湘东城市群发展现状与前瞻

宋建军

随着区域经济一体化步伐的加快，以大都市为核心的城市群已成为经济最为活跃的区域。城市群作为一种新的空间地域组织单元正成为我国推进城镇化的主体形态。湘东城市群经过20多年的探索和实践已初具雏形，既是促进中部地区崛起的重要支柱，也是国家推进资源节约型和环境友好型社会建设的试验田。

一、湘东城市群现状特征

湘东城市群地处全国“两横三纵”城市化战略格局中长江通道横轴和京哈京广通道纵轴的交汇处，以长株潭为中心，以一个半小时通勤距离为半径，包括湖南省的长沙、株洲、湘潭、衡阳、岳阳、常德、益阳、娄底和江西省的萍乡等9个省辖市在内的城市聚集区，土地面积10.1万km2，分别占中部和全国陆域总面积的9.8%和1.1%。自2007年12月长株潭城市群被国家确定为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区以来，坚持走新型工业化和新型城市化道路，城市群发展步伐加快。据统计，2012年，湘东城市群总人口4234万人，占全国的3.1%；其中城镇人口2191万人，城镇化率为51.7%；实现地区生产总值为18396亿元，占全国的3.5%，人均地区生产总值43443元，为全国平均水平的1.13倍；第三产业增加值6522.1亿元，占地区生产总值的35.5%，低于全国44.6%的平均水平；公共财政预算收入1231亿元，占全国的2%。概括起来，湘东城市群发展具有如下特征。

（一）核心城市处于聚集发展阶段

长沙作为湘东城市群的核心城市，无论从人口聚集、产业发展、还是城镇化步伐都在加快，在城市群的地位继续提升。

据统计，2005—2012年，长沙全市人口由621万人增加到715万人，年均增加13.4万人，占城市群总人口的比例由14.8%提高到16.9%；期间除株洲、岳阳和萍乡三市人口占比有所提高外，湘潭、衡阳、常德、益阳、娄底等5市人口占比均呈下降趋势（见图1）。

从城镇人口变化看，长沙全市城镇人口由2005年的335万人增加到2012年的496万人，城镇人口首位度由1.37提高到1.44，占湘东城市群城镇人口比例由20.8%提高到22.6%，城镇化水平由53.9%提高到69.4%，年均提高2.2个百分点，高出城市群年均提高0.3个百分点的水平（见图2）。

再从经济发展看，2012年长沙市实现地区生产总值6400亿元，占湘东城市群的34.8%，同2005年相比，提高5个百分点，其余8个城市地区生产总值占城市群的比例均有所下降，其中下降幅度最大的是常德市，下降1.3个百分点，其次是衡阳市，下降1个百分点（见图3）。

（二）城镇发展轴不断完善

依托铁路、公路和水运，湘东城市群采取点轴发展模式，逐步形成了“一纵两横”的城镇发展轴。

一纵：沿京广铁路、京广高速铁路、京港澳高速公路、107国道，以及湘江生态经济带布局的城镇发展轴。沿轴布局的城市有：长沙、株洲、湘潭、岳阳、衡阳、临湘、汨罗、耒阳等。京广铁路沿线地区为湖南省经济社会发展的主轴线，凭借良好的区位优势和交通条件，集聚和辐射作用不断增强。

两横：沿319国道、长常、长浏高速公路布局的城镇发展轴，主要城市有：长沙、常德、益阳、萍乡、浏阳等；沿湘黔——浙赣铁路、320国道、沪昆高速公路布局的城镇发展轴，主要分布有株洲、湘潭、醴陵、娄底、萍乡、湘乡、醴陵、韶山、涟源等城市。

（三）城市圈层结构渐趋明显

湘东城市群以长株潭为核心，形成了两个城镇发展圈层。内圈是以长株潭三市城区为起点，高速公路半个小时所能达到的城镇为边界，包括宁乡、浏阳、湘阴、韶山、醴陵和湘乡等城市，它们是长株潭核心区的卫星城镇。外围圈由岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳和萍乡六个地级市及其周围的城镇构成，外围圈是长株潭核心区重要的资源补给圈，产业梯度转移、互补的承接地。

