建立健全党的作风建设固本机制研究*

□蒿艾莉 卜 华

习近平总书记强调:“在作风问题上，起决定作用的是党性。”①《习近平在指导河北省委常委班子专题民主生活会上的讲话》《人民日报》2013年9月26日。也就是说:党性是本，党风为标，治标必先固本。围绕中组部确定的“建立健全党的作风建设固本机制研究”的课题，课题组通过梳理文献资料，召开座谈会，运用问卷调查等方式，突出围绕制度机制对党性养成、固化、保持作用进行求证性研究。主要在山东潍坊12个县市区范围内抽取6个县市区作为样本，共计发放调查问卷600份，收回调查问卷590份，回收率为98.3%，其中有效问卷为585份，有效率为99.2%。调查对象分属不同的年龄、党龄、文化程度、职务和单位，具有一定的广泛性和代表性。课题组依据上述基础资料，在反复分析研究的基础上，既系统总结制度机制在党性建设中的重要作用，又注重梳理目前党性建设中制度机制存在的共性问题，并注意结合潍坊市的一些具体做法提出了对策建议。

一、重视发挥制度机制在党性建设中的保障作用

党性在作风问题上起着决定性作用，而制度机制则在党性建设中起着保障性作用。

（一）制度机制促使坚定党性的目标更明确

加强领导干部党性修养，是每个领导干部改造主观世界的终生课题。习近平总书记在今年全国组织工作会议上强调:“干部的党性修养、思想觉悟、道德水平不会随着党龄的积累而自然提高，也不会随着职务的升迁而自然提高，而需要终生努力”，同时他指出:“好干部要做到信念坚定，为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”②《习近平在全国组织工作会议上的讲话》，《人民日报》2013年6月30日。这实际上指出了新形势下党员领导干部坚定党性的目标。实现这一目标，既要善于调动党员个人的内心自觉，还要善于借鉴企业目标控制法原理，运用制度机制把党性目标分解、细化、量化，从而确保党性目标不变形走样。

（二）制度机制促使坚定党性的途径更科学

坚定党性的途径有很多，如学习修炼、工作历练、实践锻炼、党内生活锤炼等，但如何使学习成为一种常态，如何将“要我干好工作”的状态转换成“我要干好工作”的境界，如何真正在实践中向人民群众“拜师学艺”，如何发挥好党内生活“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的作用，解决这些问题离不开制度机制的保障。只有借助制度机制才能实现党性修养和锻炼的规范性、科学性、针对性和有效性。

（三）制度机制促使坚定党性的方法更有效

坚定党性不仅要途径科学，还要确保方法有效。调研中我们发现，不论在党性教育、党性修养锻炼，还是党性分析评议方面，各基层组织都根据形势任务对党性建设提出了新的要求，注意从实际出发，摸索出了一些适合自己的做法并把它上升细化为具体制度，助推党性建设不断取得实效。

二、目前在坚定党性制度机制建设中存在的主要问题

一直以来，谈到党性修养往往强调是一个“自我学习、自我改造、自我锻炼、自我提高”的过程。也就是说坚定党性主要来自内动力，而对制度机制等外在动力重视不太够。从课题组所做访谈和调查问卷的分析看，目前在坚定党性制度机制建设中主要存在以下问题。

（一）借助制度坚定党性的共识有待在实践中落实

现实越来越表明，单纯靠自觉性完成党员的“内心自我革新”是不够的，必须借助组织力量为其提供良好的环境和条件促其完成。而来自组织的这种力量，最持久管用的则是与之相关的制度和机制。现在看，“制度能够提高党员自我修养的自觉性”正形成共识，问卷调查结果也显示出这一趋势。例如，对“制度机制在党性养成和保持中发挥着根本性作用”一题的回答，赞同者占53.9%，比较赞同者占40.9%；（图1）在如何使党性锻炼更有成效问题上，有82.2%的被调查者认为制度更具有保障作用。这些数据从一定程度上反映出制度在党性养成与保持中的不可或缺性。但认识与行动并不是同步。在调研座谈中也发现，虽然大部分党员干部认为在坚定党性问题上应该突出制度的作用，但现实当中，如何在既遵循认识规律又遵循实践规律的基础上制定出管用有效、上达下通、关联闭合的制度体系，如何提升相关制度的执行效度，尚未形成清醒认识与成熟做法。

