治安防恐的界定 必要性分析及对策研究

徐 同

(中国人民公安大学，北京 100038)

治安防恐是一项识别、预防和应对恐怖活动的新型警务工作，公安机关必须高度重视。震惊世界的昆明火车站“3·01”事件和乌鲁木齐火车南站暴恐案件也再一次提醒我们加强治安防恐已刻不容缓。因此，提高公安民警的治安防恐能力，建设灵活主动的治安防恐机制是摆在我国公安机关面前的一项重要任务。然而，对于“治安防恐”不管是理论认识，还是实践工作，都几乎是一片空白，更缺乏一个完整的体系。笔者拟从治安防恐的界定着手，在对其必要性和现状深入剖析的基础上研究探讨治安防恐对策。

一、治安防恐的界定

“治安防恐”是一个新概念。正确认识和理解“治安防恐”，必须在正确认识“反恐”和“防恐”区别与联系的基础上对其进行准确界定。

(一)“反恐”和“防恐”的区别与联系

作为预防和打击恐怖主义活动，维护社会秩序与安全稳定的两种重要手段，“反恐”和“防恐”之间的区别很难厘清，目前学术界和实务界尚没有形成统一的认识。笔者认为：在主体上，“反恐”的主体一般只是政府和军队，而“防恐”的主体既可以是政府、军队，也可以是非政府组织、企业以及社会个体等；在方式上，“反恐”是由政府主导下的主动识别和打击恐怖组织和恐怖主义活动，而“防恐”更多的是被动的，重在预防恐怖袭击；在外延上，“反恐”一般要大于“防恐”，在一定意义上，前者也包括后者；在关注度上，世界各国投入“反恐”的时间、精力和财力等要远远超过“防恐”，不同程度上忽视了“防恐”的重要性。

“反恐”和“防恐”在实务中应是密切结合、相辅相成的统一体，很难完全区分开。世界各国都要高度重视这一点，忽视任何一者都会使整个“反恐”和“防恐”体系陷入不利局面，后果当然也是惨重的。这也在某种程度上为恐怖分子制造恐怖活动提供了机会和条件。

(二)治安防恐的涵义

广义的“治安防恐”是指在恐怖主义日益活跃的背景下，治安主体根据自身的意识和技能，以自身的知识和经验为参考，借助治安手段与技术，对引起或可能引起恐怖效应的各种客体进行识别、预防和处置，最大限度地规避或降低其危害和影响，以维护社会治安秩序、保障公共安全的一种社会行为。治安防恐是“防恐”的一种特殊类型，其主体主要是各种治安主体，既包括人民警察，也包括企业、民间组织和社会个体等；其客体的范围很广，主要是恐怖分子、恐怖活动(含网络恐怖袭击)和恐怖物品等，可能引起恐怖效应的信息也是重要的治安防恐对象。治安防恐包含以下三个层次：其一，在恐怖活动发生前，对引起或可能引起恐怖效应的各种客体进行识别和预防，尽力避免恐怖活动的发生。其二，恐怖袭击发生时的应急处置，及时疏散人员，救助财务，维护社会治安秩序，减少人民群众的生命、财产损失。其三，恐怖袭击发生后的治安应对。一方面，信息的及时发布、辟谣，避免被别有用心者利用，煽动骚乱或群体性事件，扰乱社会治安秩序；另一方面，安抚恐怖袭击后社会公众心理上的创伤，重塑社会信心。在恐怖袭击发生时，社会个体由于心理上遭受阴影而失去生活的信心，从而可能做出扰乱社会治安秩序的行为。治安防恐的重点在于“防”，即第一个层次，坚持“预防为主”，在及时性、灵活性和全面性原则地指导下，规避恐怖袭击对社会治安秩序的影响和破坏。事前预防和制止恐怖主义活动是治安防恐永恒的主题。

