预防职务犯罪检察约谈制度的基本问题

董玉利 曾于生 杨鑫

预防职务犯罪检察约谈制度的基本问题

董玉利 曾于生 杨鑫

预防职务犯罪检察约谈作为一项预防职务犯罪的创新之举，是检察机关法律监督职能的延伸，是一种更具针对性和威慑力的预防措施。本文试从评价检察约谈制度的正当性入手，论证了检察约谈的理论依据、法律和政策依据，深入分析了检察约谈制度的基本特征，在此基础上，提出构建以检察机关为约谈主体的模式，明确和规范约谈的对象、内容、方式、程序及保障，确保检察约谈工作取得成效。

预防职务犯罪

检察约谈制度

约谈特征要素

一、检察约谈制度的正当性

预防职务犯罪检察约谈①，是指检察机关指派专人对需要约谈对象就其本人或单位存在的职务犯罪隐患，进行提醒、告诫的警示性谈话。它是检察机关法律监督职能的延伸，是检察预防制度创新的有益尝试。预防职务犯罪检察约谈制度，作为一项制度创新有着充分的理论、法律和政策依据。

1.检察约谈的理论依据

从广义层面讲，检察预防应当内蕴“防”和“治”两个方面，包括一切防止职务犯罪发生的措施及其活动和过程，是一种对职务犯罪的综合治理。检察机关开展检察约谈具有两个方面的理论基础。一是从职务犯罪产生规律看，需要使职务犯罪“惩”“防”链条更加完整。犯罪主体走上犯罪道路，是由于它自身的某种因素与外界的某种因素相互作用的结果。而犯罪产生的原因是可以控制的，因而犯罪的规模和趋势也可以通过预防活动予以控制。②当前对职务犯罪单纯使用教育、行政等预防方法，缺乏力度和实效，而惩治又是在犯罪对社会的实际危害已经发生之后采取的补救措施，具有滞后性和被动性，一般采取强制严厉的方法，往往对犯罪人的家庭、单位产生一定的影响。而检察约谈则是一种集教育、警示于一体的预防方式，能够增加预防的威慑力，又避免严厉惩治的“副作用”，承前“防”接后“惩”，促进惩防腐败“链条”的完整。二是从法律监督原理看，检察约谈也是一种检察监督方式。法律监督的意义在于“维护宪法和法律的统一正确实施，在基本含义上，包含了两个密不可分的方面：既要惩治和纠正，也要防止或预防。③就是说，法律监督既包括对已经发生的错误、违法、犯罪的事后发现、纠正和补救，也包括对错误、违法、犯罪的事先检查、警示与防范。预防职务犯罪是检察机关履行法律监督职能的本质要求。检察机关的法律监督权作为法律实施的自我保障机制，并不是孤立存在的，而是与立法、执法、守法等活动紧密结合在一起的，其目的在于预防和消除法律实施过程中出现的越轨、违法行为，保证法律的统一正确实施。检察机关对轻微违法的公职人员进行预防性的检察约谈是职务犯罪侦查职能的自然延伸，是有效履行法律监督职责的一种方式。

2.检察约谈的法律政策依据

一是法律有明确规定。《中华人民共和国宪法》第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”同时《宪法》第24条规定“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，加强社会主义精神文明建设”。这是检察机关开展职务犯罪预防工作的宪法保障。《中华人民共和国刑事诉讼法》第2条特别将“教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，以维护社会主义法制”规定为刑事诉讼法的任务之一。法律监督是对法定权力行使的监督，着重于对立法者、司法者、执法者的公权力行使进行监督，防止公共权力被滥用。检察机关开展职务犯罪预防工作的本质就是促进有关单位、部门完善制度、强化管理，保证权力运作正当合法。法律监督是检察机关开展约谈工作的职权基础。二是高检院有明确要求。《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》21条规定：“对于典型职务犯罪案件，适时组织协调职务犯罪预防部门派员介入案件的侦查、起诉活动，共同研究犯罪原因、手段和发案规律。”《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》规定预防部门的职责包括“开展预防咨询和警示宣传教育”以及“处置预防工作中发现的职务犯罪线索”，并明确规定“预防职务犯罪部门在预防调查中，应当注意发现并依照规定作好职务犯罪线索移送等工作”。《最高人民检察院关于检察机关内设机构职责分工试行办法》也规定：“预防部门负有对预防职务犯罪信息、线索收集、掌握和研究利用的职责。”

