几，开发步入低谷。2015年以后，每年新投产项目将不足2万kW。 从全国来看，2006年新增装机达546万kW， 以后也呈逐年减少的趋势(见表1)。

表1 “十一五”以来全国农村水电年新增情况

2 农村水电增速放缓的原因

2.1 随着开发程度提高，开发难度加大

2013年，陕西省已建与在建装机容量160万kW，占可开发量的51%。随着开发程度的迅速提高，条件优越的项目已开发殆尽，单站引水距离越来越长，涉及的移民、淹没等问题越来越多，开发难度越来越大。“十五”末期水能资源开发率为24%，平均单位千瓦造价为5000元，目前开发率达到48%，平均单位千瓦造价为12000～15000元。

2.2 农村水电建设成本提高，投资回收期延长

由于人工、材料价格大幅上涨，前期工作周期延长，征地、移民补偿及专项设施防护费用上涨，农村水电造价大幅提高。“十五”初期，陕西省农村水电单位电能(1kW·h)投资在1元左右，而目前已达3～5元。按目前0.31元/(kW·h)的上网电价，收回投资至少要10～12年。

2.3 运行成本大幅提高

2.3.1 下泄生态流量，年利用小时降低

陕西省要求各电站必须下泄不低于多年平均流量10%的生态基流，使发电量减少约20%，年利用小时降低，单位成本显著上升。

2.3.2 人员工资、修理费用、管理成本等大幅上升

陕西省农村水电职工平均月工资仅1500元左右，虽然很低，但较前些年已有了较大提高，致使运行成本增加；由于水电上网电价偏低，发电收入少，大批老电站自身积累不足，设备更新改造滞后，目前设备老化严重，效率降低，发电量减少。随着发电设备运行时间增长，设备维修、改造量逐年增加，维修费用逐年增大。

2.3.3 财务费用大幅增加

“九五”以前建设的电站，以国家投资为主，总体上财务费用占成本比例相对较小。“九五”以后建设的电站，基本依靠民间融资及商业贷款，利率提高等因素不断加大融资成本，造成财务费用不断提高，有些电站该费用占总支出的40%以上，大量电站无力偿贷。

2.4 电价增速缓慢

目前国家对农村水电的政策越来越好，但农村水电发展却步入了低谷，其中成本飞涨、电价偏低、投资回报低无疑是最主要的原因。

表2 陕西省农村水电造价、电价及成本对照

从表2可以看出，单位千瓦造价从2003年的3000元增加到2012～2014年的12000元，增长300%，但同期上网电价则仅从0.3元/(kW·h)提高到0.31元/(kW·h)，仅提高3%。2004年前后，水电上网电价与火电上网电价一度持平，但随着煤炭价格上涨，火电价格一路上涨，远远超过了水电。但目前火电标杆电价已比农村水电上网电价高0.087元/(kW·h)，火电最高电价已比小水电高出0.11元/(kW·h)，脱硫电价则更高。

2.5 受上网的市场环境制约

相比厂网分开以前，农村水电的上网环境有了根本性的改变。但由于体制惯性及一些潜规则的影响根深蒂固，短期内还难以改变受电网制约的现状。由于在市场中属于弱者，没有话语权，当一些不公平、不合理的条款强加到自己身上，合法权益受到侵害时，敢怒不敢言，大多选择了沉默，而不是依法维权。

2.5.1 上网方案批复费时费力

国家能监局规定的30个工作日办理完毕的要求，难以落实到位。同时一些电站的上网线路的设计、施工等要由电网企业下属企业承担，费用及造价均高于市场。

2.5.2 并网线路仍由电站投资

国家发改委《关于规范电站送出工程建设与投资的通知》、《可再生能源发电有关管理规定》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》要求，目前电网主要为大中型水电站建设接入工程，农村水电未予考虑，农村水电不但未享受国家政策反而多处受阻。农村水电自己投资线路，计量点设在了产权分界点，还需承担本应由购电方承担的输电线损。

