试论菲律宾挑衅中国南海主权的政策逻辑*

朱陆民◎

试论菲律宾挑衅中国南海主权的政策逻辑*

朱陆民**◎

一国的外交及安全决策是国内国际诸多因素综合作用的结果。然而，在一国的外交及安全决策中，作为主要决策者的政治领导人显然具有其他任何因素所不可替代的作用。在菲律宾挑衅中国南海主权的决策过程中，总统、外交部长及国防部长是菲律宾外交及安全的主要决策主体，尤其是总统更是具有举足轻重的地位和作用。因此，本文尝试从意愿的形成、能力的获得及策略的调整等个体认知角度，分别探究影响菲律宾南海挑衅政策及其变化的主要动因，并揭示菲律宾阿基诺三世政府挑衅中国南海主权的政策逻辑，为分析中国周边小国、弱国挑衅大国和强国的政策逻辑提供一种分析框架。

菲律宾 南海挑衅 政策逻辑

2012年4月10日以来，中菲双方在南海爆发了有史以来持续时间最长、影响范围最广、影响程度最深远的对峙，引发了全球广泛关注。期间，菲律宾的对华南海决策经历了挑起纷争、升级纷争到策略调整的发展变化。时至今日，虽然菲律宾政府仍然不时就南海争端发表一些挑衅中国的言论，但总体上呈缓和的趋势。菲律宾对华南海挑衅政策及其变化反映了阿基诺三世等菲律宾主要决策者为缓和国内矛盾，从挑起主权争端以转移民众视线，到陷入双重安全危机后决策的策略调整的政策逻辑。本文尝试从意愿的形成、能力的获得及策略的调整等个体认知角度，分别探究影响菲律宾南海挑衅政策及其变化的主要动因，从而揭示出菲律宾阿基诺三世政府挑衅中国南海主权的政策逻辑，为分析中国周边小国、弱国挑衅大国、强国的政策逻辑提供一种分析框架。

一、意愿的形成：菲律宾为什么会挑战中国的南海主权？

菲律宾是较早对中国提出南海主权要求的国家之一，先后通过1970、1971、1978、1980和1999年的5次军事行动，占领了中国南沙群岛9个岛礁。此后，菲律宾对华南海挑衅就从未间断，而且呈愈演愈烈之势。2010年阿基诺三世上台后，菲律宾更是动作频频。2012年4月，菲律宾挑起的菲中黄岩岛对峙更是将菲中关系推向了战争的边缘。对此，人们不禁要问，菲律宾对华南海挑衅的意愿为何如此强烈？其底气从何而来？本文认为，菲律宾阿基诺政府对华南海挑衅强烈意愿的形成源于以下因素的强有力推动。

第一，转移民众视线以维护其政权安全的强烈诉求。阿基诺三世就任总统后面临两大政权安全威胁：其一，菲律宾国内复杂多变的政治生态。一是传统庇护制与现代西方民主制相结合的政治庇护制。这是当代菲律宾国内的主要政治形态。二是南部穆斯林地区政治。这是菲律宾的一种以区域、血缘关系为基础的部族政治形态。三是以水平方向连接为特征的大规模下层民众政治运动。①彭慧：《试论当代菲律宾国内的三种政治形态》，载《东南亚研究》，2010年第6期，第12页。菲律宾国内三种政治形态并存造成后两种政治形态与政治庇护制的长期碰撞，致使菲律宾长期存在反政府武装及各种反叛组织的国内政治威胁。同时菲律宾还是一个政变频仍的国家，因而军队的威胁尤为急迫。政治家族多、政变多、政治暴力多业已成为菲律宾政治的显著特征。这是阿基诺三世政府面临的严峻威胁与挑战。其二，民众支持率大幅度下降。阿基诺三世上台后因国内诸多因素致使其政权备受民众质疑、批评乃至抗议，导致其政权支持率下降，政权的合法性危机加剧。2011年5月初的菲律宾社会状况的一份调查显示，2010年10月至2011年3月，阿基诺三世政府的公众支持率下降达18%。尤为值得注意的是，就在挑起黄岩岛对峙的2012年的头三个月，其支持率又下降了10%。在马尼拉举行集会的抗议者高呼：“这个阿基诺不是我们想要的阿基诺！”②田聿：《阿基诺三世的算盘：来一次彻底的洗牌》，凤凰网，2012年5月11日，http：//news.ifeng.com/mainland/special/nanhaizhengduan/content-3/detail＿2012＿05/11/14466618＿0.shtml国际冲突的视线转移理论认为，自近代真正意义上的国际关系诞生以来，为维护政权安全，利用所谓的“外患”、“外忧”这只“替罪羊”转移国内民众视线，是统治阶级屡试不爽的统治手段。甚至为达此目的，主动挑起“边事”，人为制造“外忧”，将民众的注意力从国内问题转移到对外的同仇敌忾上，在国际社会亦非天方夜谭。①沙迪·哈米德：《处于阿拉伯冷战中的埃及》，中国网，2011年4月27日，http：//www.china.com.cn/international/txt/2011-04/27/content＿22446882.htm利维也认为，当国内政局不稳时，统治阶级会力图通过挑起与外部势力的争端或冲突以转移国内不满民众的视线。②Levy J.S.，“The Diversionary Theory of War：A Critique”，in Manus I.Midlarsky eds.，Handbook of War Studies，Unwin Hyman，1989，pp.259-288.马基雅维利认为这一做法是一种现实存在，并将其作为一种战略推荐给统治者。③［美］詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》，邵文光译，世界知识出版社，1987年，第328页。菲律宾国内严重的政治危机令阿基诺三世政府如坐针毡。为了转移民众视线，维护其政权安全，阿基诺三世于是将目光投向了国外，南海问题成为其最佳选择。正如有学者所指出的：“多数外交决策主要是国内压力的结果”。④王鸣鸣：《外交政策分析：理论与方法》，中国社会科学出版社，2008年，第24-25页。