3.检察约谈的客观现实依据

一是健全惩治和预防腐败体系的客观需要。一些领导干部出现严重违法违纪行为，往往有一个蜕化的过程，因此要防微杜渐，高度重视“严密监督”在源头防范和治理腐败中的关键性作用。但是从法律责任追究角度看，我国对腐败的惩治其实存在一块“空白带”，依据高检院规定，我国个人贪污贿赂案件立案标准为5000元以上，因此不足5000元的贪腐行为一般不会被追究刑责，而仅可能会受到纪检监察处理。但在廉洁度较高的新加坡，接受或赠予1元都算受贿或行贿。④因此我国建立检察约谈制度，是从法制方面对惩防腐败体系的一种完善，依靠防患于未然的严格法律监督，把问题消除在萌芽状态。二是检察约谈具有独特的功能和优势。检察约谈与纪律监察诫勉谈话有明显不同，它具有自身独特的功能和优势。一是检察约谈具有更高的效力层次，能获得更好的实效。首先，检察机关职务犯罪预防属于法律层面的预防，检察机关承担着惩治贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的法定职责，预防职务犯罪也是检察机关法律监督的重要内容，是检察机关的法定职责和义务，检察预防有明确的宪法和法律依据。其次，由于检察机关是专门的法律监督机关，它在宪法地位上与政府分离，因而其地位具有相对独立性，有利于它在依法履行法律监督职责的过程中发现问题，堵塞漏洞。二是检察约谈具有专业优势。检察机关是唯一参与职务犯罪案件立案侦查、逮捕、起诉到刑罚执行刑事诉讼全过程的国家机关，因此对职务犯罪情况的了解比较全面深入，对引发犯罪的机制、制度问题有比较深刻的认识，由检察官进行预防约谈具有较为明显的专业优势。三是检察机关进行预防约谈具有人才和信息资源优势。目前各地检察机关均建立和配备了预防职务犯罪专门机构和人员从事预防职务犯罪工作，这些预防人员大多经过正规的法律专业培训和预防业务培训。在信息资源方面，检察机关在侦查、批捕、起诉职务犯罪案件过程中，可以快速、全面、准确地掌握职务犯罪的各方面信息，这些信息为约谈工作提供了第一手资料。

二、检察约谈制度的运行操作

1.必须坚持党管干部的基本原则。党管干部原则是党和国家干部管理制度的根本原则，更是检察机关开展检察约谈工作必须遵循的首要原则和检察约谈工作取得实效的重要保障。作为一项预防和减少职务犯罪的创新机制，必须始终坚持党的干部路线，贯彻党的政策。一要积极争取地方党委的支持。在制定出台检察约谈制度前，做好向党委有关领导的沟通汇报工作，将检察约谈工作主动融入惩防体系建设，⑤依靠党委排除开展检察约谈工作遇到的困难和阻力，推动形成“党委统一领导、纪委和组织部门指导、检察机关主导、其他机关部门支持配合”的检察约谈工作格局。二要加强与纪委、组织部门的协调配合。充分听取各相关部门对开展检察约谈工作的意见建议，消除对检察约谈工作认识上的偏差，努力形成与纪委、组织等职能部门的约谈合力。

2.必须坚持立足检察职能的基本定位。工作中要防止两种错误倾向：一是要防止大包大揽，避免将属于纪检监察机关职责范围的事项，揽入检察约谈工作的范畴，二是要防止无所作为。检察约谈要充分体现实际成效，在约谈中要发挥检察机关查办职务犯罪的资源优势，深入分析职务犯罪的发案原因及制度、机制方面存在的漏洞，约谈后要将约谈情况及时通报给约谈对象单位的领导和上级主管部门，确保整改到位。

