互联网金融的发展及其法制监管

高汉

摘要：近年来，随着我国网民规模的不断扩大和计算机技术的发展，一大批互联网金融产品和金融服务平台迅速发展壮大。互联网金融具有低成本、低门槛、高收益的特性，它打破了地域和时间的限制，实现了碎片化理财，给小额投资者提供了新的理财选择。但是，互联网金融很可能成为洗钱等违法犯罪活动的“温床”，其运行中潜在市场风险和道德风险。互联网金融对传统金融业造成了冲击，也对现行金融监管制度提出了更高要求。我国目前没有专门法律法规对互联网金融进行规范和治理，也没有专门的部门对其发展进行规划和支持。为了保护投资者权益、维护市场秩序，我国应建立互联网金融企业的征信制度，对互联网金融企业实施业务许可证制度，建立互联网金融纠纷救济制度，制定虚拟金融服务行业自律准则等，以支持互联网金融有序发展，同时防范金融风险。

关键词：互联网金融；法律监管；制度构建

中图分类号：D922.28 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）02-0057-05

互联网金融，是指互联网企业介入金融行业所开展的业务，包括互联网企业通过互联网平台开展的支付结算、融资、投资理财保险等金融业务。互联网金融给小额投资者提供了新的理财选择。根据中国互联网信息中心2013年7月发布的调查报告，截至2013年6月底，我国网民规模达到591亿，使用网上支付的网民达244亿人，如此庞大的网民规模成为互联网金融发展的坚强后盾。2013年被称为“互联网金融元年”，这一年阿里巴巴电子商务有限公司推出的以“余额宝”为代表的“XX宝”金融产品成为网络市场上最热门的话题和投资品种之一，BAT（百度、阿里、腾讯）、京东、新浪、网易、苏宁等企业也纷纷涉足金融行业，P2P（Peer to Peer，对等网络，也称为对等连接）、第三方支付、保险、基金理财、电子商务等领域的投融资模式不断创新。作为一种新的金融业态，互联网金融对传统金融业造成了冲击，也对现行金融监管制度提出了更高要求。如何既尊重互联网业务自身发展规律，又保证投资安全，成为我国金融监管制度革新所面临的难题。

一、互联网金融的类型及特点

根据互联网金融的主要功能，互联网金融大致可以分为三种类型：（1）支付结算类。这一类型又分为两小类，一类是依托购物网站发展起来的以生活购物、移动支付为主要功能的支付结算平台，如淘宝网等购物网站的存在直接催生了支付宝、财付通等支付结算平台的出现。另一类是独立的第三方支付结算平台，这类平台一般通过与其他互联网企业合作来实现支付结算功能，如快钱作为目前国内最大的第三方支付平台，已经推出了包括人民币在内的多币种、跨银行、跨地域、跨网络的信息化支付清算业务。（2）融资类。这一类型也分为两小类，一类是中介平台，如拍拍贷作为一种无担保线上融资平台，供借贷双方进行资金匹配，借贷利率、借贷金额、借贷期限等由借贷双方协商确定。另一类是电商介入型融资平台，典型的如阿里小贷、京东供应链金融等。电商根据融资方的各项非结构化指标，对融资方的信用进行分析，然后给予信用评级、实施放贷业务。（3）投资理财保险类。投资者通过互联网平台，购买基金、保险、信托等理财产品，实现资产的保值增值。在我国，传统的基金、保险等理财产品除通过基金公司和保险公司的自有网站以及专业销售人员进行销售外，更多的是通过银行这个平台来完成线下认购目标。

互联网金融的出现，对传统金融业特别是银行传统业务构成了一定的冲击。这主要缘于互联网金融具有下列特点。

1.互联网金融打破了地域和时间的限制

只要是网络能够到达的地方，就可以开展互联网金融服务，而且是24小时不间断服务。信息是影响金融投资的重要因素，其质量的好坏、传递速度的快慢以及投资者信息甄别能力的高低直接影响金融投资的成败，而互联网金融可以充分利用互联网开放、共享、透明度高的优势，依托大数据和云计算技术，深度挖掘并分析用户的信用状况、行为模式、投资偏好等信息，进而对用户提供个性化服务，这是传统金融业很难做到的。

