智慧城市：中国式融合之难

本刊记者 屈一平

一场深度跨界融合变革的重要时刻正在临近。

城镇化与信息化——两个看似平行发展的行业，正在不断地产生交集，这一融合的结果是智慧城市。

据统计，2012 年中国城镇人口超过7 亿人，城镇化率达到52.6%，与此同时，中国城镇化粗放的发展模式引发了许多深层次问题：城乡差距扩大、人口膨胀、交通拥堵、资源浪费、环境污染、房价过高、管理服务滞后等。世界银行数据显示，75%的能源正在被不那么“智慧”的城市消耗。

2013 年8 月国务院发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，明确提出在有条件的城市开展智慧城市试点示范建设。

如果按照传统业界的界限，以2008 年IBM 提出“智慧地球”为“智慧城市”的时间起点，在经历了近五年的积淀与酝酿后，从城市信息化到智慧城市终于跨过概念提出的初级阶段，开始核心业务的渗透与融合。

这一新浪潮可能催生中国城市发展方式转变的新模式和新理念，作为今后一段时期中国稳增长、增内需的着力点——新型城镇化的发展令各方追逐，亦引发争议和忧思。

智慧城市指导意见，缘何“难产”？

时隔一年，中国智慧城市发展研究中心秘书长单志广依然记得，去年七月，各方瞩目的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）报请国务院发布。起初，各方猜测，2013 年年底之前，《意见》发布，可是，当2014 年七月来临，这份《意见》依然不见动静。

与《意见》一样“难产”的还有国家标准制定方面。已初步规划的智慧城市标准体系框架，在2013 年7 月立项5 个智慧城市国家标准项目，包括智慧城市技术参考模型、智慧城市评价模型与指标体系、SOA（面向服务的体系结构）标准在智慧城市应用指南。这些项目的开展也似乎遥遥无期。住房和城乡建设部IC 卡应用服务中心主任马虹日前表示，住建部正在编制智慧城市评价模型以及基础评价标准体系的国家标准，预计将在今年内完成相关的编制工作并提交评审

与“指导意见“和”标准“滞后形成鲜明对比的是，各城市已经深感变革的迫切，正加紧行动。

截至2013 年底，4 个副省级以上城市、89%的地级及以上城市，47%的县级及以上城市，总计311个城市提出或在建智慧城市，涵盖大中小城市和东中西部区域。来自工信部电信研究院的统计预计，“十二五”期间有关智慧城市的总投资或将超过1.6万亿元。

各城市的“热火朝天”并非空穴来风——住房和城乡建设部于2012 年底印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》，并于2013 年1 月和7 月开展两批共计193 个智慧城市试点；科技部成立智慧城市产业技术创新战略联盟，在20 个城市中开展“智慧城市”技术和标准试点示范。

与“热”建设不同的是，有关“智慧城市”的“冷思考”以及争议和忧思相伴而来。

“问题是没有一个顶层的协调，发改委、科技部等各部委都有自己的思路。”中国信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁对记者表示，由于缺乏统筹规划和持续发展长效机制，住建部、科技部、工信部、发改委、民政部和国家测绘总局等等，都出台了相应智慧城市的建设标准和指导体系。这些标准和指导体系相互不通用，而且还有一些相互不兼容，甚至有标准互制的现象存在。这导致很多城市目前对智慧城市的建设内容和方法不非常清晰。

记者从有关方面得知，前述八部委的《意见》建议，完善组织管理和政策保障体系，形成智慧城市发展新机制。首次建议国家发改委等16 部委以及中国科学院等7 部门建立推进智慧城市建设跨部门联席会议制度，研究智慧城市发展重大问题。协调制定政策措施，完善评估办法，确定试点示范工作方案。目前方案还在送审中，并且几易其稿。可见对于相关部门探索城市发展质量和水平的新模式新机制、试点示范工作具体方案以及智慧城市国家标准体系形成等诸多问题尚无定论。

“城市的规划管理，已经从小农经济时代经过工业革命时代，进入到信息化时代。要求高位的统筹规划也同步进入信息化时代。”但周宏仁认为，中国城市部分规划管理方式还处在小农经济时代。

综合受访者观点，记者发现，中国智慧城市跨界融合变革，面临三个层面的跨越：宏观层面，国家亟待形成怎样的统筹规划新机制，完善组织管理和政策保障体系，形成全社会共同参与建设的长效机制？中观层面，如何形成指导地方政府持续推进，促进产业发展的智慧城市标准体系？微观层面，城市如何以人为本，明确发展方向和建设重点，以亟待解决的问题为抓手务实推进智慧城市建设，奠定城市转型发展的新起点？

宏观：孤岛危机呼唤统筹协调

“如果我已在北京有一套全款购买的房产，现在打算在你们当地买房可以吗？”本刊记者调查发现，面对这样一个问题，多数地方地产中介机构的经纪人会明确表示，可以，目前还没有信息联网。

从2010 年开始，全国个人住房信息系统联网工作就已经启动，但进程缓慢，阻碍多多。很多地方政府反映，数据采集难、部门信息共享难、相关机构人手不足，是制约信息系统推进的几个难点。

信息孤岛不仅影响到社会管理的精细，更制约了基础设施的智能化水平。城市的重点是人，以人为本的智慧城市如何体现公共服务的便捷，考验着智慧城市的智慧程度。

“主要是部门数据信息共享难。”神州数码控股有限公司智慧城市工程院数字城市研发中心产品业务总监陈秋玲向本刊记者透露，在与各城市打交道过程中，本来他们打算通过智慧城市系统建设来优化其电子政务、市民反馈体系以及节能工程,与此同时力争保护城市既有的社区格局与文化遗产。但遇到较难克服的不是技术的不可突破性，往往是各部门条块分割、不同步数据系统，不共享信息资源等因素掣肘了智慧城市的创新体系获得最大化应用。