3.必须坚持侦防一体的基本方针。2011年9月实施的《浙江省检察机关职务犯罪侦查和预防一体化工作实施细则（试行）》指出：“职务犯罪侦查和预防一体化是指在各级人民检察院党组的领导下，侦查和预防等业务部门通过明确职责分工，加强协作配合，更好地体现检察机关预防职能属性，实现信息共享利用和资源优化配置的制度化，实现‘办理一案、教育一片、治理一方、警示一面’的常态化。”在侦防一体化的背景下，无论是查办职务犯罪案件，还是预防职务犯罪工作，都将取得1+1＞2的效果。一方面，检察机关侦查部门在办案过程中，对犯罪分子思想演变、堕落轨迹以及制度和管理上的漏洞和薄弱环节有比较深入的了解；对哪些需要立案侦查、哪些对象不需要立案侦查而需要进行约谈的，有比较清晰的把握，因此能够为预防部门在确定检察约谈的对象以及约谈的事项上提供参考；另一方面，预防部门在开展检察约谈中，能够充分发挥专业预防的优势，切实找准约谈对象存在的职务犯罪风险点，同时为自侦部门提供一些基础性办案素材。

4.必须坚持以人为本的基本导向。构建检察约谈制度的根本目的是为了教育、警示、挽救潜在的职务犯罪对象，进一步增强从源头上预防和减少职务犯罪的针对性和实效性。因此，在开展检察约谈中，要最大限度地教育和挽救那些虽不构成职务犯罪但涉嫌职务违法违纪的国家公职人员。重点把握两个方面：一是要尊重约谈对象的人格尊严，切忌讽刺挖苦，严禁打骂体罚；二是要注重双向互动交流，检察机关在对被约谈对象进行教育、警示的同时，要耐心听取被约谈对象的情况说明，了解被约谈对象本人或单位在廉政建设上存在的风险点、制度漏洞，帮助约谈对象分析问题，提出预防对策建议，真正起到“约谈一次，警示一片，挽救一批”的预防目的。

5.必须坚持严格规范的基本程序。检察约谈工作作为一项创新性工作，必须在有关法律和政策的框架内规范运行。要在深入调研的基础上制定出台规范性意见，明确约谈的主体、对象、方法以及程序等事项，确保检察约谈工作符合该制度设立的初衷，取得实实在在的成效。在实际运作中，尤其要注重规范检察约谈工作的程序，从立项、审批、实施、结项等，要有一整套完备的制度，在检察约谈工作的启动上要严格审批把关，切实防止权力滥用。

6.必须坚持宽严相济的基本政策。检察约谈制度的设计应为约谈对象深刻认识和主动交代问题、避免走上腐败道路提供机会。因此，在约谈工作中要贯彻落实宽严相济的刑事司法政策，根据约谈对象的具体情况，区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，打击和孤立极少数，教育和挽救大多数。一方面，对在约谈过程中能主动交代问题，或者能检举揭发他人犯罪事实的轻微犯罪对象，以检察约谈的方式分析原因，提出解决方案，切实将问题解决在萌芽状态，对约谈对象依法从轻处理；另一方面，对约谈过程中不深刻认识自己错误，有意回避问题的对象，移交自侦部门立案侦查，依法进行查处，有力地震慑犯罪分子。

三、检察约谈制度的构成要素

当前，检察约谈制度在全国许多检察机关已经陆续开展实践，并取得了良好的预防和社会效果。综合各地的实践，结合检察机关的职能定位和职业优势，检察机关约谈制度的构建应包括以下六个要素。