第二，南海油气资源所具有的重要经济价值及军事意义。其一，有利于摆脱菲律宾当时所面临的经济困境。2007-2008年席卷全球的金融危机对菲律宾经济造成了严重影响。菲律宾的进出口总额在此后的两年时间里便一直徘徊在2007年的水平。⑤钟飞腾：《国内政治与南海问题的制度化——以中越、中菲双边南海政策协调为例》，载《当代亚太》，2012年第2期，第111页。为了摆脱经济困境，阿基诺三世上台后便将目光投向了资源丰富的南海。2011年7月，菲律宾外长德尔罗萨里奥声称，南海油气资源对于菲律宾能源战略至关重要，菲律宾将继续在南海开展石油勘探活动。⑥“Philippines to Test South China Sea Agreement with Oil Ex-ploration Push”，July 24th，2011.http：//www.bloomberg.com/news/2011-07-24/clin-ton-calls-for-global-response-to-rising-schina-sea-risks.html其二，菲律宾对海洋资源需求迫切。菲律宾国内所需石油主要依赖于进口，加之菲律宾国内的政治、宗教及与美国的同盟关系等因素的影响，菲律宾与阿拉伯国家、印度尼西亚等世界主要石油出口国的关系复杂，致使菲律宾的能源供应长期紧张。⑦钟飞腾：《国内政治与南海问题的制度化——以中越、中菲双边南海政策协调为例》，第110页。因此，加紧对南海油气资源的开发和利用，有助于阿基诺三世政府摆脱经济困境。其三，南海油气资源所具有的军事意义。菲律宾军方宣称，购买“汉密尔顿”级巡逻舰的约5.7亿比索是由能源部买单的，而该巡逻舰部署在巴拉望海域，以保护此海域的石油钻井平台和油气开发项目。⑧陈庆鸿：《菲律宾南海政策的调整及其原因》，载《国际资料信息》，2011年第10期，第20页。因此，菲律宾国内的能源利益集团与菲律宾军方联手开发南海油气资源，也是菲律宾敢于挑衅中国南海主权的重要推手。

第三，对中国崛起的忧惧。按照斯蒂芬·沃尔特的观点，一个国家是否成为他国制衡的目标，取决于该国是否被他国认定为具备威胁水平的几个因素，这些因素包括：该国的综合实力、地缘的毗邻性、进攻实力和侵略意图。①［美］斯蒂芬·沃尔特：《联盟的起源》，周丕启译，北京大学出版社，2007年，第21页。哪个国家令菲律宾最为忧惧？通观整个周边，中国自然是首选。其原因是，在菲律宾看来，中国几乎符合威胁认知的所有条件，更何况中国还是一个跟菲律宾存在南海主权争端的国家。而近年来中国综合国力的迅速上升尤其令菲律宾等同中国存在南海争端的周边国家备感忧惧。经济上，中国的经济总量稳步上升，并于2010年取代日本成为世界第二大经济体。2011年底，世界经济合作与发展组织发表的《展望2060：远期增长的全球视野》的报告更是宣称，中国可能最早于2016年取代美国成为世界第一大经济体。②阮煜琳：《中国已迈入世界中等发达国家的门槛》，中国网，2012年11月13日，http：//news.china.com.cn/2012-11/13/content＿27090620.htm这些夸大其词的信息，加之中国和东盟国家都实施出口导向型的发展战略，而且均以美、欧、日为主要出口市场，双方的出口产品结构也基本相似，东盟国家倍感来自中国的竞争压力。③韩玉贵、安秀伟：《论中国在东南亚的国家形象塑造》，载《山东社会科学》，2011年第4期，第58页。而在军事领域，中国自主研发的歼—20隐形战机、新型反舰弹道导弹，以及备受世界瞩目的中国第一艘航母“瓦良格号”都被抹上了浓重的“中国军力威胁论”的色彩。如美国《航空周刊》就渲染，中国的海空军正在获得向其海岸线以外区域延伸1000公里的能力，并认为这意味着中国军队正在渗透南海。④谢昭、张家齐：《美刊：中国正渗透南海，解放军已能全球到达》，环球网，2011年10月19日，http：//mil.huanqiu.com/paper/2011-10/2097553.html在此情形下，菲律宾担心中国的迅速崛起将对其南海权益造成不利影响。对此，阿基诺三世公开批评其前任阿罗约在南海问题上的单边行动，⑤陈庆鸿：《菲律宾南海政策的调整及其原因》，第20页。表明其试图联合他国以最大限度争夺南海权益的迫切愿望。