（二）有关坚定党性的要求有待用制度加以规范

近些年，虽然各级党组织都把干部思想觉悟的提高、过硬作风的锤炼、能力素质的提升作为教育培训的首要任务，但从实际情况看，还是存在提要求多，制定详细规划、明确具体措施、建立相应制度少的状况。究其原因，主要是由于党性修养属于思想意识范畴，考量的标准和依据很难把握，造成不论是所在党组织还是干部教育培训的主管部门和机构，都不同程度地存在着为难情绪，缺乏攻坚克难的勇气和信心，对党员干部的党性教育缺乏系统部署，主动抓培训、搞教育的动力不足、保障不力。调查问卷也显示出这一倾向。譬如在“您认为当前党性教育活动中存在的问题”中，有64.4%的人选择内生动力不足，48.7%的人选择组织思想不够重视，57.3%的人选择方式方法陈旧，67.4%的人选择教育活动缺乏长效机制。（表1）这说明起码在党性教育方面，我们还没有做出很好的制度性安排。

表1 您认为当前党性教育活动中存在的问题

（三）有关坚定党性的重要制度在执行中缺乏严肃性

长期以来，为了更好地对党员干部队伍实施教育管理，我们也形成了一些极为重要的制度，如“三会一课”制度。坚持“三会一课”制度，可以使党员经常受到党性教育、党的优良传统作风教育，从而增强党员的党性观念，在各项工作中自觉发挥先锋模范作用。这一点通过调查问卷也得到了印证，有73.2%的调查对象认为“三会一课”对于增强党员党性锻炼有重要的作用，但问卷同时也显示出22.4%的人选择“作用一般”，还有1.9%的比例选择“没有作用”。（图2）我们认为，这两个数据不是证明制度本身存在问题而是制度执行出现了问题。众所周知，制度一个重要的特征就是刚性。但调查问卷显示出的结果却是刚性不“刚”。譬如课题组设计了一组关于“三会一课”时间执行情况的调查，其中在“支部党员大会、支部委员会、党小组会召开时间”这组问题上，选择不定期的分别为21.7%、29.6%、38.6%；党课时间选择不定期的为30.4%。这组数据反映出一些制度在具体执行中存在着不规范、不严肃的问题。

（四）有关坚定党性的一些制度需进一步完善

近些年，在党性建设中，我们根据形势需要和党员思想状况建立了一些新制度，比如党的十七大以来在各地逐步建立起来的党员党性定期分析制度。但从调查问卷的分析来看，有些地方的党性分析评议机制流于形式，譬如，在“您认为党性分析主要存在哪些问题”中，选择“思想不重视，视为可有可无、可做可不做”的占73.5%；选择“把党性分析视为额外任务，心生厌烦情绪”的占55.7%；选择“查找问题轻描淡写，掩盖实质性问题”的占75.6%；选择“自我剖析不能触及灵魂，谈枝节多，说主要少”的占74.7%。（表2）从这些相对集中的选择倾向来看，党性定期分析制度虽然对于严格党内生活，增强党员意识，纯洁党员队伍，激励党员更好地发挥先锋模范作用具有十分重要的意义，但在现实运用执行中仍有待进一步完善。