狭义的“治安防恐”是公安机关的一种新型警务工作，其主体仅限于人民警察，是以治安警察、交通警察、巡逻警察等为主体的多警种协作。而且它是一种主动警务行为，突破了以前“防恐”的被动局面，可以更有效地维护社会治安秩序和公共安全。在人员密集的火车站、客运站、广场、商业街等，公安机关必须加强治安防恐，这些地方都是恐怖分子极可能选择制造恐怖活动的场所。加强治安防恐已成为摆在公安机关面前的新课题，应将其作为公安机关一项重要业务，促其科学化、规范化，以更好地发挥作用。

二、治安防恐的必要性分析

恐怖主义活动的危害和影响是巨大的，它不仅造成巨大的人员伤亡和经济损失，还破坏社会治安秩序和公共安全，影响经济发展和社会和谐。因此，通过治安防恐尽可能地预防恐怖活动，维护社会秩序，保障社会安全，十分必要。

(一)面临恐怖主义的威胁

在大数据信息时代背景下，随着全球经济一体化的迅猛发展，各种不稳定因素不断增加，全球恐怖活动日益泛滥，对国家的安全与稳定造成巨大威胁。据统计资料显示，全世界平均每天有数十起不同规模的恐怖袭击事件发生，每次恐怖袭击都给人民群众的生命、财产造成巨大损失。例如，2001年美国“9·11”事件、2004年俄罗斯校园劫持事件、2014年昆明火车站“3·01”事件和乌鲁木齐火车南站暴恐事件等。同时，不论是政府还是人民群众，在应对恐怖袭击中表现出的被动和无序状态，并因此产生许多原本可以避免的人员伤亡和经济损失。另外，恐怖袭击还会在社会公众心理上形成巨大阴影，严重摧残人的精神世界，使人长期处在不安全的恐慌中。长此下去，这也将成为扰乱社会治安秩序的潜在隐患。这些都警示着治安防恐的缺失。即使在一些不可避免的恐怖袭击中，通过治安防恐提高政府和社会公众应对恐怖袭击的能力，也可以减少人员伤亡和损失。

(二)对社会稳定重视程度不断提高

社会稳定是当前中国的最高利益，是各族人民的共同愿望，是实现中华民族伟大复兴的客观基础。正是由于社会稳定在社会发展中具有如此重要的地位，历届党和国家的领导人都十分重视社会安全与稳定，且重视程度不断提高，多次强调和指出稳定的重要性。然而，各种恐怖主义活动必然会对社会稳定造成巨大威胁与破坏，进而对我党的执政基础和国家安全形成巨大挑战。作为维护社会安全与稳定的重要部门，公安机关有责任通过加强治安防恐来识别与预防各种恐怖袭击，规避和降低恐怖袭击的危害。

(三)改革开放深入和经济快速发展的客观需要

当前，我国正处于改革开放的深水区和攻坚期，改革开放的深入和经济的快速发展对社会的安全与稳定提出了更高的要求，需要社会治安有序的大环境。而恐怖袭击会对社会治安的有序状态造成破坏，直接影响改革开放的深入和经济的快速发展。通过治安防恐，加强在治安巡逻等治安警务工作中对恐怖袭击和恐怖分子等不安全因素的判断和识别，尽可能地避免各种恐怖活动，或在不可避免的恐怖袭击中保障社会的稳定与有序，为改革开放和经济发展提供重要保障，是十分必要的。

三、治安防恐面临的问题

一直以来，预防和打击恐怖主义的任务是由政府专门的“反恐”“防恐”部门和军队来承担。但近几年来，我国多地发生恐怖袭击事件之后，党中央、国务院和各地政府高度重视，积极反思“防恐”工作的问题与不足，提出加强治安工作中“防恐”的要求，提高街面见警率，并呼吁人民群众也积极参与到治安防恐工作中来，为治安防恐提供有用的信息情报支持，共同维护社会治安秩序和公共安全。各地公安机关先后在日常警务工作中增加了治安防恐的内容，成立了专门的治安防恐领导小组或类似性质的部门，由局领导和一线民警组成，要求治安警察、交通警察、巡逻警察等多警种协同配合，共同制定治安防恐的具体方法、措施和应急预案。但治安防恐刚处于起始阶段，还没有形成成熟、完整的体系，在具体实践上还有很多的问题和不足。