第四，对中国维权决心和意志的错误知觉。促成阿基诺三世政府挑衅中国南海主权意愿形成的另一个极为重要的因素，是其对中国捍卫国家主权的决心和意志存在错误知觉。错误知觉是指由于对所接收到的信息做出了误断，决策者的决策和行为随之偏离了实际，事物的发展结果就与决策者的原本意图不相吻合。①［美］罗伯特·杰维斯：《国际政治中的知觉与错误知觉》，秦亚青译，世界知识出版社，2003年，第13页。阿基诺三世政府对中国的错误知觉主要源于两个方面的错判：一是中国不会轻易动武。美国前副助理国务卿谢淑丽说，自20世纪90年代以来，中国一直在为自身构建一个良好的世界公民和地区邻居的名声而努力。为此，中国愿意合作。而中国愿意合作的根本原因是为其国内经济的持续增长和社会政治稳定创造一个和平的国际环境。②钟龙彪、王俊：《中国和平崛起中的“双层博弈”——＜中国：脆弱的超级大国＞评介》，载《美国研究》，2007年第4期，第133页。对此，菲律宾也认为，“围绕黄岩岛的舆论斗争升级，不会伤到菲律宾一根头发。相反，中国倒应该掂量一下自己的尴尬处境，因为中国为促进经济发展和政治稳定，目前不太可能在南海采取军事行动。”③杨欢：《菲方揣测中国不会出兵，对华保持高亢外交攻势》，凤凰网，2012年5月15日，http：//news.ifeng.com/mil/4/detail＿2012＿05/15/14529731＿0.shtm l二是中国要力避与美国冲突。菲律宾认为，在南海问题上中国最主要的顾虑是美国，因为保持和平稳定的中美关系是中国和平发展的重要外部条件。中国在处理中菲南海争议时不能不考虑美国因素。基于中美关系的重要性，一旦美国介入，意味着中国立即丧失了国内经济建设所必须的和平的国际环境。而中国对于能否在美国军事介入的情况下打赢南海这场局部战争“心里没底”。④杨欢：《菲方揣测中国不会出兵，对华保持高亢外交攻势》，凤凰网，2012年5月15日，http：//news.ifeng.com/mil/4/detail＿2012＿05/15/14529731＿0.shtm l既然心里没底，中国显然很难做出武力解决中菲南海争端的决策。

在2012年发生的中菲黄岩岛对峙持续的数十天中，菲律宾一再挑战中国的忍让底线。对于菲律宾的屡屡挑衅，有关专家均表示，菲律宾错误估计了中国维权决心和意志，如果菲方执意要使争端升级，中国军队最终必将配合外交的需要而采取行动。⑤杨欢：《菲方揣测中国不会出兵，对华保持高亢外交攻势》，凤凰网，2012年5月15日，http：//news.ifeng.com/mil/4/detail＿2012＿05/15/14529731＿0.shtm l而谢淑丽也认为，虽然“中国为了国内的经济发展和社会稳定，会竭力争取和维持一个有力的和平发展环境，但是，在危机出现时，或处理可能变为危机的问题时，中国就表现出另一面特征，即可能导致危险结果的进攻性的一面。”⑥钟龙彪、王俊：《中国和平崛起中的“双层博弈”——＜中国：脆弱的超级大国＞评介》，第20页。1974年的西沙海战，中国在装备逊于南越和中美力量较目前更为悬殊的情况下，照样收复了西沙群岛。因此，现今的中国完全有能力捍卫国家主权。

二、能力的获得：菲律宾挑衅中国南海主权何以可能？

同中国相比，菲律宾无疑是一个小国。菲律宾是一个海洋岛国，其军事实力主要由海军决定，然而，菲律宾的海军装备落后，因而战斗力极弱。菲律宾海军的大部分舰艇属于“老爷舰”，老化非常严重，如“拉贾·胡马邦号”舰船是参加过二战的美国老炮舰，已服役近68年，巡航时速只能达到每小时10海里。因此，如果南海真的有事，菲律宾海军根本没有足够的舰艇将海军陆战队送抵南海诸岛。①邵建平：《菲律宾：在中国南海挑战频频》，载《世界知识》，2011年第15期，第41页。既如此，在面对中国这样一个相对力量强大得多的国家的时候，菲律宾的能力或底气来自哪里？本文认为，菲律宾的这种能力主要源于它对国内外支持力量的一种错误知觉。阿基诺政府就是在这种错误知觉中对国际国内的支持力量出现了误判，把不现实的支持力量视为挑战中国的实际能力。加之强烈意愿的促动，使阿基诺政府获得了挑衅中国南海主权的异乎寻常的底气和能力。