表2 您认为党性分析中主要存在哪些问题

三、建立健全坚定党性制度机制对策建议

基于上述存在的问题，在坚定党性制度机制建设中，首先是尽快解决认识如何转化为实践的问题。也就是在党性教育、党性锻炼、党性分析等方面，既要继续强化党员的内在自觉性，又要发挥制度机制的外在约束作用；既需要把那些经过实践长期检验正确的做法上升为便利、管用的规章制度，又需要有意识地优化制度设计，尤其要着力构建一个党性教育、党性锻炼、党性分析、组织保障这样一个具有闭合关联性的作风建设固本制度体系。

（一）建立健全党性教育约束机制

坚定党性的基础首先是党性教育。长期以来，我们对党性教育不可谓不重视，但现实中经常出现时紧时松的现象，究其原因就在于缺乏制度层面的约束。

1.明确党性教育责任制，解决“谁来抓”的问题。要建立党委抓党性教育责任制，各级党组织主要负责同志必须肩负起党性教育第一责任人的职责，对其所在市、县市区（部门）、乡镇（街办）、村（社区）的党性教育全面负责、全程负责。要充分发挥领导班子、领导干部的示范带动作用，特别要把领导干部带头讲党课作为制度固定下来并加大考核力度。

2.规范党性教育内容，解决“教什么”的问题。虽然我们一直把中国特色社会主义理论教育、理想信念教育、党的宗旨教育、政德官德教育、优良传统教育、廉政法纪教育等作为党性教育的重点，但实践中也表现出了都是重点反而没有了重点的尴尬局面。结合潍坊市近些年的做法，就是每年年初，由市委组织部根据本年度中央、省、市理论宣传教育重点和全市中心工作确定学习重点，要求各教育培训机构和各基层组织的党性教育着重围绕该重点展开。这种统一定制的学习，不仅便于各培训机构和各级组织明确教育重点，也更有利于以中央、省、市委精神统一全市党员干部的思想。

3.拓宽党性教育渠道，解决“怎么学”的问题。从实践看，很多时候不是党员不愿接受党的教育，而是由于教育渠道狭窄不知从何而学。就这个问题，潍坊市近些年也进行了较好的探索，根据不同层级党员干部的实际和组织需求，多方开辟教育渠道。除了严格遵循《中国共产党党校工作条例》，进一步强化党校主渠道外，还开辟和拓宽了以下教育培训渠道。一是开展干部自主选学。这主要是拓宽市直部门科级以下干部的学习渠道。要求所有在职在编科级以下干部，每年必须参加一次为期四天的脱岗集中培训。实践证明，这一培训方式在培训机构、培训时间、培训内容上更具有自主性、灵活性、针对性和时效性，因而大大增强了干部的参训积极性。二是开办网络学院。为满足干部培训的多样化、个性化、差异化需求，潍坊还开办了网络学院，要求所有在职在编的党员干部每年必须完成网上课程学习任务。三是鼓励各地、各单位创办各具特色的夜校。如潍坊市直机关创办了“周四夜校”，设立固定授课地点，利用周四晚上组织集中学习，每两周举办一次，每次1.5小时。讲授者多为市直部门主要负责人和实践经验丰富的领导干部，参训者为市直部门领导班子成员及业务骨干。四是活化各级党组织的党性教育。除坚持定期党课外，还开展了红色教育、基层体验、警示教育等活动，加强对党员干部的党性教育。

4.完善考核方式，解决教育成效的问题。党性教育的最大问题是成效问题。实践证明，成效要靠制度来保证。潍坊在这方面也做了一些探索，着重从三个层面建立健全教育成效的考核机制。一是考核党员干部个人。主要以“学分”为手段检验“网上学习”成效。要求参学对象每年至少应完成8个学分,其中必修课不少于6个学分（必修内容以党的理论和方针政策为主）二是考核教育培训机构。主要以“培训券”为手段检验各培训机构“自主选学”的绩效。“培训券”代表一定培训经费，“经费跟着干部走”，由干部个人决定培训经费的投入方向，以此倒逼培训机构不断提高培训绩效吸引参学者。三是考核各基层单位和组织。以年终基层党建工作述职评议为手段检验学习型党组织和“三会一课”落实情况。要求将评议情况作为单位、组织负责人年度考核、选拔任用、评先选优的必备条件。

