对完善《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》的几点思考

(1.中共上饶市委党校，江西 上饶 334000)

中共中央1996年4月5日印发的《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》(以下称《地方工作条例》)，作为地方党委领导和决策的重要规则已经运行了近20年，对坚持和健全党的民主集中制，加强和改进党的地方委员会的领导和决策，推动我国经济社会快速发展发挥了积极的作用。随着时间的推移，该试行条例越来越不能适应形势发展的需要，特别是在决策的监督制约机制上存在明显的缺陷，亟待改进。

1 决策体制和机制存在的问题

由于对决策机制的作用认识不到位，《地方工作条例》虽然对党的地方委员会及其常委会的职权进行了区分，但是对会议程序规范不够科学，在决策体制机制上都存在问题。

1.1 常委会职能设置不够科学

第3条规定“党的地方各级委员会是本地区的领导核心。”第7条规定“常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议，主持经常工作。”①这两条规定说明常委会既是决策机构，又是决策执行机构，在全委会闭会期间既是领导核心，又是经常工作的主持机构。几乎是“谋”、“断”、“行”和“督”四合一的全能机构。再加上第29条规定“全委会作出的决策，由常委会负责组织实施。常委会作出的决策，由常委会委员分工负责组织实施。”明确了常委会委员负责实施常委会的决策，进一步强化了常委会的执行和监督职能。常委会的权力过分集中，不利于权力的高效运行，决策的民主性科学性受到很大限制。

1.2 忽视了全委会主持的规定

《地方工作条例》对全委会会议原则和会议时间都有明确规定，却没有规定由谁主持会议(《党章》也没有具体规定)。如第15条规定“全委会每年至少召开两次，遇有重要情况可随时召开。”第17条规定“全委会必须有三分之二以上委员到会方能举行。”第18条规定“全委会进行表决时，以赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。”②由于没有明确会议由谁主持，习惯作法是由常委会主持，而常委会又是由书记(或书记委托副书记)主持，如第19条规定，“常委会会议由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。”常委会的这种主持模式很自然地延伸到全委会，这就造成了实际中的书记(或书记委托副书记)个人主持取代了形式上的常委会集体主持。

1.3 决策人数规定不够严谨

《地方工作条例》对决策人数的规定不够严谨，几乎认可了三分之一的人员同意就可以决策，虽然这种极端情况在实践中很少发生，但是，这个制度设计确实存在这种缺陷。如第17条规定“全委会必须有三分之二以上委员到会方能举行。”第18条规定“全委会进行表决时，以赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。未到会委员的书面意见不能计入票数。”假如某市有市委委员90人，按17条规定，有61人参加就可以召开全委会，在表决时，“以赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。”也就是说有31人赞成，该议题就可以通过，这几乎是市委委员人数的三分之一，显然不科学。常委会也有类似的规定，如第21条规定“常委会会议必须有半数以上委员到会方能举行。讨论干部问题时，应有三分之二以上委员到会方能举行。”第22条规定“常委会会议进行表决时，赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。未到会委员的书面意见不能计入票数。”③如果不是重大事项或干部议题，几乎四分之一的常委赞成就可以通过某个议题，这种决策机制存在明显缺陷。

1.4 书记办公会名存实亡

不可否认的是，书记办公会为常委们提供了一个及时交流沟通的平台，在提高常委会的工作效率，推动地方经济社会发展方面发挥了积极的作用。但是，由于我国决策监督制约机制不完善，这一制度设计经常造成书记办公会取代常委会决策，在一定程度上妨碍了党内民主。中共十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》规定，“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用。”④随着这一制度的出台，“一正两副”逐渐成了地方党委书记配备的标准模式。《地方工作条例》中规定的书记办公会随着副书记职数的减少逐渐失去了昔日的“风采”。书记办公会被许多新的模式取代，最常见的是“五大常委碰头会”，地方在决定重大事项时，常常由书记、省(市、县)长、专职副书记、纪委书记和常务副省(市、县)长(研究干部则由组织部长参加)等五大常委模仿书记办公会的模式先行酝酿有关问题，所以，当前急需废除书记办公会，规范“五大常委碰头会”等议事机构，使地方决策更加规范。

1.5 惩戒措施不够明确

第37条对违反规定造成决策失误的行为规定了一定的惩戒措施，但是这些惩戒措施过于原则，不利于追究有关人员的责任。如第一款规定“党的地方各级委员会及其成员不履行职责或不按组织原则办事的，应当批评纠正，造成损失的，必须追究责任。”第二款规定“党的地方各级委员会及其成员违反议事规则和决策程序的，应当批评纠正，造成重大损失的，必须给予党的纪律处分。”这些规定都非常原则，有些要援引《中国共产党纪律处分条例》，但是我们通阅《中国共产党纪律处分条例》发现，决策方面的惩戒措施同样模糊不清，只有第128条直接规定了决策错误方面的惩戒措施。规定党组织负责人“不传达贯彻、不检查督促落实党和国家的方针政策，或者作出违背党和国家方针政策的错误决策的”，“给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对负有直接责任者，给予警告或者严重警告处分。造成重大损失的，对负有直接责任者，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；负有主要领导责任者，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分；负有重要领导责任者，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分。”⑤对其他副书记和常委的决策错误行为的惩戒没有直接的规定，因而约束力非常弱。

