“网络、空间、环境、衔接”一体化的步行和自行车交通——《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》规划方法解读

戴继锋，赵 杰，周 乐，杜 恒

（1.中国城市规划设计研究院，北京100037；2.中华人民共和国住房和城乡建设部，北京100835）

0 引言

2013年9月，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)发布，其中明确提出：“城市交通要树立行人优先的理念，改善居民出行环境，保障出行安全，倡导绿色出行……切实转变过度依赖小汽车出行的交通发展模式”。步行和自行车交通首次提升至国家政策层面，尤其是“行人优先”原则，也一改传统“以人为本”的笼统表述，旗帜鲜明地确立了行人在交通系统中的地位，对各地的交通基础设施建设具有重大指导意义。

从国家层面回顾，近年来步行和自行车交通系统的发展受到空前的关注，相关设施的规划建设、服务水平等也有较大提升。例如，“中国城市无车日活动”(第一届为“中国城市公共交通周及无车日活动”)从2007年开始至今已经连续举办7年，每年都有100多个城市积极参与；2010年至今，共12个城市分两批参与了“城市步行和自行车交通系统示范项目”，这些活动使得以步行和自行车交通为代表的绿色交通理念深入人心。从城市的实践来看，广东省率先在中国发起的绿道建设也引起全国范围的广泛关注，目前多个省份和城市都在开展适合本地实际情况的绿道建设。

尽管从国家到地方各个层面在改善步行和自行车交通方面的努力不断增强，但是由于城市规划、建设、管理等工作多年来一直偏重于机动交通，因此步行和自行车交通的发展仍然面临较大的挑战和困境。

在上述背景下，2013年12月住房城乡建设部正式颁布实施《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》(以下简称《导则》)，指导各城市在发展步行和自行车交通方面的工作。本文基于《导则》编制过程中的体会和经验整理而成。

1 步行和自行车交通系统规划的挑战

1.1 自上而下的困境：步行和自行车交通功能定位尚未达成全面共识

虽然步行和自行车交通作为绿色交通方式的定位已经在国际上得到共识，但是中国很多城市对步行和自行车交通系统的功能定位仍然认识不清。步行和自行车交通在城市中究竟应起到什么作用、功能如何定位等问题在很多城市的规划建设工作中存在较大争论。有些城市的规划建设决策者甚至认为目前是机动化快速发展的阶段，应该强调快速交通，而步行和自行车所代表的是慢速交通，已经不再适应城市发展的需要。

之所以产生上述的认识，究其根源一方面是在相当多的城市规划建设工作中，以机动车为主导的指导思想尚未改变，步行和自行车交通仍然处于被动和从属的地位，从而导致一系列规划建设工作中的误区。由此带来的最突出问题就是在道路空间资源分配中，很多城市会首先考虑机动车的通行需求，之后才会将“剩余”的空间分配给步行和自行车交通，而不会顾及步行和自行车交通真正的需求是多少。图1为某省会城市最重要交通走廊的道路横断面情况，该道路地位相当于该市的“长安街”，供机动车通行的空间为双向14条车道，单侧宽度达25 m，而供步行和自行车通行的空间总计不足3 m，整条道路步行和自行车交通所占的空间资源比例不超过10%。省会城市的“长安街”尚且如此，其他城市的情况可以想象。这种情况并不是个案，而是很多城市现阶段城市建设指导思想的缩影，在这种指导思想下步行和自行车交通的安全性、连续性很难得到保障，更谈不上良好的绿化和舒适的通行环境。

从规划设计的技术工作来看，步行和自行车交通体系的发展也存在较大认识误区。最首要的是城市规划和交通规划的专业分隔比较严重，传统的规划设计以道路红线为界，城市规划和景观规划设计工作集中在道路红线之外，交通规划和道路设计工作集中在道路红线之内。实际上道路红线内外与步行和自行车交通的关系非常密切，由于绿地公园、公共空间、建筑前区等空间没有被整合和统筹考虑，人为造成了很多活动的不便。以某城市滨江公园为例(见图2)，由于交通规划、城市规划、景观设计的专业分隔，使得生活在道路沿线的居民进入滨江公园存在较大障碍，即便是正常过街(人行横道)的位置，也被人为隔断，这种只有图纸上才存在的红线却成为人们实际使用中的“鸿沟”。

图1 某城市重要交通走廊的道路空间资源分配情况Fig.1 Allocation of roadway space for a major transportation corridor in a city

图2 由于专业分隔导致人的活动空间使用不便Fig.2 Inconvenience in people’s activity space due to specialized separation