第一，对可能获得的国内民众支持存在错误认知。阿基诺政府深知国家主权安全对于菲律宾民众的魅力所在，认为通过在南海主权问题上做文章能够获得民众的支持，并试图通过误导民众，煽动民族主义情绪。一是歪曲事实，宣称黄岩岛是菲律宾的固有领土：这些群岛对菲律宾的安全和经济命脉至关重要；菲律宾与这些群岛最邻近；这些群岛在法律上不属于任何国家，是“无主地”等。②李金明：《南海争议现状与区域外大国的介入》，载《现代国际关系》，2011年第7期，第6页。然而，中国政府以无可辩驳的事实证明了中国对黄岩岛拥有无可争议的主权，就连菲律宾学者也称黄岩岛属于中国。③《菲律宾学者称黄岩岛属于中国指立场有事实支撑》，搜狐网，2012年5月9日，http：//news.sohu.com/20120509/n342725728.shtm l二是开动舆论机器，煽动中国以大欺小的错误舆论。阿基诺政府当局采取的是一种将国内压力引向国外的手法，目的是煽动民族主义情绪，拉拢国内选民，从而保住阿基诺三世的总统宝座。这一做法在对峙初期产生了一定的效果，然而随着时间的推移，阿基诺三世这一图谋被菲律宾民众所识破，就连中菲对峙初期发言强硬而激进的菲律宾媒体，亦将矛头直指阿基诺政权。2012年5月3日，菲律宾《每日问询者报》批评阿基诺三世在黄岩岛事件上犯了5个极其愚蠢的大错：①Rigoberto Tiglao，“Scarborough Fail：How Aquino Blew It”，May 3rd，2012.http：//opinion.inquirer.net/27985/scarborough-fail-how-aquino-blew-it一是派遣军舰去面对中国渔民，海军士兵甚至还登上了中国渔船，致使事件军事化；二是配合军舰的调遣，菲律宾政客不断强硬叫嚣将“不惜一切代价”捍卫领土主权，而且自吹自擂，这让菲律宾看起来就好像一个好斗的角色；三是自2010年人质危机造成8个中国人被害事件以来，阿基诺就没有在菲中关系的修补中做任何工作，致使菲律宾在黄岩岛对峙期间缺乏与中国谈判而必要的沟通交流途径或平台；四是阿基诺奴颜婢膝地乞求美国介入菲中争端，其结果是进一步强化了中国的立场；五是黄岩岛危机事关国家安全、领土完整和经济利益，但阿基诺却并未征求过其他领导人的意见，以形成应对此危机的国家一致意见。

第二，对东盟国家可能给予的支持存在错误认知。主要表现在两个方面：一是从地缘政治利益来看，菲律宾属于东盟的重要成员国，单从道义上说东盟支持菲律宾等国与中国有南海主权争议的东盟成员国是完全可能的，因此，将东盟可能给予的支持视为菲律宾挑衅中国的重要能力来源。在这一错误认知下，菲律宾当局频频推动东盟讨论南海问题，并试图通过绑架东盟来达到自己的目的。然而，菲律宾的种种图谋最后并未能获得东盟国家的普遍支持，相反却引发了东盟一些国家的强烈不满。因为防华而非反华是东盟与中国发展关系的战略基线，同时，对华树敌对东盟整体毫无益处：一则南海争端仍会继续；二则东南亚地区和平繁荣将受到威胁；三则若东盟均无条件地支持其成员国，将来很可能会有更多的成员国在其他争端中利用这点。尤其是，若因此而遭致中国在政治上和经济上的双重回应，将给东盟带来进一步损失。②《外媒：中国在南海的“非对抗性自负”引争议》，中国经济网，2012年6月15日，http：//intl.ce.cn/qqss/201206/15/t20120615＿23410158＿1.shtml二是从菲律宾同其他南海声索国共同利益的角度来看，菲律宾认为，由于具有实质性的共同利益，各南海声索国完全可以通过达成统一的立场来同中国抗衡。建立同盟是因为有共同的敌人，然而，联合制衡的愿望会因各国利益的不同而受到影响。再说，即便在共同的威胁下每个国家所面临的安全压力也是不尽相同的。③章迪禹：《南海：中国崛起压力的作用点》，载《世界知识》，2011年第24期，第14-24页。事实也证明，各南海声索国很难同菲律宾在南海问题上亦步亦趋，就连叫嚣得同样厉害的越南在这一问题上也不可能与菲律宾有着完全一致的利益。因为越南目前已抢占了南沙29个岛礁，是南海争端中的最大既得利益者，加之越南与中国接壤，历史上同中国又有着千丝万缕的联系，中越之战更是对越南影响巨大，因而越南肯定有着不同于菲律宾及东盟其他南海声索国的利益盘算。因此，在对华南海政策上东盟各南海声索国也很难用一个声音说话。

第三，对美国可能给予的支持更是存在严重的错误认知。美国可能给予的支持是菲律宾最重要的底气和能力来源。这种错误认知主要源于对美菲同盟关系及美国发出的一些信息的误判。这些信息包括：其一，根据1951年菲律宾与美国签订的《美菲共同防御条约》，两国将共同抵御外来武装进攻。其二，基于重返亚洲的战略需要，自2010年以来美国多次承诺将加强与菲律宾的军事合作。①陈庆鸿：《菲律宾南海政策的调整及其原因》，第20页。阿基诺政府对这些信息误读的结果是，认为一旦菲律宾与中国冲突，美国必定会介入，有美国这个世界头号军事强国的支持，菲律宾便可无所畏惧地挑衅中国主权。然而，虽然美国的介入使得南海主权争端变得更加错综复杂，但一旦中菲战事爆发，美国是不太可能直接卷入军事冲突的。原因是，其一，目前美国对华主导战略是构筑制约与平衡网，在挑动包括东盟国家在内的周边国家与中国对抗时是有限度的，这个限度就是中美关系不破局。不发生大的对抗是中美双方的战略底线。②李晨阳、邵建平：《区域外大国对南海争端的介入及其对我国维护南海主权的影响》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》，2011年第5期，第25页。其二，南海的航行自由与安全问题是美国及其他大国均非常关注的问题。如果因在南海问题上把中国逼得没有回旋余地而导致中国采取不配合的政策，那么南海的航行自由与安全自然不可能得到保障，各国利益均会受到影响。③李晨阳、邵建平：《区域外大国对南海争端的介入及其对我国维护南海主权的影响》，第25页。其三，中美相互依赖空前加深，使得中美双方一荣俱荣，一损俱损。正如罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈所指出的，自2002年以来，现实主义理论已不适用于解释中美关系的状况。因为中美之间在经济上已经存在相当程度的相互依赖性，贸易和外国直接投资对两国均非常重要。④钟龙彪、王俊：《中国和平崛起中的“双层博弈”——＜中国：脆弱的超级大国＞评介》，第130页。其四，中美爆发战争将是一场世界性灾难，中美双方对此均心知肚明。谢淑丽认为，“中美之间爆发战争是件可怕的事情，中国的周边国家将首当其冲，全世界的人都将受到影响。即使美国只是与中国进行冷战也将给美国和全世界带来浩劫。因为两国在经济上已相互依赖。”而且，“与中国关系敌对，也将使两国不能合作解决影响两国人民的诸多全球性问题，如艾滋病、全球气候变暖和恐怖主义等。”⑤钟龙彪、王俊：《中国和平崛起中的“双层博弈”——＜中国：脆弱的超级大国＞评介》，第131页。