2.互联网金融实现了碎片化理财

传统金融业更多关注高净值客户群或者机构客户、VIP客户（个人优质客户），这就导致相当一部分小额投资者的资产难以实现有效的保值增值，而互联网金融能够很好地通过碎片化理财的方式解决这一问题。以余额宝（第三方支付平台支付宝为个人用户提供的一项余额增值服务）为例，根据中国互联网信息中心2013年7月发布的《第32次中国互联网络发展状况统计报告》，我国支付宝手机支付用户数已经超过1亿，支付宝钱包用户数也接近1亿，其中月收入3000元以下的网民数量占全体网民数量的70.7%，月收入5000元以下的网民数量占全体网民数量的88.8%，这些在网上购物、网上支付的用户具有高粘度的特性，其碎片化散钱被网络公司通过余额宝业务集聚起来，余额宝业务将用户的账户余额与货币基金对接，使用户用于购物的资金能够实现增值，用于理财的资金能够进行购物，从而产生巨大的商业价值。

3.互联网金融具有创新速度快、信息公开、便捷的优势

互联网金融产品创新速度快，如余额宝、现金宝、活期宝等投资理财产品以及P2P网络众筹等融资产品都能够在极短时间内得以创新、面市，大数据和云计算技术直接强化了互联网金融在这方面的优势。互联网金融将供需双方联系起来，清晰、动态地公布金融产品的市场供需状况、交易价格、交易规模、收益状况等，从而在更深层次上解决了“信息不对称”问题，扩大了“交易可能性集合”。互联网金融还向用户提供更加便捷的服务。以余额宝业务为例，通过便捷的“一键开户”流程，用户可以随时将支付备用金转入或转出，实现购物与理财之间的无费用快捷转换。相比之下，银行的基金销售一般起点比较高，申购与赎回时间也有限制，现金与理财之间的转换成本较高。

4.互联网金融具有低成本、低门槛、高收益的特性

网络业务的最大优势在于省去了实体网点的各项费用，能够以极低的成本获得客户的信息，投资门槛被拉低，从而有效削减了理财业务的人力成本和店面成本。互联网企业参与金融业务的目的，主要不是为了获得金融业务收入，而是为了获得更多客户和更多数据流，进而得到更多广告加盟，这样互联网企业和融资者就能够在节俭成本的同时，更多地向投资者让利，从而提高了投资者的收益率。

二、互联网金融的风险

互联网金融在运行中逐渐暴露出很多问题，如其交易缺少认证，客户备付金及其孳息的所有权归属不明，沉淀资金因缺乏监管而存在欺诈风险，等等。这些问题使得互联网金融呈现出高风险性，具体表现如下。

1.互联网金融很可能成为洗钱等违法犯罪活动的“温床”

互联网金融业务具有匿名性和隐蔽性，其运行往往不需要经过严格的资格审查，网络用户和手机用户都可以通过简单地设置身份证号和登陆密码而在第三方支付平台上进行资金流转。这种认证方式存在很大弊端，不法分子极有可能在填写虚假信息后利用第三方支付平台的转账功能实现“黑钱”的划拨，实施非法转移资金、洗钱、收受贿赂、变相侵占国有资产、诈骗等活动，或者将资金转入项目中，再以投资回报的方式使不合法收入合法化。

2.互联网金融存在技术性风险

技术性风险是几乎所有互联网业务的通病，主要体现在操作风险和安全风险两个方面。操作风险来源于投资者或者工作人员的操作不当，如2013年8月光大证券股份有限公司的程序员在进行高频交易下单时没有对可用资金额度进行有效的校验控制，导致巨量订单生成，期指、股指大幅波动，投资者遭受巨大损失。由于第三方支付平台的服务对象十分广泛，所以一旦发生操作不当，所涉及的投资者就可能是非常大量的。互联网金融的安全风险系系统的可靠性、完整性存在明显缺陷所致，表现为网络黑客非法入侵系统后盗取客户信息而造成客户损失，或者互联网企业在设计、运行和维护互联网平台时对系统设计不当或者运行不当，从而导致客户信息被盗用、客户权益受损等现象。