（四）长株潭一体化稳步推进

2000年我国内地首个城市群区域规划——《长株潭城市群区域规划》正式出台，规划从长株潭一体化的角度，对城市群发展进行整体谋划。力图通过“五同规划”①和“四个一政策”②推进长株潭一体化发展。长株潭城市群一体化是湖南省政府整合长株潭城市群经济发展和城市发展所采取的重大举措。旨在通过对资源、市场在内的经济要素一体化，促进长沙、株洲和湘潭三市聚集发展，提高以长沙为核心的长株潭的核心竞争力、综合实力和辐射带动力。

二、湘东城市群发展存在的主要问题

湘东城市群尚处于快速发育阶段，城市化总体水平偏低，城镇之间联系不够密切，人口吸纳能力还不强，核心城市辐射和带动能力较弱，产业和人口转移的郊区化和分散化的趋势还不明显，城市群综合竞争力还不强。

（一）城镇化水平总体偏低，城市间差异较大

城镇化水平是衡量城市群发展的重要标志，直接影响城市群结构和功能完善程度。尽管近年来湘东城市群城镇化水平快速提高，但同长三角、珠三角等较为成熟的城市群相比，明显偏低。据统计，2012年湘东城市群城镇化率为51.7%同2005年的38.2%相比，年均提高1.9个百分点，高于同期全国年均提高1.4个百分点的平均水平，但2012年城镇化率仍低于全国0.9个百分点。

城市群内各城市的城镇化水平表现出明显的差异。在9个地级城市中，工业化水平较高的长沙、株洲、湘潭和萍乡四市城镇化水平高于全国平均水平，其余五市均低于城市群平均水平。其中衡阳、岳阳的城镇化率均不到50%，常德、益阳均低于43%，娄底的工业化率达到50%，而城镇化率还不到40%（见表1）。

（二）核心城市规模偏小，对外辐射带动能力较弱

规模结构是衡量城市群规模等级和内部结构状态的重要指标。城市规模一般有人口规模、用地规模和经济规模。本文用人口规模来衡量湘东城市群规模结构。

1、城市群核心规模偏小endprint

长沙是城镇人口最多的城市，2012年市区城镇人口为326.1万人，占城市群城镇人口的22.9%；市区生产总值4033.6亿元，占城市群的21.9%，市区人均地区生产总值109728元，为城市群2.5倍。长沙自身尚处在集聚要素发展阶段，辐射和带动作用相对有限。

2、城市规模结构不尽合理

湘东城镇群城镇人口比例占比最多的是50—100万人口等级的中等城市，占城镇人口的39.7%；其次是100—500万人的大城市，占38.2%；第三是50万人口以下的小城市，占22.1%。按市区城镇人口规模来衡量，没有500万人以上的特大城市，大城市有长沙、衡阳和株洲3座，中等城市为常德、岳阳、湘潭、益阳、萍乡、浏阳、耒阳等7座，其中浏阳和耒阳为县级市，小城市有醴陵、娄底、常宁、汨罗、沅江、涟源、冷水江、湘乡、临湘、津市和韶山等11座，其中津市和韶山两市城镇人口均在20万以下。特大城市缺乏，大城市人口、经济占比偏低，众多的建制镇和集镇规模太小，城市规模结构不尽合理。

（三）城市间基础设施配套衔接不够

近年来，湘东城市群的基础设施状况有了较大的改善，交通通信的通达性和便捷性大大提高，但与城市群发展和紧密型城市群形成的要求相比，还有一定差距。已有的交通设施大多以长沙为中心呈放射状布局，面向整个城市群的一体化快速交通网络体系尚未形成。在城市群内部，部分交通设施不对接、功能不完善，基础设施共建共享机制尚未形成。城际一体化的高等级公路网络尚未形成，城镇部分公路等级水平较低，尚存在断头路和瓶颈路；内河航道和港口建设相对滞后，湘江“黄金水道”的作用没有充分发挥；运输管理手段比较落后，保障系统不完善；信息资源的开发、共享不够，缺乏平台支撑。