国家能源局《关于电网企业回购电源项目自建配套送出工程有关事项的通知》(国能综监管〔2014〕84号)要求电网企业必须回购大中型电厂上网线路，而对农村水电等小型可再生能源发电项目，只是“鼓励有条件的电网企业根据实际情况安排回购工作”。

由于历史等众多原因，陕西省一些电站上网线路由一些与电网企业有千丝万缕关系的企业投资建设，由水电站向该企业支付高额的租赁费用，水电企业与有关公司签订的线路租赁等合同显失公平，推高了发电成本。有的还以上网线路入股，但同股不同权，不管电站盈利与否，均收取高额回报。

2.6 环境制约及舆论影响

近年来，因造成河道减水脱流，农村水电屡被社会所诟病，质疑和批评严重影响了行业整体形象，一度成为媒体报道的焦点及人大、政协两会的热点。2007年、2010年，陕西省岚河水电开发被多家媒体两次集中报道，引起了中央、省政府及厅领导的重视。陕西省水能资源最为丰富的安康市因屡被报道而使政府决定不再开发水电。

2.7 前期程序复杂

目前农村水电核准前需完成《可行性研究设计报告》、《水资源论证报告》、《水土保持方案》、《河流规划同意书》、《防洪影响评价》、《环境影响评价》、土地预审、上网意向、林业、移民、渔业等多项内容及环节。规模较大的水库还要完成《地质灾害评价》、《地震安全性评价》。核准制的初衷是简化审批，但实际上比审批制更为复杂。前期投资已占到总投资的20%以上，大小电站均需两三年方能完成前期工作，这些因素都影响到开发建设。

3 当前农村水电发展需要的扶持政策

3.1 农村水电成本优势减弱，迫切需要政策扶持

陕西农村水电单位千瓦造价已达12000元，单位电能造价已达3.5元/(kW·h)，高于风电(6000元/kW)、太阳能(8000元/kW)，但0.31元/(kW·h)的上网电价，低于风电的0.61元/(kW·h)，更低于太阳能的0.90元/(kW·h)，传统意义上水电的低成本优势早已不复存在，相对于其他可再生能源，农村水电目前最需要政策扶持。

《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)规定,水能对该法的适用另行制定，至今尚未出台,农村水电并未享受到更多可再生能源的优惠政策。陕西省农村水电开发率已超过50%，全国达到55.6%，福建、广东、浙江、湖南、江西等9省突破70%，西部地区建设成本已经进入一个较高区位，建设处于明显下滑趋势，没有政策支持将难以继续快速发展。因此，国家应继续出台和完善农村水电的优惠政策，依靠政府对清洁能源的政策性扶持和市场交易机制推进后续水能资源开发。

3.2 按《可再生能源法》规定，农村水电要同网同价

长期以来，农村水电电价不仅得不到太阳能、风电的优惠电价政策，更低于污染较重的火电，违背科学发展观和市场经济原则，不利于鼓励清洁能源发展。压低地方及民间投资的农村水电的上网电价，利益由发电侧转移至输配电，使农村水电直接成为电网企业利润的来源，利润从陕南贫困山区及民间转移到央企，不利于地方经济的发展。

3.2.1 按照《可再生能源法》“全额上网，同网同价”

目前，各地普遍按照成本+适当利润的定价机制确定上网电价，贵州、湖南等省一站一价，陕西省农村水电职工月收入仅1500元，远远低于其他电力企业职工收入，有的私营电站由于人数减少已影响安全生产，且没有为职工办理“三金”等保险，即便如此“削减”成本，一些电站仍然亏损，当前的电价也未完全反映农村水电的成本。实现同网同价是当务之急，上网电价应该与安装脱硫设备的火电机组相同。

3.2.2 提高农村水电上网电价，体现水电站公益性

农村水电绝大部分是由私营资本投资建设的，主要分布在中小河流，与防洪、灌溉等关系极为紧密，这些水电工程同时承担了一部分防洪、灌溉、供水、水资源调配等公益职能，社会资本做了本应由政府投资做的事情。提高农村水电上网电价，等于给予私营资本在公益性方面的一种补偿，有利于促进调蓄电站发展，提高抗御自然灾害的能力，改善农村基础设施条件。

