环境管理与公众参与

将乐县环保局 范淑芬



环境管理与公众参与

将乐县环保局 范淑芬

随着环保事业的发展，社会公众特别是一些个人和非政府环保组织参与环保的热情越来越高。对于公众来说，参与环境保护和管理，既是自身的权利，也是一种义务。公众参与是我国环境保护立法的一项重要基本原则。该文阐述了公众参与环境保护的概念及其发展路径，论述了公众参与环境管理的意义，以及我国建立公众参与机制的途径和方法。

环境保护 公众参与 途径

环境保护公众参与是指公民或公民组成的团体直接或间接参与环境保护立法、政策及决策、环境管理和监督、环境维权等活动，实现环境治理和善治，它是公众参与社会公共事务在环境保护领域的延伸和拓展。从参与主体看，公民或公民组成的团体是环境保护公众参与的主体；从参与范围和途径看，既有立法、政策、决策制定中的源头式参与，也有法律、政策及决策实施中的过程式参与和监督式参与，还有利益受损后的维权式参与；从权利和义务层面看，公众既享有清洁环境的权利，同时也负有保护环境的义务；从公众参与的目标看，是为了实现环境治理和善治。

1 公众参与环境保护的意义和作用

我国《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。以权利和义务的方式确立了公众参与环境保护的法律地位，并为公众的环境知情权提供了渠道。另外，污染防治法和环境法中也有关于公众参与的规定，这些都表明国家越来越重视公众参与制度。

公众参与是捍卫自身利益的需要。环境与人类生活、生产密切相关，人类离不开环境，人类应该尊重自然，破坏自然环境最后受害的仍是人类自己。所以保护环境也是保护人类自身利益。保护环境要靠公众，在公众的强烈要求下，许多国家实行了环保立法和环保措施，公众成了环境保护的动力。

公众参与有利于决策民主化和科学化。国家对环境保护进行管理，离不开公众的拥护和支持，这样可以提高决策的透明度，有利于排除环境侵害、减少环境纠纷。

公众参与对政府管理环境起辅助作用。环境问题具有综合性、复杂性、技术性，仅仅依靠政府的力量难以达到预期效果。首先，政府不能及时全面地搜集到信息，而公众生活在环境之中容易获得全面、真实的信息，为政府制定科学合理的决策提供帮助。其次，政府资源的不足需要全社会投入人力、物力、资金，保证环保事业的顺利进行。

环境利益是公众利益，所以政府决策是否可行关系到各方面利益，他们是直接利益相关者。作为环境中的一员，公众有权对关系他们环境权的决策提出建议，并且依公众对环境的了解方便收集信息，建议也往往是可行的，这有利于提高政府的办事效率，保证政府工作的透明度，方便群众监督和打造服务型政府。

公众参与有利于对环境违法行为进行有效监督。政府是追究环境违法行为责任的主体，但是环境问题具有广泛性、复杂性，仅仅靠政府的力量难以对违法行为进行全面监控，而公众参与的广泛性可以弥补政府监督的缺陷。就各国情况来看，目前环境执法不太受重视，公众参与可以使自己救济自己，减轻了环境执法部门的负担，同时也保护自己的利益不受非法侵害。由此，对环境违法行为的有效监督只有通过公众参与才能实现。

公众参与，体现了中国民主法制与法治文明的逐步成熟。公众参与环境管理不仅是环境保护工作的需要，同时也是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要标志，它与一个国家的政治民主进程是紧密联系在一起的。

2 有关环保法律法规在公众参与上存在的不足

我国目前的法律法规虽然对公众参与有一定的规定，但还存在一些问题，主要表现为：关于公众参与的立法规定太分散，难以执行，且容易出现各法条间的冲突；政策性文件的规定在公众中缺乏法律权威性，不易实施；公众参与的方式和内容仅仅停留在制度层面，缺乏可操作性。如我国《水污染防治法》第13条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目的所在地单位和居民的意见。”但并没有规定相应的参与途径、程序，没有明确公众的权利义务，使公众无法参与。

