一份践行群众路线的制度保障性文件——对十八届三中全会《决定》①的解读

卢怀科,杨力源

(1.华东交通大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013；2.武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》从全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，提出改革完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。从经济体制等六大体制入手深化改革来实现这一总目标。而深化体制改革关键在于党做好群众工作。

一 新形势下群众工作的重要性和紧迫性

群众工作是加强党自身建设的重要途径，也是贯彻党的十八届三中全会战略部署的可靠保障，更是推进中国梦实现的坚定保证。

改革开放后市场经济迅猛发展，经济社会结构发生了深刻的变动，社会阶层不断分化，各种利益主体或者集团之间的冲突和矛盾不断加剧，这对党的群众工作提出新的要求，必然要求提高党的群众工作能力。

(一)国外环境正在发生极为广泛而深刻的变化。科技革命的发展，全球化趋势，中国加入世贸组织与世界接轨，党的执政必然面临着外部复杂环境的挑战。革命时期，资本主义列强对中华民族的半殖民奴役。社会主义建设时期，西方采取以“经济封锁”等遏制的方式打压社会主义新中国。改革开放至今，一些西方资本主义国提出和推行“和平演变”的战略遏制中国发展，实施的主要方式是传播“新自由主义”思潮为代表的价值观来消解马克思主义指导思想主体地位。苏东剧变可以认为是“和平演变”的产物。此外，运用金融资本优势对中国经贸领域的打压，以此来阻碍中国的经济繁荣发展。无疑，这为党在中国特色社会主义事业建设实践带来诸多外部挑战。

(二)我国的发展面临一系列突出矛盾和挑战。我国正处于社会转型的关键时期，必将进入一个矛盾的集中爆发时期，这也意味着需要化解社会交织着的各个方面的矛盾。十一届三中全会后，社会主义市场经济发展所带来社会结构变迁，利益格局多元化，利益主体多元化，利益主体之间矛盾多元化。比如，经济领域集中表现在城乡区域发展差距和居民收入分配差距过大；社会领域突出表现在就业、住房、生态环境等；政治领域主要体现在社会治安、执法司法正义。[1]这些关系到群众切身利益的热点、难点问题都是生产力落后与人民群众日益增长的物质文化需要之间的主要矛盾在不同领域不同侧面的呈现。在国内外环境深刻变动之际，现存比较单一的利益表达方式与利益主体诉求方式多元化趋势的冲突和矛盾加剧，群众工作的任务也由此显得更为复杂。

(三)党员队伍发生了深刻的变化。党的地位和任务发生了变化，党员队伍也随之发生不适应的问题。中国共产党在取得新民主主义革命胜利后，必然要完成从革命政党到长期执政党的身份转变，经历了从受到外部封锁的封闭的计划经济体制向对外开放的社会主义市场经济建设的转变，党正带领各族人民向建成小康社会迈进。党的这一历史方位的深刻变化对党员队伍产生了深远的影响。在新时期，部分党员存在脱离群众的危险，一些党员干部权力观扭曲，做出背离人民群众的决策行为，甚至无视党纪国法搞腐败。正如十八届三中全会公报指出，当前“四风”问题突出，一些领域消极腐败现象蔓延，反腐败斗争形势依然严峻[2]。作为以马列主义理论武装的中国共产党，其紧密联系群众的作风则是区别其它任何政党的一个显著标志。如何对待群众是关系到党的根本立场、情感态度和宗旨意识。如果只是工作方法上改变，不能实现立场和世界观改变，也就不能形成“鱼水”关系和保持同人民群众的血肉联系，官僚意识就会压倒群众观点，“人民公仆”就成为“官老爷”。新形势下，有些领导干部思想麻痹，宗旨观念淡薄，经受不住“糖衣炮弹”的利益诱惑，不正确地使用权力，损害群众利益现象在不断地扩散，为群众工作带来巨大的冲击和削弱。

(四)群众及其利益诉求发生了深刻的变化。群众结构在不断地发生变化。目前群众涉及的范围不再是革命时期下的群众，也不再是计划经济体制下的群众。改革开放后，随着生产力的发展以及产业结构调整的变动，工农阶级内部阶层裂变，涌现出了许多新的社会阶层，群众的范围随之扩大。党的群众工作对象多元，工作内容变得复杂起来。此外，群众范畴扩大，其利益要求多元化。计划经济时期内，群众从党和国家的行政指令下获取生存和发展资源，对党的依赖程度较高；在社会主义市场经济条件下，群众从市场竞争中获取物质财富，对党逆向提出更高层面的价值诉求。尤其在科技迅猛传播下的西方思想对群众的价值观念消解和重新塑造，群众工作也由此变得更加复杂、严峻。