最后，菲律宾对日本、印度等其他域外国家可能给予的支持也存在错误认知。为了能与中国抗衡，菲律宾还到处拉拢同中国有“别扭”的域外大国来支持自己，视它们为菲律宾挑衅中国南海主权的天然盟友和重要支持力量。其中，日本是其力争的理想对象。继印度高调宣称要联合越南到南海争议海域开采石油后，同中国存在严重岛屿争端的日本也坐不住了，认为这是施压中国在钓鱼岛让步的天赐良机，于是提高了其卷入南海争端的嗓门。日本驻菲律宾大使就大谈日本在南海的“利益”，并呼吁建立强有力的南海行为准则以约束各主权声索国。①李刚、李珍、孙微：《菲律宾拉日本搅浑南海》，新华网，2011年9月22日，http：//news.xinhuanet.com/world/2011-09/22/c＿122073757＿3.htm同时，日本还附和美国大讲南海航行自由，向外界显示其仍是一个在东南亚有影响力的大国。而日本毫不掩饰地插手南海问题的最直接的动机是想在钓鱼岛争端上牵制中国。②李刚、李珍、孙微：《菲律宾拉日本搅浑南海》，新华网，2011年9月22日，http：//news.xinhuanet.com/world/2011-09/22/c＿122073757＿3.htm中日关系中长期存在的结构性问题，加之日本在南海问题上发出的一系列信号，让阿基诺政府产生了错误知觉，并由此采取了种种拉拢日本的行动。其中，最为引人注目的就是阿基诺三世2012年9月访日前的答记者问。阿基诺三世在接受日媒共同采访时表示，在南海问题上“我们没有赢的胜算”，“期待日本发挥作用”。③李刚、李珍、孙微：《菲律宾拉日本搅浑南海》，新华网，2011年9月22日，http：//news.xinhuanet.com/world/2011-09/22/c＿122073757＿3.htm这是阿基诺访日的真正目的。然而，虽然南海问题令日本如此着迷，但日本仍然难以成为阿基诺政府赖以同中国抗衡的能力来源。因为：第一，日本不是南海问题的争议方，基于中国的政治、经济及军事影响力，以及日中关系对于日本的极端重要性，日本绝不会在这个同自己并无直接关系的问题上去过度激怒中国，因为这不仅无助于中日钓鱼岛争端的解决，还可能适得其反，这从日本在南海问题上多次强调“并不针对中国”的表态可以看出。日本驻菲大使卜部敏直表示，任何有关南海的讨论并不意味着合伙对抗北京，因为中国是日本和菲律宾非常重要的合作伙伴。“我们并不是为了对抗中国而结盟，我们的目标是创建一个双赢关系”。④李刚、李珍、孙微：《菲律宾拉日本搅浑南海》，新华网，2011年9月22日，http：//news.xinhuanet.com/world/2011-09/22/c＿122073757＿3.htm其次，基于美日军事同盟考虑，美国外交政策是日本的方向标，在对华政策上更是如此，在美国没有明确选边站的情况下，日本很难成为支持菲律宾的坚定力量。

随着时间的推移，人们已经越来越清楚，阿基诺政府的种种企图均是徒劳的。无论是其国内，还是作为域内国家的东盟各国，抑或是域外大国的美、日，都不可能真正成为其赖以挑衅中国南海主权的能力来源。菲律宾在国家、地区及区域外等各个层次上的错误知觉给它带来的很大程度上只是一种虚假的能力，很难成为它用以挑衅中国的真正能力来源。阿基诺政府的种种做法结果只是一种闹剧而已，正如有学者一针见血所指出的，“马尼拉近来的表现，让人怀疑它被国内的民族主义和西方舆论的一些支持搞昏了头。它的很多做法不切东亚实际，它的一些得手是表面化的，从长远看只能是菲律宾的自娱自乐。”①《社论：菲律宾扭动不了东亚大方向》，新华网，2012年4月5日，http：//news.xinhuanet.com/world/2012-04/05/c＿122930915.htm