1.检察约谈的主体。检察约谈的主体是指有资格制定检察约谈制度、管理检察约谈事务、实施检察约谈事宜、评价检察约谈成效的人或组织。在约谈的主体上，主要有三种模式：一是依托型，即依托党委领导下的预防职务犯罪工作领导小组的平台开展约谈；二是联合型，即联合纪检监察和组织部门进行约谈；三是单独型，即以检察机关的名义组织约谈，具体又有以院预防职务犯罪工作领导小组和预防部门牵头实施之分。比较三种模式，我们认为检察机关开展约谈以第三种模式更为合适。因为第一种模式，实际上是检察机关在具体组织实施，该模式由党委领导下的预防工作领导小组作为后盾，组织开展约谈较为顺畅，但启动程序比较麻烦，效率较低。第二种模式能有效整合预防资源，融警示与教育于一体，但开展工作协调较为困难，这种约谈冲淡了司法约谈的严肃性，缺乏威慑力。第三种模式，检察机关通过办案积累了大量的约谈资源，对职务犯罪的症结、特点有比较准确地把握，对犯罪分子的堕落过程有比较直接的了解，对引发犯罪的体制、机制、制度问题有比较深刻的认识，通过约谈对已经构成犯罪的嫌疑人可直接转化为诉讼程序，因此，由检察机关作为约谈的主体更具针对性和震慑性。当然，必要时也可商请纪检监察及组织部门参加。

2.检察约谈的对象。即约谈主体按照约谈的程序、方式和内容教育、告诫和警示的组织和个人。从目前各地实践的情况看，在约谈对象的确定上有广义和狭义之分。广义地说，是将参加案发单位的案例剖析会、参加检察机关组织的警示教育会的人员均列为检察约谈的对象。狭义地说，检察约谈的对象仅指职务犯罪案件高发、存在诸多犯罪隐患的单位负责人及有职务犯罪苗头、涉嫌职务犯罪或者职务犯罪情节轻微的国家工作人员和多次行贿，情节严重，尚未被追究刑事责任的行贿人。我们认为检察约谈，应突出警示，采取狭义的方式确定约谈对象为妥，具体可包括以下几类人员：（1）被多次举报，存在职务犯罪嫌疑，群众反映强烈的；（2）经调查发现，有违法犯罪行为，但尚未达到刑事立案条件的；（3）立案侦查后，证明涉嫌职务犯罪，但情节轻微，尚未达到起诉条件，被依法不起诉或作存疑不起诉处理的；（4）有行贿行为，情节较为严重，但被不起诉追究刑事责任的；（5）国家机关工作人员行政不作为、乱作为，造成恶劣影响的；（6）发生窝案、串案或职务犯罪案件频繁发生的单位主要负责人；（7）发生重大安全责任事故的单位主要负责人；（8）管理混乱，存在职务犯罪重大隐患的单位主要负责人；（9）其他需要约谈的单位负责人和个人。

3.检察约谈的内容。检察约谈主体要告知、警示约谈对象的事项，它是检察约谈的核心部分，也是衡量约谈是否有成效的关键所在。约谈内容要有足够的事实和法律依据，要根据约谈对象的心理承受程度有理有节，由浅入深，始终保持约谈过程的严肃性。同时，允许约谈对象作出说明和辩解。一般应包括以下内容：一是了解掌握被约谈对象所在单位的状况及预防职务犯罪工作的开展情况；二是指出该单位预防职务犯罪工作存在的主要问题，剖析产生问题的危害、原因，帮助制定预防措施；三是指明被约谈人不廉洁的行为和职务犯罪苗头性、倾向性问题，对其告诫、警示，使其警醒，促其重视；四是告知其所承担的责任，不依法履职的后果及危害，以案释法，指明前车之鉴，劝其悬崖勒马。