二 《决定》是贯彻群众路线的纲领性文件

群众路线是党的根本工作路线和生命线。中国共产党的群众路线根本要义在于明确而坚定地回答了“为了谁”“依靠谁”“我是谁”的问题。从而使我们党的工作获得广泛而坚实的群众基础和力量源泉[3]。

《决定》提出的全面深化改革的总目标和行动步骤，无疑是体现出以“促进社会公平正义、增进人民福祉”为起点和归宿的人民群众利益至上的价值取向；体现出在新时期“人民是改革的主体”的力量源泉和保障，“扎实群众路线工作”的方法。

(一)《决定》是对我党坚持贯彻群众路线历史的继承与发展

执政为民始终贯彻在党的革命、建设、改革时期的社会主义实践中。在不同的历史时期和环境下，党始终坚持贯彻群众路线，不断拓宽群众路线的内涵，探索新的实践方式。

关于群众路线，毛泽东最早于1943年在《关于领导方法的若干问题》首次系统论述：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去……然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思的认识论。”[4]可见，毛泽东界定群众路线为一种工作方法，落脚点在马克思主义认识论上。

在实践中，群众路线的内涵在不断地丰富和完善。刘少奇在七大上对群众路线的内容全面阐述，完善了群众观点的阐述：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点。”[5]1956年邓小平在党的八大所做修改党章报告中对群众路线作出新的解读：“群众观点是群众路线的有机组成部分”[6]。并且他认为“群众路线是民主集中制”[6]，易言之，群众路线从毛泽东的领导、工作方法转向了决策制度。1981年党中央做出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中概括群众路线为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”

新形势下，群众路线在实践中发展为制度形式。2001年江泽民在《党的作风是党的形象》论述，“改进工作作风、领导作风，密切同人民群众的联系，要在继续过去的优良传统和总结历史、现实经验的基础上，从教育和制度规定两个方面入手，提出一套管用的教育办法和制度规定。”[7]从实践层面看，党要总结作风建设的经验，探索内在规律，上升为制度规范，保障党员密切联系群众的作风长效化、常态化，巩固党与群众之间的关系。2010年胡锦涛在十七届五中全会指出，“群众工作是贯穿党和国家工作各领域各方面的经常性工作”，“必须建立制度、认真执行制度。”[8]从这里看出，群众工作是党与国家的各项工作的红线，做好群众工作就是要做到长期性和稳定性，而制度安排对党的群众工作具有极端的重要性和必要性。2013年6月习近平在群众路线教育实践活动指出，“保持党同人民群众的血肉联系是一个永恒课题，作风问题具有反复性和顽固性，必须经常抓、长期抓，特别是要建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制。”[9]从这里看出，党要健全为民务实清廉的长效机制来破除作风问题，预防腐败，保障党与群众的密切关系。

建国以前，群众路线是一种工作方法；党的八大，群众路线的重心转向民主集中的决策体制；改革开放以后，制度逐步成为贯彻群众路线的保障形式。历史和现实表明，中国共产党践行群众路线的策略和形式是随着历史方位、历史任务及所处环境的变化而与时俱进的。《决定》全面深化改革提出的历史任务与贯彻群众路线有机结合，无疑体现出党对群众路线再认识，拓宽了群众路线的理论内涵和实践空间。“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线”，这一句话旗帜鲜明地道出群众就是改革实践主体和依靠力量，贯彻群众路线推进改革。

(二)《决定》是新时期践行群众路线的理论指南

《决定》为未来改革而全面建成小康社会描绘了时间图和路径图。《决定》对社会转型关键时期的新形势的科学判断，辩证地看待当前社会矛盾，这是行动的前提。《决定》具体阐述了6个体制的改革举措，涵盖15个领域、60个具体措施。其改革举措的起点和落脚点是促进社会的公平正义和增进人民群众的福祉，体现出党为人民服务这一根本宗旨。其改革举措体现出党鼓励并保障群众参与，无疑赋予了群众新的内涵，体现党坚持并丰富了马克思历史唯物主义群众观。在理论和实践上，对群众路线的贯彻都具有重大指导意义。