1.6 书记权力过大

《地方工作条例》赋予地方党委书记非常大的权力，书记拥有召集常委会、主持常委会、决定常委会议题等多项权力。如第19条规定“常委会会议由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。”第20条规定“常委会会议的议题由书记确定，或由书记委托副书记确定。”⑥这些权力看似不重要，都是些无足轻重的程序性权力，但是，这些权力过于集中，不利于民主集中制的贯彻。在这种决策模式下，常委会开与不开、会议研究什么、什么时候开等都由书记个人决定，集体决策往往会流于形式，经常发生“个人决策，集体负责”的现象，民主决策、科学决策常常被“一言堂”取代。另外，第25条规定“对重大突发事件和紧急情况，来不及召开常委会的，书记或副书记或常委会委员可临机处置，事后应及时向常委会报告。”实践中副书记和其他常委只有请示书记后才敢行动，所以，发生“重大突发事件和紧急情况”时，往往是书记一人说了算。

2 完善《地方工作条例》的几点建议

2.1 科学设置常委会的职能

作为全委会的常设机构，常委会应该是地方的最高领导机构的核心，在全委会闭会期间行使委员会的职权，主持日常工作。重大事项决定权和重要干部的任免应该由全委会负责，只有在全委会无法正常召开等特殊情况下，可以由常委会先行决定，其效力待事后全委会根据具体情况决定。常委会的主要职能应该是决策，重在“谋”和“断”。对地方经济社会发展要超前谋划，并根据形势变化及时作出决策。执行和监督应该由办公厅(室)等专职机构去实施，这样常委们就可以从纷繁复杂的事务性工作中脱离出来，集中精力谋划地方发展大计。同时，科学区分党务、政务、司法和社会的关系，专心党务，放手政务，不宜跨越人大、政府和政协，事无巨细地“全权负责”。

2.2 明确主持方面的规定

将召集和主持区分开来，增加全委会主持的规定。《地方工作条例》第19条规定“常委会会议由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。”召集会议的权力赋予书记后，书记有权决定是否开会，有权决定什么时候开会，这些权利的行使缺乏规范性，书记个人情绪往往起主导作用。所以应该用制度规范会议召集权，将会议召集权赋予专职副书记或常委秘书长，并严格规范会议的召集条件和程序，使会议启动机制严格按工作需要来设置。针对全委会没有主持方面规定的情况，应该明确由常委会集体主持，并且详细规定每个常委在集体主持中的作用，分工负责，尽量避免书记独大的模式。

2.3 科学规范表决人数

集体决策必须达到半数以上，按照这个底线要求，科学设计表决机制，确保通过议题的赞成人数最低保持在委员总人数的半数以上，重大事项和重要人事任免应该确保在三分之二以上。可以规定：全委会必须有三分之二以上委员到会方能举行，表决时，以赞成票超过全体委员人数的半数为通过；常委会会议必须有半数以上委员到会方能举行，讨论干部问题时，应有三分之二以上委员到会方能举行，表决时，赞成票超过全体委员人数的半数为通过。这样就提高了决策人数的参与率，有效预防了“少数人选少数人”，“少数人决定大事，多数人决定小事”局面的产生。

2.4 规范“五大常委碰头会”

不可否认的是“五大常委碰头会”基本上取代了书记办公会，成为常委经常性交流沟通的重要平台。但是，由于制度不规范，“五大常委碰头会”议事原则和权限不明确，实践中已经超越了书记办公会“不得决定重大问题”的界限，成为地方的“实权”机构，许多重大事项和重要人事任免在“五大常委碰头会”上基本决定，常委会上只要这五大常委意见统一，其他常委几乎没有发表意见的余地，常委会几乎沦为“五大常委碰头会”的执行机构，集体决策面临重大考验。所以要及时修改《地方工作条例》，在确保发扬民主集中制的前提下，规范“五大常委碰头会”的权限和议事程序。

2.5 明确惩戒措施，落实决策责任

要确保决策的科学性民主性就必须依法决策，决策的每个环节如议题的提出、会议的召集、会议的主持、会议表决和决议的执行与监督都必须有严格、完善的程序，这些程序相互衔接，形成一个相互监督制约的决策体系。对违反任何程序的行为都应该规定具体的制裁措施，严格约束决策者的言行，将决策者的个人负面因素降至最低，充分发挥团结合作的集体力量。只有明确了惩戒措施，才能强化决策者的责任意识，才能避免决策者将个人情绪带到决策中。

2.6 适当分权，加强监督与制约

《地方工作条例》赋予党委书记召集会议、主持会议、决定议题等多项权力，产生书记独大的局面，这也是地方决策过程中“一言堂”产生的机制上的问题。地方经济社会发展过程中的许多重大决策失误警示我们：必须及时调整决策机制，适当分权，加强对“一把手”的监督制约。实践中可以考虑在常委会层面将议题提出权交给每个常委，由常委秘书长根据有关规定进行程序性审查，根据审查情况决定是否提交常委会；会议召集权可以考虑交给专职副书记，由专职副书记根据有关规定决定是否开会，并确定会议时间；会议主持应该保留给书记(书记也可以委托副书记主持)，这样能够保证书记在会议中的主动权，能够有效发挥书记协调各方的积极作用；决议执行和监督可以交给办公厅(室)等专职机构，以便常委们能够集中精力“谋发展”。通过适当分权，弱化书记个人权力，强化集体领导的作用，形成既能高效运行，而又相互监督制约的决策系统，有利于发挥集体的积极性。

【注释】

①中央办公厅法规室等.中国共产党党内法规选编(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.265．

②中央办公厅法规室等.中国共产党党内法规选编(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.267．

③中央办公厅法规室等.中国共产党党内法规选编(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.268.．

④《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2004.34．

⑤公务员初任培训法律法规选编(第二版)[M].北京:中国人事出版社,2011.69．

⑥中央办公厅法规室等.中国共产党党内法规选编(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996.268．