3.互联网金融运行中潜在欺诈风险

随着P2P网络融资平台的发展，部分P2P融资平台由最初的独立平台逐渐转变为融资担保平台，进而又演变为经营存贷款业务的金融机构，这已经远远超出了P2P融资平台发展的界限，而且此类P2P融资平台的信息披露极不透明，其中一些已经涉嫌进行非法集资、非法吸收公众存款、擅自挪用沉淀资金甚至编造虚假债权和投资项目等欺诈活动。有些网络融资平台承诺的高额预期年收益远远超出了货币基金可能达到的平均年收益，这种依靠互联网企业进行高额补贴来兑付所承诺的高收益的做法导致了不正当竞争，很有可能成为作虚假宣传后无法兑现高收益的欺诈活动。

4.互联网金融面临市场风险

互联网金融的实质仍然是金融，其最基本的功能即实现资金融通并没有变，因此，互联网金融必然面临因金融产品价格的不利变动而产生的市场风险，主要是利率风险和流动性风险。为了推进利率市场化改革，中国人民银行自2013年7月20日起全面放开了金融机构贷款利率管制，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。随着利率上下限的进一步放开，利率波动加剧，货币市场尤其是国债市场收益率曲线将发生不确定性波动。如果银行通过上调存款利率而使收益水平达到互联网金融相关投资理财的收益水平，就将吸引大量资金从互联网融资平台回流至银行，如此很可能引发流动性风险，此时如果恰值“双十一”“双十二”或法定节假日等购物高峰时段，互联网企业承诺的“T+0交易”（在证券或期货成交当天办理好价款清算交割手续的交易方式）就可能导致大规模赎回情况发生。由于互联网企业参与金融业务并不受资本充足率、准备金等监管制度约束，所以一旦出现问题，“蝴蝶效应”将导致互联网金融危机范围的扩大。

三、我国互联网金融监管现状

互联网金融业务的匿名性和隐蔽性决定了对其进行监管十分困难。另外，我国互联网金融出现的时间并不长，其运行中存在的问题尚未充分暴露，这也导致目前对其的监管几乎处于真空地带：没有专门的法律法规对其运行进行规范和治理，也没有专门的部门对其发展进行规划和支持。我国互联网金融监管状况堪忧，具体表现在以下三个方面。

1.互联网金融监管立法滞后

互联网的飞速发展大大加快了金融创新的步伐，互联网金融的创新在促进金融发展的同时，也给金融监管带来了极大的挑战。互联网金融的虚拟性会加大金融体系的不稳定性，进而削弱金融监管的有效性。日新月异的互联网金融业务，无论是投资理财产品还是各类平台的出现，都让监管部门力不从心、措手不及。互联网金融与传统金融业不同，目前对其创新的界定尚不确定，这导致很多情况下相应的监管立法也是滞后的。目前金融监管部门仍然延续着计划经济体制下的金融监管做法，对互联网金融实行“先发展，后规范”，在监管的同时又怕监管过度而阻碍了互联网金融创新。对互联网金融监管的“度”的把握使监管部门陷入了两难境地，这也是互联网金融监管立法必须慎重考虑的问题。

2.互联网金融监管取证难

互联网金融交易并不是像传统金融业务那样在柜台进行，其虚拟性使得对交易双方的身份认证和违约责任追究都存在很大的困难。证据是法官和监管部门认定事实、正确适用法律的依据，因而证据的保全极其重要，但互联网金融交易数据以电子证据的形式被记录和保存，电子证据的收集、保全、审查、出示等对传统取证制度提出了挑战，电子证据还很容易被伪造、篡改，其脆弱性使得互联网金融交易监管远比惩治其他违法犯罪行为困难。我国目前尚未建立跨市场的监管制度，货币市场与证券市场分业经营所造成的分业监管局面往往导致取证效率低下，虚拟货币的金融监管更加困难。