首先，党和人民群众的根本利益始终是一致的。党是工人阶级的先锋队又是人民群众的一部分。先锋队掌握真理的能力比群众更有优势。先锋队认识经济领域、政治领域、文化领域的发展规律的条件比群众更为优越，所以党能代表人民群众的根本利益。党离不开人民群众支持，人民群众需要党的正确领导。《决定》强调全面深化改革以“促进社会公平正义”“增进人民福祉”为起点和归宿。党的决议和决策是以人民群众为主体的根本立场，以为人民服务为宗旨意识，并始终同人民群众保持密切联系的情感态度。“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，这一句话总体描述全面改革是为人民谋利益、实现群众的利益的根本点。它体现出党的一切政策都以合乎人民群众的利益需要为最高准则。

其次，党对群众观的深化认识。“人民”这个概念是动态发展的，正如毛泽东所说，“人民这个概念在不同的国家和各个国家的不同历史时期，有着不同的内容”[10]。当前的“群众”不是建国前和建国后计划经济时期党领导下的群众。市场经济发展的条件下，新的社会阶层产生，群众的范围也在不断地扩大。十八届三中全会的《决定》提出“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”[1]，体现出“群众”概念新的内涵和外延，超越了政治层面上的“人民群众”这一概念，彰显出党落实群众的尊严和权利。这主要从三个方面来看，一是改革以人民群众为主体，再次强调“为了谁，依靠谁、我是谁”的问题。充分尊重群众的权利，最大程度发挥群众的积极性和创造性，激发群众广泛参与的热情。二是解决群众不同层次的利益诉求，顺应群众的新期盼。“群众利益无小事”，解决群众的利益需要问题就是党的执政目的和意义，也是党坚持执政为民的根本价值取向和追求。三是促进人的全面发展。人民群众拥有均等机会参与竞争，实现自我价值。人民群众享受现代化发展的优质资源，保证每个人都有人生出彩的机会。这些也正是中国共产党自始至终地坚持从“必然王国”走向“自由王国”的终极价值追求的体现。

最后，党对群众路线的实践形式不断地探索。“从群众中来，到群众中去”的工作方法就是深入群众中调研的过程，把群众意见收集起来整理，形成新的意见或者政策，再次深入群众，向群众解释，让群众形成自觉。这也是党与群众的民主协商的过程。《决定》明确指出“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”，这无疑有利于引导不同社会阶层的利益主体参与到国家事务管理中来，充分发动群众的主观能动性，各阶层利益代表之间博弈并达成共识，汇聚各界群众的力量，推动改革各项事业工作的开展。与此同时，《决定》提出的经济等六大制度改革和完善都体现出了群众的广泛参与特点，彰显出改革中贯彻群众工作的现实意义。

(三)《决定》是新时期践行群众路线的行动纲领

《决定》强调改革的“系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”[1]——这是全面建成小康社会的改革行动的总体要求。“让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”[1]——这是全面建成小康社会下党的执政为民的根本价值取向和工作重点。在改革实践中，党归根结底是要做好群众工作。全面体制改革和完善措施的意义除拓宽群众参与空间外，还为贯彻群众路线提供了行动的规范性指导。

《决定》创造性地贯彻了群众路线的精神。由党的宗旨和目标所决定的“为了群众”和“依靠群众”。群众是党执政的基础，是智慧和力量之源。所以党的决策和政策都以人民的福祉为出发点和归宿。《决定》中围绕六大方面的体制进行全面深化改革，其根本目标是“发展成果更多更公平惠及全体人民”，这是践行群众路线必须坚持的群众观。群众工作就要是动员群众参与，争取群众奉献。只有在改革实践中相信群众、依靠群众，才能调动群众积极性。《决定》明确指出“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线”，“建立社会参与机制”。[1]只有党充分尊重群众的历史主体地位，提供并保证群众广泛参与的制度平台，才能更好地密切联系群众，才能汇聚我们的根本力量和发挥政治优势。