4.检察约谈的方式。检察约谈的方式是指围绕检察约谈这一主题所涉及的外在形式，应以单独约谈为主。主要包括约谈时机、约谈地点和约谈人员层级关系的确定。（1）明确约谈时机。一般应在预防调查之后，根据预防调查发现的问题，有针对性地进行检察约谈，力求做到检察约谈能切中要害。（2）规定约谈地点。在选择约谈地点时，既要充分考虑被约谈人所在单位和个人的实际情况，为其打消顾虑，又要始终保持约谈地点氛围的严肃和庄重。借鉴香港廉政公署的做法，应单独建立检察约谈室。（3）确定约谈层级关系。为便于开展约谈工作，组织实施检察约谈的职能部门为职务犯罪预防部门。根据干部管理权限分级负责的原则，按照约谈对象不同的行政级别，科学合理确定进行检察约谈的人员。

5.检察约谈的程序。检察约谈的程序应当明确、具体、便于操作，以利于执行。检察约谈的审批权限应集中由检察长掌控，职务犯罪预防部门认为需要对相关人员进行约谈时，应填写《预防职务犯罪约谈审批表》，载明被约谈对象的基本情况、约谈事由、约谈地点及时间等，经分管领导审核后，报检察长审批；其他部门认为需要对案中人员进行约谈时，填写《预防职务犯罪约谈审批表》，经分管领导审阅后，报预防部门按相应程序办理；约谈前，应向约谈人员发送《检察约谈通知书》，约谈对象应按通知要求的时间、地点接受约谈，对无正当理由拒绝约谈者，要记录在案，并抄报组织、人事、纪检部门及约谈对象的上级主管部门，使其承担相应的不利后果。约谈由两名以上检察人员进行，并认真做好约谈记录，约谈记录应由被约谈人审阅签名。约谈结束时，可视情况由约谈对象签署《职务行为廉洁自律保证书》，与《约谈记录》一同由检察机关预防职务犯罪部门统一归档备查。

6.检察约谈的保障。检察约谈的保障指检察约谈制度顺利、有效运行的措施与条件。主要包括约谈场所的设置、约谈结果的处置、约谈成果的评价、约谈纪律的执行等。（1）约谈场所的设置：检察约谈室可设在办案区的谈话室，也可以单独设置在检察机关的办公区域内，建有警示教育基地的单位，还可以设置在警示教育基地的区域内，约谈室的建设要贯穿严肃庄重的基调，以增强警示效果。（2）约谈结果的处理：根据约谈结果具体情况分别作出不同的处理，对一般的约谈对象，责令其在一定的时间内，就相关问题的整改落实情况形成书面材料报检察机关约谈部门备案；对需要给予党纪政纪处分的约谈人，建议纪检监察部门给予党纪政纪处分；对涉嫌犯罪的约谈人，移送侦查部门查处；对于在约谈中发现的职务犯罪线索，移送有关部门处理。（3）约谈成果的评价：检察机关应将检察约谈情况及时通报被约谈人的单位和纪检监察部门，对被约谈人员，应当在约谈半年后进行回访考查，对工作落实不力、整改措施不到位的，检察机关将有关情况告知其上级领导机关（部门），或建议纪检监察部门给予相应处理，或再次启动检察约谈程序。（4）约谈纪律的执行：检察机关约谈部门和人员要严格遵守检察约谈制度，主动接受社会监督，不得随意扩大约谈范围，不得篡改约谈程序，不得变相体罚约谈对象；要遵守廉洁自律规定，不得以约谈的名义谋取单位和个人的利益；要遵守相关保密要求，不得随意公开被约谈人的相关情况和约谈内容。对于违反约谈纪律的人员给予相应的党纪政纪处分，直至追究刑事责任。

（作者单位：浙江省绍兴市人民检察院）

注释：

① 参见周光权：《社会转型时期职务犯罪预防的新课题》，载《政治与法律》2007年第5期。

② 参见叶永亮：《浅析职务犯罪原因及控制对策》，载《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2010第2期。

③ 参见敬大力：《关于检察机关法律监督职能与预防职务犯罪的若干问题》，载《法学专论》2003年第10期。

④ 参见李世友：《新加坡的反腐败措施及其可借鉴性探析》，载《淮阴工学院学报》2001年第6期。

⑤ 参见曹有东：《约谈应注意三个问题》，载《检察日报》2012年8月21日第三版。