（四）城市群合作机制尚需完善

2011年7月成立的中共长株潭两型社会试验区工委和管委会，在统筹湘东城市群发展，整合各方力量与资源，推进“两型社会”建设方面取得了很大的成绩，但因自身存在层级与管理权限不够等问题，协调工作难以高效推进。首先，工委和管委会层级不够。其次，工委和管委会是省委、省政府的派出机构，不是完全的行政机构，只能对城市群内各市、县（市、区）和各开发区的经济建设工作进行指导、协调。此外，城市群内部还缺乏稳定的沟通渠道和合作平台，利益分享机制也没有建立。

（五）环境瓶颈制约日趋突出

随着新型工业化与新型城镇化的加快推进，湘东城市群的生态环境呈现与“两型”社会建设不协调的矛盾，特别是长株潭核心区问题更显突出。主要表现在两方面：一是部分重要水源地和生态涵养地保护不够，植被减少，资源环境承载能力减弱；二是区域内地表水污染比较严重。

三、城市群发展的重点任务

（一）做强群核：加快推进长株潭同城化

城市群需要一个功能明确、辐射带动能力强的核心城市。长沙作为湘东城市群的核心城市，在人口、经济总量上还不够大，功能也不够强，对群内城市的辐射带动力还比较弱。在长株潭三市通信同城、金融同城、环境同治、交通同环的基础上，继续推进长株潭同城化，提高长株潭都市圈在中部地区的首位度。一是推进交通基础设施一体化。以长沙市为中心，加快建设连接三市的城际轨道交通、城市快速道，缩短空间距离，实行公交一卡通。二是公共服务政策一体化。逐步缩小三市在教育、医疗、社保等公共服务的政策差距，实现公共服务一体化。三是城乡一体化。加快三市农村经济社会发展步伐，增强农村经济实力；加大绿心保护力度，切实保护城市间生态环境。四是市场一体化。建立统一的商品市场准入条件，统一市场运行规则和监管，专业技术人员任职资格互认和高层次人才智力资源共享，促进人才开发一体化。五是生态建设和环境保护一体化。从长远看，将长沙、株洲、湘潭三市合并设立副省级长沙市，提高核心城市的首位度，增强辐射带动能力。

（二）优化群集：完善城市规模结构和优化产业结构

1、完善城市体系

从城市群发展的可持续性看，城市群空间结构的稳定性取决于城市群内节点数量。较为成熟的城市群中，城市规模等级呈金字塔结构，有利于产业通过城市网络逐级转移和扩散到整个体系中，实现各城市功能的整合和优化。

一是做大岳阳、衡阳、常德区域次中心城市，增强人口和产业聚集能力，使其分别成为湘北、湘南、湘西的区域性中心。二是提升县（市）城镇发展水平，发展成为大中城市。突出县城科技、教育、医疗等公共事业发展，完善产业和政策引导机制，促进工业、商业、寄宿制学校向县城集中，带动农业转移人口向县城集中。将浏阳、耒阳、宁乡等条件较好的县级市（城镇）发展为中等城市。三是着力发展重点城镇。针对城市群城镇发展不足的问题，在每个县选择2—5个重点镇，加大对重点镇产业和基础设施投入，依托大型企业、商品集散地和风景旅游区，建设一批辐射能力较强、产业特色鲜明的重点镇。

2、推进城市间产业分工与合作

湘东城市群拥有长沙、株洲、湘潭等5个国家级高新技术产业开发区，长沙、湘潭九华、岳阳等6个国家级经济技术开发区，长沙国家生物产业基地和岳麓科技产业园，还拥有40多个省级经济技术开发区。在工程机械、交通运输设备和输变电设备制造、电子信息、有色金属加工、生物与医药、石油化工、现代服务业等具有一定的规模和技术优势。要明确各城市的功能定位，按照产业一体化的发展要求，整合城市群相关产业资源，大力促进产业融合与协作，提高优势产业的集中度，推动形成特色突出、优势互补、分工合理、互利共赢的产业发展新格局（见表2）。