维系一个城市正常运转，离不开供电、供水、排水、燃气、热力、通信、消防等各种管线设施。然而，长期以来，由于建设时各部门各自规划，导致基础设施施工频频，问题多多。仅在天津，近几年来由于违章施工造成的外力破坏电力设施事故，就占整个电力设施事故的70%以上。

地方的信息孤岛和重复建设呼唤顶层设计，然而，应该如何统筹规划？“当前最紧迫的是，国家层面应该有一个信息化的领导机构，协调智慧城市谁来管。地方各个部门没有协调，数据库都不同，问题都没理顺，住建部大力推动，潜在的危险如影随行。”周宏仁直言不讳。

1991 年从纽约来到新加坡的智慧城市规划专家李林，见证了新加坡智慧国的形成发展，他告诉记者，新加坡在经过了初期的“电脑化”普及阶段后，从1991年开始发现一个非常严重的问题：花十年建立的智慧工厂、智慧企业、智慧学校，出现了严重的信息孤岛问题，此事新加坡花了十年的时间去解决，这对中国来讲也是一个借鉴。“我经常评估一些中国城市在做所谓的规划或者做一些建设时，发现它们多数是孤岛型的建设。”

“跨部门数据共享，数据挖掘更精细化的管理，是能做到的。”信息开放，数据共享，在中邬贺铨眼里，成了跨界融合第一抓手。

中观：标准在哪里?

近两年，各部门的标准体系纷纷出台——住建部、科技部等部门都出台了各自的管理办法、指标体系和指南。一些地方政府，比如上海市等也制订了智慧城市的评价指标体系。繁多却不统一的指南标准，令各部门无所适从。

“做规划的时候到底涵盖不涵盖郊区县，还是仅仅围绕中心城市来做。”中国水利水电科学研究院研究员蒋云钟的困惑无疑较具代表性：大部分的水源都在城外面，而不是在中心城区，智慧城市做好服务就需要从水源开始到输水、供水、用水和水处理，再到排出、排水和后面的污水处理回用等等都包括，形成一个整体环节。这个界定的范畴是城乡结合，还是中间城区，的界定都亟待明确。

与智慧水利呼吁的统一智慧标准体系不同，智慧教育领域则更期待标准多维化角度。“要兼具不同的城市类型有不同的评价标准。”北京师范大学教育技术学院院长余胜泉谈及教育领域中网络教学平台的推广经验时说，有面向职业教育、高度教育和中小学，实际上有共性也有不同的特定。根据不同领域提炼出核心指标，就是有多维度的评价体系。

邬贺铨则建议，宏观共性标准，应该尽早出台。他以智能交通为例支出，作为跨城市的交通，各地方不能各自标准，要由国家来统一确定。

除了部门领域亟需统一标准外，中国城市的东西中部信息化差距，对标准的制定也提出了挑战。周宏仁向记者介绍，在北京等东部城市，数字化差不多，网络化还有些基础，起点是往智能化发展。而西部部分城市还应以数字化为目标，完善网络化基础。

记者了解到，新加坡“智慧国2015 ”并没有严格的指南体系，但是会用指标来展现，比如说宽带覆盖率、上网人数、应用覆盖度等都具备清晰指标体系；而欧盟指标体系则基于六项：产业、民众、治理、移动、环境、生活等标准。那么中国智慧城市的指标体系应该具备怎样的关键要素呢？

中国互联网协会副理事长高新民向媒体表示，标准体系的框架要围绕着驱动力，考虑到三个层面要素，首先业务标准，以城市水利的“智慧”来看，最起码不要淹了，不要缺水，不要污染；第二是技术标准，智慧城市是用信息技术来实现功能目标的，而支撑点是数据的标准；第三、保障体系，如何持续长久发展的机制。

微观：200 个城市的2000 个项目难题

“200 个城市，每个城市报上来10 个项目，近2000 个项目需要规划。”作为住建部智慧城市规划的参与者，国务院发展研究中心研究员刘勇向记者透露，从整体考虑，针对项目确定几个关键城市，突出攻克可以起到示范作用。

2012 年12 月，住建部下发《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，要求有条件的地方积极申报试点。截至目前，住建部已先后两批设立193 个智慧城市试点，成为试点城市最多的部委。

这一数字曾经引起很多人质疑，将近两百个城市被确定为智慧城市试点，数量是否太多，起不到示范的作用？

刘勇对此表示并不认同：“200个不多”，他向记者介绍参与起草的住建部智慧城市规划：每个城市上报的十个项目分两大类：必选项目，是必须完成信息基础网络（宽带高效）、数据库、信息平台等基础设施基础；自选项目包括：城市特点是什么？面临哪些主要问题亟待解决？解决了问题后，还有哪些可以突破创新的？ 涉及到六大领域：1、城市基础设施；2、公共管理领域；3、民生领域；4、城市规划与建设；5、智慧主导产业；6、可持续发展领域。

然而，邬贺铨并不建议设太多示范点，对于示范点到底该设多少，“搞几百个有点操之过急，倒不如让每个城市做个规划，纳入到整体发展规划。”

持此意见的还有周宏仁。他担忧的是已经确定的200 个城市地方政府对智慧城市认识上的千差万别。“我比较倾向于先对城市的执行者培训，把大的基础概念澄清，”他建议，一个城市要抓亟待解决的主要问题，而不是面面俱到。