三、策略的调整：菲律宾对华南海决策为何变化？

（一）挑衅的升级引发了菲律宾的双重安全危机

1.阿基诺三世政府面临的国家安全危机。面对菲律宾的挑衅，中国进行了有理、有利、有节的反击，而且应对及时、得当、有力，由此引发了菲律宾的国家安全危机。表现在：第一，外交宣示一致、坚定。面对菲律宾的挑衅，中国外交部进行了一致而坚定的回应。而且随着事态的日趋严峻，态度也趋于强硬。2012年5月7日，外交部副部长傅莹紧急约见菲律宾驻华使馆临时代办蔡福炯，就黄岩岛事件向菲方提出严正交涉。②《黄岩岛形势难乐观，中方做好各种准备》，人民网，2012年5月9日，http：//world.people.com.cn/GB/17839826.html国防部也向国际社会表达了中国政府维护国家领土主权的决心和意志，希望国际社会多做有利于南海和平稳定的事。第二，反应迅速、措施得力。随着挑衅的加剧，中国政府采取了一系列得力的应对措施：一是国务院批准设立三沙市，作为地级市行政中心，集中管理西沙、中沙、南沙群岛及其附近水域。这一措施是中方维护南海主权、震慑相关国家的明确且强硬的举措。③《俄媒称中国设立三沙市是震慑菲越强硬举措》，新浪网，2012年6月28日，http：//mil.news.sina.com.cn/2012-06-28/1350694225.html二是中国海监编队赴南海巡航执法。此举目的就是依照国家法律法规和规定，对我国管辖的海域实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处。④《中国海监编队赴南海巡航执法》，载《中国青年报》，2012年6月27日，第1版。三是宣布大规模开发南海油气。2012年5月8日，中国海洋石油总公司宣布，中国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台“海洋石油981”将于9日在中国南海海域正式开钻。①黄翱：《菲律宾总统阿基诺三世要在南海将主权和商业分开》，东方早报网，2012年5月8日，http：//epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2012-05/08/content＿617829.htm第三，经济上的适度反制。面对菲律宾挑衅的不断升级，中国运用经济手段进行了适度反击：一是国家旅游局发出旅游安全提示，提醒中国游客暂缓赴菲律宾旅游。随后，多数旅行社已暂停赴菲旅游的发团和报名。而据菲律宾旅游部统计，在赴菲旅游的游客中，中国人约占9%，是菲律宾旅游收益的重要来源。二是国家质检总局宣布加强对进口菲律宾水果的检验检疫力度，加大开箱和抽查比例。据悉已退回多批有问题的菲产水果。②杨牧、赵艳萍：《专家：中国反制菲律宾能打多少“牌”》，凤凰网，2012年5月14日，http：//news.ifeng.com/gundong/detail＿2012＿05/14/14512958＿0.shtml？＿from＿ralated这对占菲律宾香蕉市场一半的菲律宾香蕉业无疑将产生重要影响。虽然对中国也将产生一些消极影响，但对菲律宾而言可能就会是重创。③杨牧、赵艳萍：《专家：中国反制菲律宾能打多少“牌”》，凤凰网，2012年5月14日，http：//news.ifeng.com/gundong/detail＿2012＿05/14/14512958＿0.shtml？＿from＿ralated第四，非硬实力的运用。面对菲律宾挑衅的不断升级，中国保持了极大的克制，并始终以“非硬实力战略”加以应对，即中国大量运用民用或准军事海上执法机构来加以应对。这一战略的运用，既保护了中国的利益，又最大程度地避免遭致国内外的批评。国外媒体对此给予了高度评价，认为中国用非军事船只来确保中国在整个亚洲海域的领海所有权主张，体现了一种老谋深算的、有条不紊的战略。④James Holmes and Toshi Yoshihara，“Small-Stick Diplomacy in the South China Sea”，April23th，2012.http：//nationalinterest.org/commentary/small-stick-diplomacy-the-south-china-sea-6831