“从群众中来，到群众中去”是践行群众观的方法。党的决议或者决策遵循“实践—认识—实践”的无限循环的认识路线。首先依据实践的调研，其次形成政策，然后服务于实践。因此，党要当好人民群众的“学生”，做好调查研究工作。党的十八届三中全会作出《决定》之前，首先，国家领导人进行了实地调研，收集了党内外的意见，决定了党的十八届三中全会的会议主题。其次，发出了全面深化改革问题征求意见的《通知》，然后，党利用半年实践，广泛征求各界人士的意见，开展专题论证，多次调查研究，反复讨论修改。在这期间“中央政治局常委会会议3次、中央政治局会议2次分别审议《决定》”。最后，通过《决定》提出的六十项措施无不体现出群众广泛参与改革实践的思维特点，这是新时期坚持群众路线的必然要求。只有党做群众学生，虚心接受群众的意见，集中反映人民的意愿，才能制定合理的法规政策，有效解决群众最关心的热点、难点问题。只有走好群众路线，才能凝聚改革力量。新时期如果不坚持贯彻群众路线，群众力量就难以发挥，改革新举措就难以实现。

三 全面体制改革与建设为贯彻党的群众路线提供了制度保障

改革实质是利益关系调整。目前社会关系束缚了生产力的发展，具体反映在经济领域、政治领域和意识形态领域就呈现出不同的症状，比如经济上的收入分配不公平、政治上的党内腐败现象、文化上的思想观念多元化，等等。改革体制就是调整关于人的利益关系。完善体制就是分化组合成新的关系来适应生产力，增强社会发展活力，满足不同群众的利益诉求。而群众本身作为改革的主体和依靠力量，改革的成败关键在于群众的参与贡献。如果脱离群众，改革事业极可能会挫败。

密切联系群众就必须做好群众工作，其中最根本的是解决好民生问题，这样就能赢取人民群众的支持和积极参与。《决定》提出的全面改革体制这一历史任务与改革依靠人民主体统一起来。通过制度体系健全来贯彻群众路线，践行群众路线也要依靠制度的强力保障。这对党的群众工作提出了贯彻群众路线与制度相结合的新课题。《决定》从几方面回答了体制健全为践行群众路线提供制度性的保障。

(一)经济体制改革为贯彻群众路线提供了物质保障。我国正处在社会主义初级阶段，社会的主要矛盾仍然未改变，在收入、就业、教育、生态环境等不同侧面反映出来不同的特点。从根本上讲，解决现阶段的矛盾靠不断解放生产力，增强活力，紧密联系群众搞生产建设，让发展的现代化成果公平地惠及人民群众。新形势下贯彻群众路线必然要求以人民的福祉为各项工作的最高准则。《决定》中提出改革的核心在经济领域，强调处理政府与市场的关系，让“市场起决定性作用”来代替“基础性作用”，强调要限制政府对市场的过度干预，完善市场机制体系和法治市场体系，有利于营建公平竞争的环境，为人民群众提供更多均等机会进行创业就业、参与市场竞争，从而促进公平正义。

(二)政治体制改革对贯彻群众路线提供了民主保障。贯彻群众路线必然要求要维护群众权益。社会主义国家在落后国家中产生，其发展趋势必然向现代化治理国家转变。随着经济政治文化的发展，工人阶级对党的要求发生了深刻的变化，即提出享有更多的政治利益诉求。因此，党应当对他们做出回应：一是畅通群众利益表达渠道，协调不同阶层不同利益主体之间的关系，满足群众的利益需要；二是扩大群众有序的政治参与渠道，集中反映群众的意志和要求。无疑，这是“从群众中来，到群众中去”的协商过程，体现了我国社会主义民主政治的特点和优势。《决定》中强调促进“协商民主”，向“广泛多层制度化”方向发展。这有利于完善群众的有序政治参与、密切党同人民群众的关系、促进决策的科学化和民主化。

(三)社会体制改革为贯彻群众路线提供了利益保障。贯彻群众路线必然要求重视群众迫切的利益需要，实现和发展人民群众的利益。当前社会矛盾的主要方面是现代化下的物质财富的分配不公平。由此，利益关系的协调尤为重要。群众工作的任务提出了新的要求——协调各方面各阶层个人之间利益关系。导入一种新的利益调节机制，建立起利益分配上的公平正义机制。《决定》提出了“健全城乡发展一体化体制机制”能促进城乡均衡发展，建立起新型城乡关系，农民享有更多公共资源配置，以及更多财产性权利，有利于“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度”。