我国环保工作从上世纪70年代初起步，至今已历经40多年，但就环保执法来说，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然普遍存在，公众参与的民主法制机制不足是其重要原因。这些年来，尽管领导层已经出台了许多有利于社会和谐的环保政策，但政策执行的力度不足。这些环保政策尽管受到社会成员的普遍欢迎，但社会力量并不能参与政治过程，社会力量不能转化成为促进政策执行的政治力量。中国的国情是人口众多、资源紧缺、环境容量小，可持续发展模式已变成中国不得不选择的唯一发展模式。要实现“让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活”，实现整个社会“走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，就必须出台一系列切实可行的环保政策法规，动员社会各界人士参与环境保护，强化民主法制的监督制约机制，加大公众环境管理的参与力度。

3 更好地促进公众参与环境管理的途径

当前，随着我国环境保护工作的深入开展，环境管理工作的进一步深入，公众环境意识的进一步提高，环境管理需要公众参与的呼声日益增高。为了把握好公众参与环境监督和环境管理的尺度，激发公众参与环境监督管理的热情，需要认真做好以下几方面工作：

3.1 公开环境信息、公开环境质量、企业排污状况，赋予公众环境知情权

环境信息公开又称环境信息披露，是一种全新的环境管理手段。它承认公众的环境知情权和批评权。通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对环境污染和生态破坏的制造者施加压力，并通过定期发布环境质量报告、企业排污情况，使公众对辖区内的环境质量、企业排污情况有所了解，让公众拥有环境知情权，这是公众参与环境监督、管理的前提。发布辖区内的环境质量报告，并对辖区内的环境质量做出客观评价，使群众了解身边的环境质量。其次，环保部门要认真对待群众的来信来访，认真解答群众提出的环境问题，无偿向群众提供有关环保信息。开通举报电话，环保监察人员接到报案后要及时赶到现场调查、取证和解决问题。

3.2 制定、完善公众参与的环境监督管理机制，出台配套的激励政策

出台相应的政策是公众参与环境监督、管理的基础。明确了社会力量在环境监督管理工作中的作用，让他们在环境监督管理工作中发挥其应有的作用。出台的政策中要有明确的激励政策，特别是在举报烟尘污染、污水偷排、噪声扰民以及环境纠纷解决等方面成绩突出的个人或团体要加大奖励力度，这样既减轻了行政部门的压力，降低了管理成本，提高了执法效率，又完善了环境监督管理机制，提高了执法的透明度。

用地方法规的形式来保障公民参与环保的权利，是我国环境保护法治化进程中的一个标志性事件，既体现了政府对公众环境保护知情权的尊重，又反映出政府大胆引入公众参与的力量，彻底改变“政府—企业”的单边管理格局，并向“政府—企业—公众”多边格局运作的转变。

3.3 环境决策民主化

2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》意义十分深远，它规定政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益进行专项规划，应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。中国公民的“环境权益”首次写入国家法律，它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策。但是，在“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定。对此，应制定出明晰的程序与权利，切实解决保障公众参与环保权利的问题，并将“公众满意度”作为重要的评价指标，为公众参与环境管理创造更好的条件。

3.4 建立环境公益诉讼制度

随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，但公害问题也日益凸现出来。为了维护公共利益，公益诉讼被不断重视。环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。环境公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

建立环境公益诉讼制度有以下必要性：（1）司法对于保护环境、惩罚环境污染违法行为具有更强的权威性。（2）通过诉讼的方式制止环境违法行为，可以有效克服“政府失灵”。（3）环境公益诉讼制度是法制化的必然产物。相应的，要将环境公益诉讼的原告主体范围进一步扩大，希望更多的组织能够参与进来，要通过法律明确规定具体的环境公益诉讼主体范围，使其具有可操作性。