挑衅不断升级的结果，是中方态度的日趋强硬，阿基诺三世政府已经真切地感受到了由此引发的国家安全危机，因为，情势已经到了中国亮剑的节点。

2.阿基诺三世政府面临的国内政权安全危机。中非黄岩岛对峙及菲律宾挑衅的升级而引发的中国反制，同时也引发了阿基诺三世政府的政权安全危机。首先，引发社会普通民众不满。其一，影响黄岩岛附近菲律宾渔民的生活。黄岩岛附近海域盛产鲷鱼、章鱼、乌贼和螃蟹等海产品，吸引了许多菲律宾和中国渔民前去捕鱼。然而，因菲律宾海军的舰船对中国渔船进行搜查，渔民们正常的捕捞生活受到直接影响，引起当地渔民的不满。黄岩岛附近的马辛洛克镇是菲律宾三描礼士省的一个渔业小镇，人口约4.4万，包括2000名渔民。对峙发生后，该镇副镇长每天都在祈祷，“希望没有舰船，早日重现和平的渔场”。⑤《菲对黄岩岛事件立场趋缓和欲改善中菲关系》，新浪网，2012年5月20日，http：//mil.news.sina.com.cn/2012-05-20//110869其二，影响菲律宾的水果业。菲律宾水果业是菲律宾最为脆弱大的产业之一。其中香蕉业占有重要比例。菲官方统计显示，香蕉是菲律宾第二大出口农产品，而中国是菲香蕉第二大进口市场。截止5月中旬，因中非关系恶化造成菲律宾水果业损失高达14.4亿比索（3.36亿美元）。①Josephine Cuneta and James Hookway，“China Dispute Threatens Philippine Industries”，May 20th，2012.HTTP：//ONLINE.WSJ.COM/ARTICLE/SB10001424052702303879604577407730408858666.HTML其三，影响菲律宾旅游业、股市及商贸等。中国是菲律宾第四大游客来源国，是菲律宾最主要的客源国之一。由于中菲关系趋于紧张，中国赴菲旅游人数出现急剧下滑。据不完全估算，中方暂停赴菲旅游对菲律宾的旅游业造成上千万美元的损失。②《中菲贸易降温冲击菲多个行业，滞留香蕉正在腐烂》，新浪网，2012年5月16日，http：//finance.sina.com.cn/nongye/nyhgjj/20120516/104212076505.shtml此外，菲律宾的股市、商贸等也受到了影响。③《菲媒：搞砸对华关系愚蠢至极》，央视网，2012年5月14日，http：//news.cntv.cn/20120514/105243.shtml其四，造成大量就业机会的丧失。与菲律宾水果业、旅游业遭受重创相关的是，造成菲民众大量就业机会的丧失。另外，海外劳工是菲律宾国民收入的极为重要的部分，主要是侨汇，2012年侨汇达到了17亿美元。④《菲因南海对峙失去大量就业机会商界向政府施压》，搜狐网，2012年5月28日，http：//news.sohu.com/20120528/n344280455.shtm l在这部分菲律宾的海外务工者中，有不少在中国工作，中菲关系恶化直接导致很多在中国工作的菲律宾人失业，这对菲律宾的侨汇收入也有很大影响。其次，引发菲律宾媒体的激烈抨击。中菲对峙初期菲律宾媒体对于黄岩岛事件的发言强硬而激进，然而随着时间的推移，也将矛头直指阿基诺政权。最后，引发政府高官和军方的不满。继对峙开始时菲驻华大使辞职，菲社会经济规划部长和国家经济发展署署长帕德兰加也以“健康理由”辞职。菲律宾经济重臣的辞职无疑是对阿基诺无所作为的不满。然而，与菲律宾媒体以及阁僚放弃阿基诺相比，军方的公开批评或许更能让阿基诺体会到自己的不得人心。2012年5月9日，在菲美2＋2会谈时曾大肆渲染中国威胁论的菲律宾防长加明斯却表示，国防部不会就黄岩岛事件发表声明，对黄岩岛事态的观察并不在国防部职责范围内，国防部不应加以“炒作”。而且鉴于中国已就事态发展已经做好了一切应对准备，菲律宾还是“别把事情搞大”。⑤《菲军方媒体纷倒戈：阿基诺一个人“战”中国》，环球网，2012年5月27日，http：//mil.huanqiu.com/Forum/2012-05/2724180.html加明斯的表态表明菲军方并不想成为阿基诺三世挑衅中国南海主权的牺牲品。

总之，菲律宾阿基诺三世政府因挑起南海争端而失去了民心军心，政府根基也因此动摇，这与阿基诺三世挑起争端的初衷大相径庭。正是阿基诺三世试图用挑起南海争端来维护其执政安全的“如意算盘”和自不量力，导致他最终只能自食恶果。阿基诺三世政府面临严重的政权安全危机。

（二）菲律宾对华南海决策的变化

菲律宾对华南海挑衅的不断升级引发了菲律宾国家安全与国内政权安全的双重安全危机，为了缓解和避免这一危机的爆发，黄岩岛对峙事件历经月余之后，菲律宾政府的立场也出现了一定程度的缓和。阿基诺三世政府试图通过对华政策的调整，以重新获得其双重安全的目标与平衡。换言之，面对因不断挑衅而引发的双重安全危机，阿基诺三世政府对其外部国家安全和内部政权安全的双重安全诉求导致其不得不重新调整对华南海政策。这种努力主要表现在：

1.主动修补两国关系。一是调整驻华大使。自2011年2月菲律宾前驻华大使周清琦卸任后，菲驻华大使的职位就一直空缺。为了缓和和改善当前紧张的菲中关系，阿基诺三世于5月10日签署委任状，任命华裔人士李永年为新的驻华大使，致力于推动中菲双边旅游和文化交流，探索通过增进菲中文化、艺术等领域的合作和人员往来以“提升两国间的友谊及善意”。①《菲对黄岩岛事件立场趋缓和欲改善中菲关系》，新浪网，2012年5月20日，http：//mil.news.sina.com.cn/2012-05-20//110869虽然菲律宾国会以其缺少经验为由否决了阿基诺三世的这一任命，但随后又火速批准任命了菲律宾前驻华大使索尼娅·布雷迪再度出任菲驻华大使。对于这一决定，菲总统府副发言人瓦尔特解释说，菲律宾想要一个熟悉中国政治和文化的人选，以便一上任即能马上投入工作。布雷迪是一个职业外交官，其丰富的外交经验和人脉资源，尤其是她曾经有过出任驻华大使的经历，这是阿基诺三世提名她作为新一任驻华大使的首要原因。②《菲驻华大使去又回70岁女将再出马》，经济网，2012年5月28日，http：//www.ceweekly.cn/html/Article/20120528671862420005.html二是主动派出两名“特使”到北京修补两国关系。黄岩岛对峙事件发生以来，菲律宾的水果业、旅游业都受到严重影响，如果事态继续发展下去，这些产业将蒙受巨大损失，并失去成千上万与此相关的就业岗位。为避免局势的继续恶化，阿基诺三世签署委任状，任命李永年和菲律宾发展银行前主席萨拉梅亚出任中国特使，以缓和菲中当前的贸易紧张局面③《中方欢迎菲驻华大使上任》，新浪网，2012年5月30日，http：news.sina.com.cn/w/2012-05-30/005924500977.shtml