(一)认识不足，思想重视不够

没有对恐怖主义的危害性及其最新发展具有清楚地认识，势必会导致思想上没有足够重视治安防恐的重要性。*胡联合.当代世界恐怖主义与对策.北京:东方出版社,2001:10-15.治安防恐问题首先体现在思想层面上尚未引起足够的重视，表现在两个方面：一方面，领导尚未足够重视；另一方面，一线警察和社会公众尚未足够重视。目前，治安防恐尚未在全国展开的一个重要原因是领导重视不够，领导的重视程度直接决定着治安防恐工作的成效。同时，一线人民警察和社会公众作为治安防恐的执行者和参与者，其思想重视的不足也会影响治安防恐工作的实际效果。思想重视的不足，必然会导致治安防恐机制的缺失，给恐怖分子提供可乘之机。

(二)治安防恐未被纳入国家“防恐”体系

随着改革开放地不断深入，我国的社会结构、利益格局和思想观念发生了深刻变化。这种空前的社会变革给我国经济和社会发展带来巨大活力，同时也使贫富差距增大，各种矛盾和问题凸显，加剧了文化冲突和恐怖主义的扩散。后者增加了社会管理的难度和复杂性。*殷星辰,汤道刚.社会建设视野下的首都综治工作创新研究,郭太生．治安学论丛(第四卷).北京:中国人民公安大学出版社,2008,35-43.治安防恐作为一种新型警务，在预防恐怖袭击、维护社会治安秩序、保障公共安全等方面发挥了重要作用，可实现社会管理所追求的“稳定”与“秩序”双重价值目标，其应成为加强社会管理的一种重要手段，被纳入国家治理的范畴，即国家“防恐”体系。

(三)治安防恐机制缺失

由于处于起步阶段，治安防恐在各方面还处于探索阶段，没有形成有效治安防恐机制。主要表现在：首先，治安防恐指挥机构的缺失。尽管部分公安机关组建了治安防恐领导小组，但由于没有形成有效、固定的工作体系，很少发挥实际作用。其次，信息情报机制缺失。由于信息情报的不及时获取、误判或共享障碍等，公安机关将不能随时掌握恐怖分子的动态而影响治安防恐战略的调整。再次，恐怖袭击预警机制缺失。这会错过治安防恐的最佳时机，导致治安防恐工作陷于被动。最后，治安防恐预案体系缺失。这是导致公安机关治安防恐工作处于出现问题后再解决的被动状态的重要原因，也会引起不必要的人员伤亡和损失，造成治安防恐工作人力、物力和财力的浪费。这些都反映了治安防恐机制的缺失。

(四)忽视传统恐怖袭击手段的监管

治安防恐是一种侧重实务技能的新型警务活动。但据基层公安机关普遍反映，一线人民警察，除特警外，很少参加演练和实训。就射击而言，统计资料显示，每年派出所民警实弹射击数不足5发，有的甚至为零。治安防恐人员素质和技能的偏低直接导致治安防恐反应速度减慢。另外，随着科技的快速发展，人民警察更多地关注高科技恐怖袭击手段，而忽视对传统恐怖袭击手段的监管。昆明火车站“3·01”事件就是最好的例证。

(五)社会参与有限，社会应对能力不强

在治安防恐中，社会参与力量与专业防范力量应被同等重视，社会参与也是推动治安防恐工作发展和完善的重要力量。但在我国，由于传统文化的影响，社会治安参与机制很不完善。民间组织和个体参与治安防恐工作的积极性并不高，参与力度很不平衡，内容还需扩展，也严重缺乏社会治安参与的激励机制。这导致社会参与力量有限。同时，公民素质教育体系、危机意识培训系统、实际预防和应对能力训练机制欠缺，一旦发生恐怖袭击，民间组织和个体大都依赖于本身的自我本能反应，严重缺乏应对能力。