3.5 立法明确公众的参与权

在我国，由于公众的法律理念还很薄弱，参与意识不强，更需要从理论和实践两个层面强化公众的参与理念，探索积极的促进机制，一是要完善立法，通过立法将公民在环境保护方面的各项基本权利和义务法律化、制度化；二是扩大环境诉讼的原告范围和受案范围，完善环境诉讼资助制度；三是提高全民族的环境保护法律意识，鼓励和支持公众参与环境影响评价等环境管理活动；四是鼓励和支持环境保护团体开展各项环境保护活动。

3.6 环境执法接受社会各界监督

环境执法人员的执法行为应接受社会各界及新闻媒体的监督，使环境执法工作置身于广大人民群众的监督之下，增加环境执法的透明度，有利于提高环境执法工作水平。执法者要认真学习相关政策、法规，执法程序，提高执法效能。环保部门可聘请社会各界人士为特邀环保监督员，定期对执法工作的监督情况进行反馈。对于违法乱纪的工作人员根据有关规定坚决进行严肃处理，决不姑息迁就。环保部门要接受人大代表、政协委员的质询，认真做好人大代表、政协委员提案的答复工作。

我国环保工作的实践表明，环境管理是一项系统工程，它既需要合理的政策、严格的法规、规范的程序和高素质的执法队伍，更需要公众的热忱参与和社会舆论的有效监督。让公众参与环保、让百姓评价环保，不仅是机制创新问题，更是在新的历史条件下，能够坚持和发扬党的群众路线的大问题。

3.7 用制度保障公众的有效参与

当前公众环境意识总体上已显著提高，公众参与和监督的愿望十分迫切，只要引导得当，就会成为推动环保工作的重要力量。治理环境污染，仅仅通过政府和执法部门动用行政资源自上而下的手段远远不够的。而建章立制，能保障广泛而有效的公众参与，是推动环保可持续发展的根本力量所在。

公众参与环境保护享有依法定方式参与环境立法、参与环境政策制定和环境规则编制、参与建设项目的环境影响评价等多项权利。通过政府制定有关环保规章来规范公众参与环境保护工作的方方面面，对推动我国环保事业发展起到了积极的作用。

有效的公众参与，说到底，有赖于一系列具体的、可操作的制度作保障。一方面，公众的有效参与，以环保信息充分、及时披露为前提。不论是环保决策、环境影响评估、还是特定的环境违法行为，执法部门都应当及时向公众提供充分的信息。另一方面，要完善可靠的专家论证和咨询制度。环境保护往往涉及到专业性、技术性问题，如果没有专家的知识支持，公众在参与过程中对很多关键问题往往无所适从，从而导致一种“在场的缺席”之尴尬。公众参与的力量，是一种“主动的”力量，也是一种可持续的力量，既然任何环保问题都会影响特定或普通的公众利益，公众就必然会基于对利益的关注而主动投身到环保活动之中。

4 结束语

环境保护是一项复杂的社会系统工程，需要社会各方共同努力，公众参与是其中不可或缺的重要环节。公众参与环境保护有利于提高环保决策的科学性、监督环境保护工作和营造保护环境的良好社会风气。当前，我国环境保护中公众参与还存在许多不足之处。为此，应当采取措施大力推进公众参与环境保护工作，培养公民的环境意识，增强公众参与能力，达到共同保护环境的目的，实现经济社会的可持续发展。

近年来，伴随突发性环境事件和群体性环境事件的频发，我国公众的环保意识有了相当程度的提高，越来越多的人开始关注环保。特别是去年我国部分地区出现持续雾霾天气，使人们普遍认识到环境污染带来巨大的生存压力，解决环境问题已势在必行。但是，我们也应当清醒地认识到，在实践中，公众的环境保护“知”与“行”脱节现象严重，环境保护过度强调政府和企业责任而忽视公民个人义务，环境保护“搭便车”的心理普遍存在。因此，有必要加强环境教育，普及环保知识，增强环保意识，培育绿色公民；在条件成熟时，可以制定《环境宣传教育法》，将公众环保教育和环保意识的培养纳入法制的轨道，使环境教育工作常态化、制度化。