因此，做好步行和自行车交通规划，一方面需要扭转长期以来存在的以机动交通为主导的观念，另一方面需要转变技术人员的工作思路和模式，对人的活动空间进行一体化规划设计。

1.2 自下而上的诉求：相关技术标准的缺失

随着从国家到地方各层面对步行和自行车交通系统关注度的提升，城市在发展步行和自行车交通方面倾注了越来越多的热情，但是对于步行和自行车交通系统应该怎么发展和建设却往往缺少系统、规范的谋划和思考，从各地实践的反馈来看，非常迫切需要能够系统指导地方规划建设工作的相关文件。

目前用于指导步行和自行车交通系统规划建设的标准和规范存在多方面的缺失，有一些规定也需要根据实际情况调整和完善。例如《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95)(以下简称《规范》)提到在市区范围内自行车专用路间距为1 000～1 200 m，其实这一标准很高，规范编制要求超前，现在来看没有城市能达到此标准[1]。

图3 阿姆斯特丹自行车道路网密度Fig.3 Bicycle lane network intensity inAmsterdam

图4 哥本哈根自行车道路网密度Fig.4 Bicycle lane network intensity in Copenhagen

再以过街设施间距为例，《规范》中规定主次干路的行人过街设施间距宜为250～300m，但是根据近年来各地实践经验，对过街设施间距应有更加细致的规定。在国外很多城市，城市功能核心区的行人过街设施间距为80～100 m的情况非常普遍，因此对于过街设施间距的规定应该比传统规定有所突破，并且不能再从机动车的语境描述这一标准，应该从步行和自行车交通的话语体系中给出相关规定。

再例如人行道宽度的规定。《城市道路工程设计规范》(CJJ 37—2012)中给出了人行道净宽(扣除绿化带、街道家具等占用的空间)最小值和一般值规定，并且摆脱了传统的依据快速路、主干路、次干路、支路来确定人行道和非机动车道宽度的做法[2]。但是不同功能区人行道的宽度应该如何界定，还需进一步细化研究。

此外，在步行和自行车交通网络密度方面，需要研究适合中国国情的路网密度指标。《规范》中规定的自行车道路网密度指标(见表1)已超过荷兰阿姆斯特丹(6.24 km·km-2)、丹麦哥本哈根(10.8 km·km-2)(见图3和图4)等国际公认的自行车发展优秀城市的标准，因此自行车道路网密度是否合适需要进一步探讨。

1.3 综合交通系统内部的纠结：步行和自行车交通与其他交通方式的衔接不合理

步行和自行车交通设施的布局，尤其是与轨道交通、公共交通、机动车停车的衔接关系，直接影响步行和自行车交通设施的使用效率。近年来，随着城市轨道交通规划建设的飞速发展，国务院批复的北京、上海、广州等城市轨道交通建设规模均已接近或突破1 000 km，北京、上海等城市实际运行的线路也达到400～500 km的规模，其他各大中城市的轨道交通建设也快速发展。国际经验显示，城市轨道交通仅能吸引一小部分小汽车使用者，轨道交通大部分的乘客可能来自于公共汽车或更加缓慢的自行车或步行[3]。伴随中国城市轨道交通的快速发展，轨道交通车站周边的步行和自行车交通系统与轨道交通之间衔接不完善的问题逐渐暴露，轨道交通“最后一公里”交通服务缺乏，带来轨道交通在使用中诸多不便。

表1 《规范》中自行车道路网密度要求Tab.1 Bicycle lane network intensity requirement in the Guideline

公共交通系统与步行和自行车交通系统的衔接也是目前亟须解决的问题，在大多数的公共汽车站，往往出现行人、自行车、公共汽车间的严重干扰，处理不当将造成局部交通拥堵(见图5)，进而影响全线的交通顺畅。很多城市公共汽车站的设置本应首先考虑行人的换乘方便，但是往往首先考虑的是不能影响机动交通(见图6)。

步行和自行车交通系统还需要重点协调与机动车停车的关系。由于各城市机动车保有量快速增长，机动车停车难的问题非常突出，因此占用非机动车道和人行道停车的情况非常普遍，导致步行和自行车交通通行空间、品质、环境受到较大影响。当然在现实条件下，完全禁止路内停车不现实也不科学，但是如何更好地解决机动车停车与步行、自行车交通系统之间的关系需要深入思考。

2 步行和自行车交通系统发展总体策略

2.1 明确提出步行和自行车交通发展的功能定位

传统观念认为步行和自行车交通是落后的、不符合当前发展实际的交通方式，而近年来的实践证明，凡是步行和自行车交通发展良好的城市，恰恰也是整体环境和面貌发展很好的城市。杭州、株洲、深圳、重庆、三亚等城市在参加“城市步行和自行车交通系统示范项目”工作中的共同经验是：塑造良好的步行和自行车交通环境是提升城市品质的重要途径。

因此，《导则》在编制过程中，始终坚持步行和自行车交通系统的功能定位一方面是满足短距离交通需求，与其他交通方式共同协调构建完善的综合交通体系，另一方面更重要的是提升城市品质，通过打造一种健康的交通方式营造城市全新的生活方式和精神面貌。