（三）完善群网：构建互联互通的交通设施网络

交通网络是城市群形成的关键，也是群网功能的基础和骨架。湘东城市群的交通网络是由铁路、公路、水运、航空和管道等多种交通运输方式组成的综合网络体系。着力推进交通、信息等基础设施建设一体化，解决好城市群基础设施的对接和融合，合力构建互联互通的一体化的综合交通网络。以长沙全国性综合交通枢纽为核心，构筑以高速公路为龙头，以骨架路网为支撑，以水运为基础，以港站为节点，以铁路为动脉，以航空为通道，城乡内外交通一体，运输市场合理高效的陆水空交通体系。endprint

1、公路

完善“五纵七横”高速路网，实现城市群内二级以上公路连接，提升长株潭核心区对外高速通道，实现城市群内中心城市的高速连通，提高城市群内外交通流动效率。加快形成城市群内“五纵七横”高速路网，重点加强京港澳复线、沪昆高速南线（核心区段）、益娄衡、益溆、平益、长韶等地方高速公路建设。实现城市群内市与县（市、区）全部二级以上公路连接，相邻县市区之间二级以上公路连接，高速公路与沿线县市区二级以上公路连接，三级以上公路通达所有县市区及重点镇，国省干线基本达到二级以上标准。

2、铁路

以长株潭为核心，加快推进城际铁路建设，打造城市群高速客运与普速铁路交通网，加快形成“一纵一横”客运专线③、“一纵二横”④城际轨道和“四纵四横”普速铁路网络（重点建设洛湛复线、侯石、宁韶、岳吉等铁路）。

3、航空和水运

以长沙黄花国际机场为龙头，整合常德、衡阳、岳阳等周边地区机场资源，加强分工合作，形成“一主（长沙黄花机场）三辅（常德桃花源机场、岳阳机场、衡阳机场）”的航空布局，构建干支结合、客货并举的民用机场体系。

围绕国家内河骨干航道，形成以岳阳港、长株潭组合港为中心，湘江为主通道的航运中心港航体系。依托长江5000吨级主航道，配套建成“两纵四横”（“两纵”即湘江、澧资航道；“四横”即澧水、沅水、资水、涟水航道）区域骨干航道（1000吨级以上）和若干支线航道（300吨级以上）。

（四）共保生态：推进生态建设和环境保护一体化

以城市群生态建设和湘江流域治理为重点，建立完善城市群联动机制，深化生态环境保护的合作和共建。首先，以森林、湿地、农田、城市生态为主体，以生态廊道为纽带，构建景观优美、生态优良、功能完善、宜居宜业的生态网络体系，打造“青山、碧水、绿地、蓝天”的生态型城市群格局。共同保护好城市群的“绿心”、“绿肺”以及作为天然生态廊道的湘江干支流。明确重要湿地和水域保护区的控制线，在“一江一湖”沿线5公里范围内，禁止发展有污染的工业和项目，加快传统工业的技术改造，推广清洁生产和清洁工艺，发展生态型产业。其次，以“一江一湖”为重点，共同加强江河湖泊综合治理。以湘江、洞庭湖为重点，共同加强防洪大堤加固、水资源综合利用和水污染综合治理等合作。加强湘江干支流、洞庭湖等沿岸地区的污染治理，使湘东城市群的水生态、水环境明显改善。第三，按照主体功能区规划的要求，携手推进重点生态功能区的建设。除了高效利用国家和湖南省对生态建设和环境保护支持资金外，积极探索上中下游地区、重点生态功能区与城市化地区、生态保护区与受益地区之间建立横向的生态补偿机制，促进城市群内各地区协调发展。

注：

①五同规划：交通同环、能源同体、生态同建、信息共享、环境同治。

②四个一政策：三市实行同一个规划、同一个财政政策、同一个环保绩效考核标准，同一支环保执法队伍。

③“一纵一横”客运专线：“一纵”为京广客运专线，“一横”为沪昆客运专线。

④“一纵二横”城际轨道：“一纵”为岳阳—长沙—株洲—衡阳城际铁路，“二横”为长沙—益阳—常德城际铁路、长沙—湘潭—娄底城际铁路。

（作者单位：国家发展改革委国地所）endprint