2.欢迎中国的“休渔令”并主动撤出对峙船只。2012年5月11日，中国农业部发布的《关于2012年南海海域伏季休渔的通告》的通告规定，我国南海大部分海域将从5月16日12时起进入为期两个半月的伏季休渔期。黄岩岛海域也属于此次休渔令的控制范围。对此，阿基诺三世14日在接受记者采访时亦表示“欢迎”，声称菲律宾也会要求菲渔民避免在“争议海域”捕鱼。①郭文静：《菲律宾总统对中国休渔令表示欢迎》，环球网，2012年5月14日，http：//world.huanqiu.com/roll/2012-05/2720139.html5月16日，菲律宾外交部宣布，由于天气原因，阿基诺三世总统已命令菲律宾海岸警卫队及渔业与水产资源局的船只撤出黄岩岛。尽管菲律宾总统府副发言人瓦尔特坚称，“阿基诺三世下令船只撤回只是为了避免船上人员处于危险之中”，而不是在接到中方要求后才撤出船只的，②《外界关注菲律宾撤船举动分析称为缓和中菲关系》，环球网，2012年6月28日，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2012-06/2828838.html但撤船举动意味着菲中关系有所缓和。

3.禁止影响菲中关系的事件发生。据菲律宾媒体5月25日报道，菲律宾总统府24日已下令所有菲政府机构避免采取任何可能加剧黄岩岛局势紧张的行动。菲律宾外交部长罗萨里奥24日表示，菲律宾将继续寻求以和平方式解决菲中领土争端。菲律宾总统府副发言人瓦尔特24日称，尽管菲律宾已对黄岩岛海域发布了“休渔令”，并禁止菲律宾渔民进入“争议水域”捕鱼，但不会抓捕在该海域捕鱼的中国渔民。但她同时表示，菲律宾海岸警卫队仍会在黄岩岛水域“巡逻”，以确保菲律宾渔民不进入该水域捕鱼。③《菲律宾释放缓和信号，寻求和平解决黄岩岛争端》，人民网，2012年5月16日，http：//world.people.com.cn/GB/17990656.htm l曾扬言要率团前往黄岩岛的菲律宾前海军陆战队上尉菲尔多，日前也在菲总统出面劝阻下取消了行程。菲官方称此举旨在“防止菲中两国间的紧张局势进一步加剧”。④《菲对黄岩岛事件立场趋缓和欲改善中菲关系》，新浪网，2012年5月20日，http：//mil.news.sina.com.cn/2012-05-20//110869阿基诺三世此前重申，菲律宾政府希望通过外交手段解决争议，不能和中国发生武装冲突。⑤葛倩：《菲总统阻止前军官赴黄岩岛插国旗》，载《南方都市报》，2012年5月19日，第13版。

需要指出的是，阿基诺三世政府对华南海决策的变化，一方面反映了其对于同中国在南海问题上硬碰硬的直接对抗所带来的双重安全后果的考量，同时，也体现为阿基诺三世政府的一种策略上的调整，这就是由原先的直接对抗向间接抗争转变，以避中国“锋芒”，试图在争夺中达到既无双重安全之虞，又能捍卫其所谓的“主权”的目的。这一策略的转变表现为：其一，将中国告上国际法庭。2013年1月22日，菲律宾外长罗萨里奥对媒体说：“菲律宾已尝试了所有政治与外交途径，以（便）与中国就‘主权’争议达成和平的解决方案，我们希望通过（国际）仲裁程序，能够为该问题找到长久的解决方案。”①《菲律宾就“主权”争议将中国告上国际法庭》，环球网，2013年1月22日，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2013-01/3571539.html试图通过国际仲裁来达到其所谓的维护“主权”的目的。其二，继续打悲情牌，发动舆论攻势，渲染自己的弱国地位，以博取国际社会的同情。其三，继续拉盟国美国与日本、越南等同中国有领土领海争端的国家向中国施压。其四，采取乘中方不备，单方面行动，以造成既成事实的方式同中国争夺南海主权。对此，中国政府应适时调整策略加以应对，粉粹阿基诺三世政府“曲线维权”的图谋，坚定地维护中国在南海的主权权益。

结 语

自2012年4月以来的菲律宾对华南海挑衅反映了以总统阿基诺三世为代表的菲律宾主要决策主体对华南海决策的内在逻辑，这一内在逻辑贯穿于阿基诺三世等菲律宾主要决策主体对于其意愿的形成、能力的获得及策略的调整等个体认知环节。而且，这一决策的内在逻辑也始终贯穿于菲律宾对华南海决策的始终。本文以菲律宾为个案，并以大量的事实数据充分论证了这一分析框架的有效性。这一分析思路可为我们分析中国周边小国、弱国挑衅大国、强国的政策逻辑提供了一种分析框架，也为我们评估、制定有效的应对政策提供了理论思路。

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53-1227（2014）05-0094-15

** 本文系作者主持的湖南省社科基金重点项目“菲律宾在美国重返东南亚战略中的作用及中国的对策研究”（项目批准号：13ZDB0689）；湖南教育厅重点项目“美国重返东南亚的同盟战略及中国应对策略研究”（项目批准号：13A094）的阶段性成果。

***朱陆民：湘潭大学历史系副教授、博士、硕士生导师。