3.2.3 提高上网电价，促进生态补偿

党的十八届三中全会要求实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。火电厂因安装脱硫等装置增加了投资和运行成本，其上网电价高于未安装的电厂，而农村水电按照生态补偿的要求下泄生态流量，发电量减少20%以上，单位发电成本增加20%，上网电价也应体现环境成本。电价提高后，农村水电效益改善，枯水期少发电甚至不发电，或拿出部分资金用于生态补偿、修复。

3.3 落实农村水电上网、结算政策，维护小水电合法权益

3.3.1 农村水电上网线路应由电网建设

国家发改委《关于规范电站送出工程建设与投资的通知》、《可再生能源发电有关管理规定》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》要求，可再生能源并网发电项目的接入系统工程，由电网建设。

3.3.2 维护市场公平正义

为了争取农村水电的权益，陕西省水利厅与西北电监局以西电监〔2012〕42号联合印发了《购售电合同》、《并网调度协议》(小水电)示范文本，示范文本中对并网条件、全额收购、及时结算、不扣线损等以合同的形式进行了明确，规范了电网、电站双方权利和义务，但实际落实不到位。农村水电企业与有关公司签订的一些线路租赁的合同显失公平，严重盘剥了农村水电的利益，推高了发电成本。必须打破依靠垄断地位强迫农村水电签订不平等合同的情况，解除不平等合同，按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》，双方主体平等协商。查处随意考核、乱扣线损、调度不公等行为，净化市场环境。

3.3.3 期待能自发自用

2013年7月，国家发改委印发了《分布式发电管理暂行办法》，小水电作为分布式电源可以自发自用，余电上网。但是一些与电站近在咫尺、由同一业主投资的企业却不能使用电站的电，以0.31元/(kW·h)的价格上网，同时又以0.7元/(kW·h)左右的工业电价下网。

3.4 国家应加大对农村水电的投入

农村水电促进了节能减排，国家也应拿出再生能源发展基金及其他投资用于开展河流生态修复规划，开展河流生态修复及生态补偿，整治环境，提升面貌，拓展农村水电的社会功能。对农村水电站增设生态放水工程设施、农村水电生态流量在线监测系统建设给予补助。

3.5 建立绿色水电制度体系

建立完善的绿色水电指标、评价制度体系，提高评价的公信力。建立绿色电力认购制度，在电价、国家投资等方面向绿色水电倾斜。

3.6 整合前期程序

针对水电站环境问题，可研阶段均要涉及规划环评、项目环评、水资源论证、水土保持，但从效果看并未形成合力。根据目前形势，应对《农村水电站可行性研究报告编制规程》进行修订，对水资源、水土保持、环境保护、防洪影响、规划同意书等进行整合，摒弃部门利益，有关部门联合审查，提高效率和效果。

3.7 排除舆论偏见，客观对待农村水电

农村水电本身是清洁可再生能源，是环保工程，对促进节能减排具有重要的作用，但有时却以破坏环境的形象出现在公众眼中。这与一些电站不按要求泄放生态流量有关，与水电开发和当地群众利益纠葛有关，也与国际上一些组织的“反坝”行为有关。作为发展中国家，治理江河、开发水电是实现国家经济可持续发展的必然和现实选择，国家支持水电开发的政策始终不变。一些农村水电确实存在造成河道断流的问题，这是发展中的问题，通过一定的政策、工程及管理措施可以得到消除或改善。近年来，陕西省新建坝后(河床式)电站要求大小机结合，并设放水孔，确保调蓄及检修时河道不断流，中、高坝设计坝后生态流量小机组，一些电站在坝体上设置了无节制的放水孔。通过以上措施，河道减水脱流问题得到了显著改善。只要共同努力，一定可以实现山青、水绿，经济、生态、社会效益的多赢目标。