（二）建立健全党性锻炼引导机制

如果说党性教育是坚定党性的基础，那么党性锻炼则是坚定党性的主体。要以党性锻炼为核心，把自觉改造与制度引导有机结合，建立健全一整套融组织生活、岗位实践、党校培训于一体的党性锻炼长效机制。

1.以组织生活为基础，形成严格的党内生活锻炼机制。一是要端正党内生活锻炼的风气。党员领导干部尤其是“一把手”要在思想上深刻认识到，党内民主生活不是可有可无而是必不可少。任何党员特别是领导干部，必须自觉接受党内生活锻炼，而且“要增强党内生活的政治性、原则性、战斗性，使各种方式的党内生活都有实质性内容，都能有针对性地解决问题，坚决反对党内生活中的自由主义、好人主义。”①《习近平参加河北省委常委班子党的群众路线教育实践活动专题民主生活会上的讲话》，《人民日报》2013年9月26日。二是提高党内民主生活质量。要推动党内民主生活的制度化、经常化、规范化，可探索邀请党员代表、人大代表、政协委员列席领导班子和领导干部民主生活会办法，由列席人员对民主生活会质量进行投票测评，并采取适当的方式对民主生活会情况进行公示，以提高民主生活会质量。三是要严格党内生活锻炼的纪律。要充分体现党纪的“铁”性，对在党内生活中存在的突出问题，不回避、不避重就轻，要敢于碰硬、敢于动真格，以维护党内生活及其各项规章制度的严肃性。

2.以实践锻炼为核心，形成统一的工作实践锻炼机制。一是引导党员立足工作岗位加强锻炼。岗位锻炼的实践机制要以党员做出一流业绩为核心，引导党员自觉把岗位当作锤炼党性、提高能力素质的平台，形成以敬业精神、职业道德、工作标准、工作能力为主要内容的实践体系。二是引导党员到基层一线加强锻炼。近些年，一方面为后备干部创造到基层工作的机会，如重点到信访局、乡镇、大企业、开发区挂职锻炼。另一方面，坚持优先从基层一线选拔优秀人才，从而有效引导年轻干部主动到基层一线增强党性、改进作风、磨练意志、增长才干的积极性。三是引导后备干部到艰苦地区加强锻炼。一直承担着援藏、援疆、支持西北农业产业化发展的任务，组织部门有意识的把对口支援一线变成锤炼干部、检验党性的重要课堂。

3.以党校为主阵地，形成完善的党校“熔炉”锻炼机制。一是抓住入学教育环节。通过做好入学动员，明确党校党性锻炼的目标，重点提高党性锻炼自觉性的问题。二是抓紧基本理论教育环节。组织学员原原本本学理论，使学员始终保持理论上的清醒，信念上的坚定。三是抓好社会考察调研环节。组织学员到红色革命基地、贫困地区、边远山区、以及经济社会建设等一线进行考察和调研，使学员接受革命传统教育，近距离了解基层，零距离接近群众，进一步培养求真务实的优良作风。四是抓严组织生活环节。引导学员认真撰写党性分析材料，积极参加组织生活，积极开展批评和自我批评，提高过好组织生活的能力。

（三）建立健全党性分析规范机制

定期对党员党性进行分析评议是坚定党性不可缺少的重要环节。而科学地进行党性分析，就必须对党性分析的周期、标准、步骤、结果运用等进行规范，使其更具有操作性。

1.规范分析周期。党的十七大提出“建立党员党性定期分析制度”，但这个“定期”到底是一个什么样的周期并未给出明确答案。从潍坊寿光市所做的探索看，主要采取“半年一分析，一年一评议，三年一定性”的做法，即要求各基层支部每半年（7月、12月）进行一次党性分析；每年12月中旬结合两次党性分析开展党内评议；每三年对党员进行一次总的党性评价。从目前运行实践看，效果比较理想，既可以使党员定期受到党性教育和锤炼，又避免了重复和烦琐。