3.现有互联网金融监管主体混乱

互联网金融业务涉及多个监管部门，人民银行实施对第三方支付业务的监管，证监会实施对第三方证券基金销售业务的监管，根据银行对第三方的资金存管制度，银监会又要对银行进行监管。目前我国互联网金融监管主体众多、政出多门，对于跨市场的交易活动，以谁为监管主体尚不明确，这样的监管制度安排导致监管效率低下，一些互联网企业几乎处于监管的真空地带。中国人民银行2012年5月为支付宝颁发了第三方支付牌照，但具有支付牌照并不意味着支付宝就具有了基金销售牌照，基金销售牌照需要证监会另外专门发放，这就导致支付宝的“余额宝”业务中有部分基金销售支付结算账户并未向监管部门进行备案，也未能向监管部门提交监督银行的监督协议。中国证券监督管理委员会2011年9月发布的《证券投资基金销售结算资金管理暂行规定》第9条要求“账户开立人应当自销售账户开立之日起5个工作日内将有关监督协议和账户信息报中国证监会及账户开立人所在地派出机构备案”，其2013年3月发布的《证券投资基金销售管理办法》第29条规定“基金销售机构、基金销售支付结算机构、基金份额登记机构可以在具备基金销售业务资格的商业银行或者从事客户交易结算资金存管的指定商业银行开立基金销售结算专用账户”，但这些规定中的流程“余额宝”业务都没有走过，存在明显的脱离监管现象。

四、互联网金融监管法律制度构建

随着互联网金融的发展，为了保护投资者权益、维护市场秩序，亟须对其加强监管。互联网金融出现的时间并不长，如何在防范风险的前提下既不抑制创新，又能提高新型金融产品的透明度、解决虚假信息问题和保护投资者的利益，这是互联网金融监管的难点所在。鉴于前述互联网金融的风险和现有监管法制的不健全，笔者认为应从以下四个方面建立健全我国互联网金融监管法律制度。

1.建立互联网金融企业的征信制度

中国人民银行于2004年成立了反洗钱局（对内协助司法部门调查涉嫌洗钱犯罪案件，对外加强反洗钱方面的国际交流与合作），此后颁布了《金融机构反洗钱规定》（2006年）、《反洗钱现场检查管理办法（试行）》（2006年）《反洗钱调查实施细则（试行）》（2007年）、《非金融机构支付服务管理办法》（2010年）、《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（2012年）等一系列规范性文件。这些文件在强调对传统金融机构进行监管的同时，也不断强化对支付机构的监管。中国人民银行应当对以上文件中的相关规定进行革新、完善，使之能够反映网络反洗钱工作复杂性和专业性较强的特点。应当建立互联网金融企业的征信制度，对P2P融资平台、第三方支付平台的相关参与人和利益相关方的交易数据建立信用数据库，并要求互联网金融机构与银行合作，实现资金的第三方存管。同时，应当建立有效的反洗钱调查工作数据库，对大额、可疑、复杂、跨区域的互联网金融交易的账户信息和交易记录进行重点排查，防止互联网金融成为不法分子从事洗钱等违法犯罪活动的“温床”。

2.对互联网金融企业实施业务许可证制度

改革开放三十多年来，我国改革整体上采用一种循序渐进的方式进行：首先提出改革方案，然后在典型地区进行先行先试，如果试点成熟，则改革方案在经过一定的修改之后逐步向全国推广。互联网金融监管也应循序渐进地进行。监管部门可以对互联网企业的准入实施业务许可证制度如第三方支付许可证制度、基金销售许可证制度、中间业务许可证制度等，并且规定互联网企业如果介入金融业务，就必须制定更加完善的信息披露规则，对注册资本、技术协议、网络设备标准、业务范围与计划、交易记录保存方式与期限、责任界定等予以明确，同时要求其满足一定的资本充足率要求，确保对客户的信息予以保密和尊重客户的隐私权。现阶段监管部门可以先对某些实力比较雄厚、专业化程度较高的互联网企业颁发业务许可证，特别是要严格掌控P2P融资平台和第三方支付平台的运作模式和资金流向，在这批互联网企业发展成熟之后再逐渐放开互联网金融领域的准入条件，降低准入门槛。目前我国金融行业的监管模式是“分业经营，分业监管”，这容易导致监管部门之间存在监管真空或监管交叉、重复，而混业经营、混业监管已渐成国际金融业监管的发展趋势，因此，我国在制定互联网金融监管法律制度时，应当强调各监管机构之间的协调与沟通。