图5 交通方式衔接不当导致的秩序混乱Fig.5 Traffic chaos caused by poor connection among different modes of transportation

2.2 确定将人活动的空间进行整体规划设计的总体指导思想

鉴于步行和自行车交通的总体功能定位，以及目前各个专业在技术上的分隔，《导则》明确“将人活动的空间进行整体规划设计”的总体指导思想，打破目前交通规划、道路设计、城市规划、景观设计等专业分隔，只要是有人活动的空间，都应该统一纳入步行和自行车交通的整体规划控制范围。实践中采用的方法和思路可以有所差异，但都应该遵从《导则》所规定的原则和要求，避免因专业分隔导致市民活动空间分隔以及设施使用不便。

3 “网络、空间、环境、衔接”一体化步行和自行车交通系统构建

步行和自行车交通系统解决的不仅仅是交通问题。其包括四方面的核心要素：网络、空间、环境和衔接。网络要素主要指步行和自行车交通设施布局，涉及网络密度、设施间距等核心指标；空间要素主要涉及通道宽度、隔离设施等核心指标；环境要素主要涉及与步行和自行车交通相联系的绿化、景观、街道界面等；衔接要素主要协调步行和自行车交通与其他交通方式之间的关系。四方面要素均涉及交通规划和城市规划，对于打造完善的步行和自行车交通体系而言，缺一不可[4]。

3.1 网络要素：强化网络密度、间距和设施等级的规定

图6 考虑机动交通便利却忽视换乘需求的公共汽车站Fig.6 Neglect of transfer needs at the bus stops for the convenience of motorized vehicles

网络要素规划的核心是明确设施的布局、等级以及密度等。合理的网络是构建良好步行和自行车交通系统的基础，更是综合交通规划和城市总体规划中重点考虑的内容。合理的网络结构应结合城市的不同功能分区确定。《导则》中明确提出三类功能分区，在核心功能区应该突破传统观念，结合城市功能提倡“窄宽度、高密度”的道路网络[5](见图7)。《导则》同时对不同分区的网络密度和设施间距进行了规定，见表2和表3。

网络要素规划中另外一个重要指标是设施等级。步行和自行车交通设施分级的核心思路是要摆脱机动交通语境的影响，步行和自行车交通设施分级一定不能与机动交通的等级(主干路、次干路、支路)相关联，而应该依据步行和自行车交通的需求特征和功能来确定级别。例如主干路两侧的步行和自行车道不一定是一级，次干路两侧的步行和自行车道等级反而较高，而有些支路可能更高。在科学确定合理级别的基础上，《导则》针对每一级别的步行和自行车交通设施明确了宽度、间距、隔离方式等方面的要求。

图7 从低密度向高密度道路网络的转化Fig.7 Transition of road network from low intensity to high intensity

3.2 空间要素：以安全、连续为原则确定宽度、隔离设施等指标

当前步行和自行车交通面临的最大困境是空间被其他交通方式及其他设施侵占，无法保证连续、安全的通行环境。因此，在有关空间要素的规定中，《导则》突出强调了要打破道路红线的约束，将人活动的空间统一纳入规划设计，既包括道路红线范围内的人行道、绿化带或设施带等，也包括红线范围之外的公共活动空间(例如建筑前区、绿化公园)等范围。《导则》对每类设施的宽度以及在设计中应该考虑到的细节问题都进行了说明和规定，尤其突出强调了人行道宽度的规定实际上是“净宽度”的概念(见表4)，从而避免街道家具和其他设施占用步行通道的空间而导致行人“无路可走”。

鉴于当前步行和自行车交通在实际使用过程中缺少安全和相对独立空间的情况，《导则》特别强调了对不同等级步行、自行车道隔离设施的要求。表5中规定了自行车道应采用的隔离形式，建议原则上采用物理隔离或者非连续的物理隔离，保证自行车有相对独立、安全的通行空间。对于步行通道与自行车通道之间，也建议设计适当隔离，或者通过高差进行区分，原则上应避免步行道与自行车道共板设置。

长期以来，中国对于道路交叉口转角路缘石转弯半径的规定值偏大，鼓励机动车快速右转，对行人和骑车者过街的安全构成威胁，且易导致人行横道和自行车过街带远离交叉口中心而增加过街距离。《导则》指出交叉口右转弯行车设计时速宜为20 km·h-1，对于行人和自行车过街流量特别大的交叉口宜为15 km·h-1。因此《导则》明确提出：“无自行车道的交叉口转角路缘石转弯半径不宜大于10 m，有自行车道的路缘石转弯半径可采用5 m，采取较小路缘石转弯半径的交叉口应配套设置必要的限速标志或其他交通稳静化措施”。图8是交叉口转角路缘石不同转弯半径的比较，较大缘石半径的交叉口范围较大，行人过街距离长，车速较快，行人危险；较小缘石半径的交叉口范围较小，行人过街距离短，车速较慢，行人安全。