2.制定分析标准。党性定期分析要以党章为依据，区别不同层次、不同类别、不同行业党员的不同情况制定出科学规范的党性分析标准，尤其针对党员领导干部，可将标准细化为政治意识、精神状态、工作作风、能力素质、思想道德、联系群众、廉洁自律等多个具体方面，每个方面分优秀、合格、基本合格、不合格四个档次进行评议定级，让党员的党性分析做到有规可循、有据可依，增强党性分析的针对性和准确性。

3.明确分析流程。为保证党员党性分析取得实效，必须严格党性分析流程。一般来讲，大体可以分为三大阶段、九个环节来开展。第一阶段为思想动员:一是学习教育。党支部组织党员集中学习党章，明确开展党性分析评议的重要意义。二是征求意见。通过发放征求意见表、设置意见箱、民主测评、召开座谈会等方式，广泛征求群众对党员的意见和建议，摸清每个党员存在的主要问题。三是谈心交心。党员领导干部与普通党员之间、领导班子成员之间、普通党员之间普遍开展谈心交心，沟通思想、找准问题、形成共识。第二阶段为分析评议:一是自我分析。党员对照标准，在征求党内外意见基础上，进行自我分析总结，撰写党性分析材料，找出问题，分析原因，提出改进措施。二是材料审阅，党支部书记或党小组长对党员的党性分析材料进行审阅，对问题查找不准、原因分析不透、整改措施不实的，要责令修改完善或重新撰写。三是集中评议。支委会召开民主生活会，开展批评与自我批评对党员进行集中评议。第三阶段为整改落实:一是组织鉴定。党小组对每位党员的党性分析提出初评意见，党支部综合党员的一贯表现进行汇总分析，形成正式的组织意见，并以适当的方式反馈给党员本人。二是积极整改。党支部指导每个党员根据党性分析评议中查摆出来的突出问题，认真制定切合实际的整改措施并督促落实。三是如实上报。党性分析评议结束后，党支部要就组织开展党性分析评议的有关情况向上级党组织写出专题报告。

4.用好评议结果。评议结果的运用是党性分析评议能否产生实效的关键。一是要充分发挥奖惩的激励作用。党组织要根据评议结果，对群众公认优秀的党员要予以表彰；对问题较多党员要加强教育，该批评的要严厉批评、该处理的要严肃处理。二是把评议结果作为进退去留与升迁任用的重要依据。对严格按照党的各项规章办事，工作业绩突出、群众公认的党员干部，要优先提拔重用；对丧失共产主义理想信念、组织观念淡漠、不履行党员义务、不发挥先锋模范作用，经多次批评教育拒不改正的党员要按照规定的组织程序，区别不同情况，提出妥善处理意见，以保持党员队伍的纯洁性和先进性。

（四）建立健全坚定党性领导责任机制

坚定党性永远是一个常谈常新的问题，但也容易成为“说起来重要，做起来不要”的问题。为防止出现这一现象，除了要从党性教育、党性锻炼、党性分析三大重要环节注重建章立制外，还要建立健全坚定党性的领导责任制。

1.增强责任意识。明确各级党委的领导责任，把党性建设作为党的建设的重要内容，纳入基层党建工作责任制考核。特别是抓好责任分解、责任考核和责任追究等关键环节，党政主要负责人要切实履行第一责任人的政治职责。

2.领导率先垂范。坚定党性是党员领导干部的终生课题和立身之本。各级领导干部只有切实加强党性修养，把党性要求内化为自己的日常行动，才能始终保持先进性，做到不辱使命不负重托。在党性锤炼问题上，“一把手”要明确自己在党性建设中的责任和义务，率先垂范带动党性建设的常态开展。