3.建立互联网金融纠纷救济制度

互联网金融大大降低了金融服务和投资的门槛，便利了大量小额投资者参与金融业务，但互联网的虚拟性和金融行业的复杂性、专业性，导致很多投资者对互联网金融的风险和相关投资策略缺乏必要的认知，一些投资者受互联网企业的误导或虚假宣传而遭受极大损失。鉴于此，必须建立互联网金融纠纷救济制度，加大对投资者权益的保护力度。互联网金融立法应当对互联网金融业务的信息披露和风险揭示进行强制性要求，因风险揭示、信息披露方面的违规操作而造成的损失，投资者有权进行追偿。同时，立法应当畅通投资者的投诉渠道，如设立受理投诉的专业委员会、设置投诉咨询热线和网络平台等；应当强调互联网金融投资教育，提高投资者的风险意识和自我保护能力。

4.制定监管规则及虚拟金融服务行业自律准则

对监管机构而言，由互联网金融发展所形成的虚拟金融服务市场是一个信息高度不对称的市场，对其进行监管需要多方协力。政府应制定监管规则，细化互联网金融发展的原则，界定互联网金融业的经营范围，设立规范的互联网金融行业准入门槛，设定网络金融行为的指引性规范和国家标准，甚至可以采用负面清单模型对违规行为进行明确警示，以实现市场良性竞争。互联网金融企业可以成立行业协会，实行行业自律。2013年8月，多家互联网金融企业成立了“互联网金融千人会俱乐部”，发布了《互联网金融自律公约》，该公约主要针对合规经营、风险管理、客户身份识别、交易资金安全、消费者保护等方面进行约定，这有助于构筑全面的风险管理体系。党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中发挥决定性作用，互联网金融监管也必须实行政府监管与行业自律相结合，在防范互联网金融业务风险的同时促进互联网金融产业健康快速发展。

五、结语

金融企业与互联网平台的融合对于促进金融产品和服务的创新升级发挥着重要作用。监管部门在对互联网金融业实施监管的同时，应当鼓励其进行更多的创新。我国现行金融法律绝大多数以传统有形货币为调整对象，以此为基础的制度体系越来越难以适应互联网金融监管的要求。互联网金融的发展方兴未艾，制定新的法律规范来解决相关监管难题，这不仅是我国法制完善的问题，而且是保障国家金融安全、避免发生互联网金融危机的要求，因此，应当将互联网金融立法上升到国家安全的战略高度。市场准入、信息披露、企业内部结构、风险控制、资本充足率、广告宣传、消费者保护等，这些是互联网金融运行中最有可能出现问题的环节。互联网金融立法应当明确这些环节中相关主体的义务，加大对互联网金融违法犯罪活动的查处和惩治力度，严厉打击破坏互联网金融秩序的行为，确保互联网金融行业安全发展和国家的金融安全。

在完善互联网金融监管法律制度的同时，还应当从技术、机制、体制等方面重视和推进互联网金融企业的安全管理。互联网企业应当针对计算机设施（硬件与软件方面）存在的某种缺陷、兼容问题以及来自网络内部和网络外部的恶意攻击，通过修改或删除服务程序，防止客户资料被窃取、客户资金被盗用等安全性问题发生。互联网企业还应当加强内部控制体系建设，如建立内控稽核制度，防止内部人员违规操作、私自窃取和贩卖客户信息；应当大力发展先进的、具有自主知识产权的信息技术设施（包括硬件和软件），提高计算机系统的关键技术水平和关键设备的安全防御能力。中国证监会于2013年6月以新闻发布会形式首次提出了对互联网金融的关注，在2014年1月的新闻发布会上再次表示了对部分互联网机构在其理财平台业务推广中存在投资人收益构成表述不清、混淆概念误导宣传等不合规现象的严重关切，并提出将依法打击其中的非法证券活动。2013年12月中国人民银行成立了互联网金融专业委员会，负责全国互联网金融监管工作。随着政府部门对互联网金融发展中相关风险的重视，互联网金融的法制监管体系有望日臻完善。

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责任编辑：邓林