表2 《导则》中步行道网络密度和平均间距Tab.2 Sidewalk network intensity and average interval in the Guideline

表3 《导则》中自行车道网络密度和平均间距Tab.3 Bicycle lane network intensity and average interval in the Guideline

3.3 环境要素：关注细节，保障活动空间的舒适和方便

为保障步行和自行车交通的方便和舒适，《导则》中旗帜鲜明地首先推荐平面过街的形式。对于立体过街设施，则规定了相应的布局原则以及与空间、景观结合的要求。针对中国很多城市核心区过街设施间距过大的问题，《导则》在总结国外城市核心区以及国内参与步行和自行车交通系统示范项目城市建设经验的基础上，在步行和自行车交通I类区实现较大突破，提出行人过街设施间距为130～200 m，尽可能为行人过街提供便利。

在打造宜人、舒适交通环境的过程中，丰富的街道界面也是重要元素之一。因此《导则》借鉴上海经验，在建筑退线、建筑贴线率等方面都提出了具体要求。随着建筑贴线率的提高，街道的活力和趣味性将大大增强。因此，对于步行和自行车I类区活力最强的地方，提出底层建筑界面控制线退让红线距离不宜大于10 m，建筑贴线率不宜小于70%，从空间上整体保证了街道的整齐、丰富和活力。在细节上，《导则》对于街道家具的类型、宽度等给出了相关建议，对于步行和自行车交通标志系统分类型进行考虑，也提出了相应的规划设计控制要求。

3.4 衔接要素：确保各种交通方式综合协调

图8 交叉口转角路缘石转弯半径比较Fig.8 Comparison of curb radius at the corner of intersections

表4 人行道单侧宽度推荐值Tab.4 Recommended width of the one-way sidewalk m

表5 自行车道宽度及隔离方式建议Tab.5 Recommendations on the width and separation method of the bicycle lane

为确保各种交通方式之间协调发展，《导则》重点加强了步行、自行车交通与机动车、公共交通衔接的相关规定。在与机动交通协调方面，《导则》在确定交通空间资源分配的基本原则和顺序的基础上，提出“弹性设计”的方法，即优先保证人行道和自行车道宽度以及在机非物理隔离原则下依次缩减其他设施的宽度。

《导则》倡导步行、自行车与公共汽车、轨道交通进行整体设计。在公共汽车站、轨道交通车站应该通过设施的优化和详细设计，保证各种交通方式相互间顺畅衔接。尤其是在轨道交通车站附近，应该优先保障轨道交通与步行设施的衔接，见图9。

3.5 通过对核心要素定量化约束，保障步行和自行车交通的品质

“网络、空间、环境和衔接”是步行和自行车交通系统的四大核心要素，围绕这四大要素，《导则》提出一些关键的控制因素和参数(见表6)，这是建立步行和自行车交通系统的基础和关键，因此应在实际规划设计工作中重点落实。

4 结语

各城市实践经验表明，良好的步行和自行车交通系统在构建完善的综合交通体系、提升城市品质、打造全新的生活方式方面具有重要意义。应在扭转以机动车为主导的传统交通理念的基础上，加强各相关技术专业的融合，紧密围绕“网络、空间、环境、衔接”四大核心要素，将人的活动空间进行一体化规划设计，才能打造良好的步行和自行车交通体系。

图9 深圳市某地铁车站步行设施规划布局Fig.9 Layout of walking facilities at a subway station in Shenzhen

表6 步行和自行车交通系统关键控制因素及参数Tab.6 Key regulated elements and parameters for a pedestrian and bicycle transportation system

致谢

本文以中国城市规划设计研究院承担的《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》为基础进行整理，项目工作得到来自宇恒可持续交通研究中心的王江燕、姜洋、解建华、王悦、王志高等同志的大力支持，中国城市规划设计研究院城市交通研究院的殷广涛院长及张宇、田凯、李晗、黎明、钮志强、陈仲、王宇等同志均参加了该项目，在此一并表示感谢！

[1]GB 50220—95城市道路交通规划设计规范[S].

[2]CJJ 37—2012城市道路工程设计规范[S].

[3]黄良会.香港公交都市剖析[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

[4]中华人民共和国住房和城乡建设部.城市步行和自行车交通系统规划设计导则[R].北京：中华人民共和国住房和城乡建设部，2014.

[5]戴继锋，殷广涛.北川新县城规划中人性化交通系统的构建[J].城市交通，2009，7(3)：卷首.Dai jifeng,Yin Guangtao.People-Oriented Transportation Planning in the New Beichuan County[J].Urban Transport of China,2009,7(3):editorial.