(四)文化体制改革对贯彻群众路线提供了思想保障。贯彻群众路线势必要求对群众进行宣传、教育和引导。文化属于意识形态范畴，党的文化层面的价值理念需要得到群众内心的认同和信仰，而群众对于党的价值理念的认同建立在他们对党提供的大政、方针、政策的文化教育传播中获取理解的基础上。如果党的价值理念被群众抛弃或者不认同，势必会削弱党的各项工作的权威。目前，多种意识形态传播的相互影响、碰撞和消融对社会主义核心价值体系建设构成了强烈的冲击，因而必须抓好意识形态建设。把握好多元思想与核心价值的关系，通过宣传、教育、引导群众，促进马克思主义主流意识形态的不断丰富和发展，其关键要把它落实到文化传播体制的建构中来。《决定》提出的“构建现代公共文化服务体系”，有利于各界群众参与服务管理，建立起符合时代特点和群众要求的宣传教育群众工作的体系。

(五)生态文明体制改革为贯彻群众路线提供了环境保障。贯彻群众路线势必要求可持续发展。自然环境是人的生存依赖，人通过对自然界不断改造，满足自身的生存发展需要。长期以来，国家以牺牲环境为代价搞工业化建设，彰显出人与自然，人与物质之间的供需矛盾。当前，处理生态环境破坏问题在于处理好利益关系：当前利益和长远利益关系，局部利益和整体利益关系。正确认识处理根本利益及其实现途径之间的关系，一是在经济上转变增长方式，依靠科技创新驱动经济发展，发展绿色GDP。二是在政策上合理规划国土资源。三是在法律上对企业污染进行严厉制裁。《决定》提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，这是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，有利于健全权责体系，有利于自然资源的有效合理使用，有利于推进群众利益需求与自然环境的可持续发展。

(六)党的建设制度改革为贯彻群众路线提供了根本保障。践行群众路线势必要求党员干部敬畏权力。党的自身建设是规范党的权力运行、改进执政能力和巩固执政基础的内在性规定。党的权力运行体现人民的意志。权力脱离群众，违背群众的意志、愿望和根本利益，势必会导致官僚主义、形式主义甚至以权谋私等。最为严重的是权力滥用或者权力寻租滋生腐败。提高党的执政能力体现在一切群众工作中以人民根本利益为出发点和落脚点，改造领导干部的正确权力观和利益观，统筹应对国际国内资源，协调各面利益关系，让权力在阳光下运行，构建廉政服务的政党。《决定》提出，“健全反腐倡廉法规制度体系”，这无疑是对党员干部的权力的约束，通过制度来治理腐败，真正意义上把权力关在笼子里。这有利于联系群众、组织群众、服务群众，让人民群众监督，推进党的各项事业顺利推进。

结语

党的十八届三种全会的《决定》提出的六大体制的全面改革构成了辩证统一的关系：经济体制是一个基本点，政治体制、社会体制、文化体制、生态文明体制是四个切入点，党的建设制度是关键点。党的建设制度、经济体制以及其它四个方面体制是相互联系的，缺一不可。最终落脚点是实现和保障人民群众的根本利益。党的宗旨意义体现在改造世界，促进人的全面发展。贯彻党的群众路线是党的内在性规定，进行全面深化体制改革是党的新的历史任务。而人民群众则是新的历史任务的实践者。从价值意义上讲，党贯彻群众路线与全面体制改革的逻辑是一致的，《决定》是践行群众路线的制度性保障文件。

注释：

①《决定》为党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-13.

[2] 十八届三中全会公报发布[N].人民日报，2013-11-13.

[3] 高祖林.群众路线的意义、问题和时代主主题[J].毛泽东思想研究，2013(6)：12-15.

[4] 毛泽东选集(第三卷)[M].北京：人民出版社，1991：899.

[5] 刘少奇选集(上卷)[M].北京：人民出版社，1981:354.

[6] 邓小平选集(第一卷)[M].北京：人民出版社，1994:217-229.

[7] 江泽民文选(第三卷)[M].北京：人民出版社，2006:329.

[8] 胡锦涛：在十七届五中全会上的讲话[M]//中共中央宣传部理论局编.论党的群众路线工作：重要论述摘编.北京：学习出版社，2011:86.

[9] 新华网.习近平在群众实践教育活动工作会议上讲话[EB/OL].(2013-06-19)[2014-01-30].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/18/c_116194026.htm.

[10]毛泽东选集(第五卷)[M].北京：人民出版社，1977:364.