四、治安防恐的对策

随着特定时期社会矛盾激化，全球恐怖活动日益升温，治安防恐的任务艰巨。如何通过治安防恐应对随时可能发生的恐怖活动，加强对社会治安风险的管理，健全“防恐”体系，是摆在公安机关面前的新课题。

(一)培养治安防恐意识，切实提高治安防恐认识水平

加强治安防恐首先要提高治安防恐意识，增强对各种恐怖活动的警惕性和敏感性。提高治安防恐意识既包括提高领导的治安防恐意识，也包括提高一线人民警察和人民群众的治安防恐意识。领导、一线人民警察和人民群众治安防恐意识的提高是治安防恐顺利开展的首要条件、重要保障和坚强后盾。而意识来源于人类对实践的认知。当前，治安防恐工作效果甚微的一个重要原因是对治安防恐的认识不足，可以通过教育认知予以加强，包括宣传警示、心理引导等方法。在准确认识和界定治安防恐，明确其内容和任务的基础上，提高领导、一线人民警察和人民群众对恐怖活动的警惕意识，使其达成普遍共识，在思想的高度上为治安防恐做好准备。

(二)建立和完善治安防恐机制

完善的治安防恐机制是确保治安防恐工作落到实处的重要保障，可以增强公安机关的治安防恐能力，有效整合社会资源，及时预防和应对各种恐怖活动。

1．建立专门治安防恐指挥机构。治安防恐是一种专业性较强的警务工作，需要利用多种社会资源和信息，需要多警种协作。这决定了建立专门治安防恐指挥机构的必要性，它是治安防恐工作的领导、指挥、协调和信息处理中心，例如治安防恐领导小组。专门的治安防恐指挥机构可以明确具体责任，保障治安防恐落到实处，克服责任主体缺失的问题，从而提高治安防恐效率。

2．建立恐怖袭击预警机制。结合治安工作的全面性和实时性特点，把治安防恐纳入到治安工作的常规管理中，建立监测和识别恐怖分子和恐怖活动的预警网络，实行常规和动态相结合的预警机制。*周定平.公安机关应对危机事件的思考.郭太生.治安学论丛(第二卷). 北京:中国人民公安大学出版社,2004,298-305.恐怖袭击预警系统可以对恐怖袭击潜伏期的各种信息、情报及时处理，准确预测和判断恐怖袭击的类型、发生的概率和造成的危害，防患于未然。

3．制定完善的治安防恐预案体系。制定完善的预防和应对各种恐怖袭击的预案体系是治安防恐工作的重要环节。由于恐怖袭击具有不确定性、突发性和破坏性的特点，事先根据信息情报和经验教训制定预案，对可能发生的恐怖袭击类型、波及范围及其危害做出预警，规定预防处置程序，可以最大限度规避恐怖袭击，降低其对人、财和环境的危害。根据恐怖袭击的手段和破坏程度不同把预案体系分成不同的类型和级别，可以避免治安防恐人力、物力和财力的浪费。

(三)建立健全治安防恐信息的收集、管理和披露机制

信息情报是治安防恐工作成败的关键。及时、准确、客观的信息情报不仅为公安机关的治安防恐提供重要依据，也是公众参与和配合治安防恐工作的必要条件。

1．建立健全治安防恐信息的收集机制。健全的信息情报收集机制是获取真实可靠治安防恐信息的首要前提。首先，利用人民警察的特殊身份和工作特性来拓宽公安机关收集治安防恐信息的渠道。在维护社会治安秩序和公共安全的过程中，治安警察、交通警察、巡逻警察等可通过识别、盘查、监督、查处等手段开展基础调查，及时发现和掌握社会正常秩序中可能危害公共安全的治安防恐信息。另外，由于治安警察、交通警察、巡逻警察等警种与社会的接触面广，打交道时间长，这也为其获取治安防恐信息提供条件。其次，重视人民群众在获取治安防恐信息中的作用。人民群众是社会活动的参与者，也是恐怖袭击最无辜的受害者，这是其成为治安防恐信息重要源头的优势所在。

2．建立健全治安防恐信息的管理机制。收集的治安防恐信息并不能直接运用，需要对其进行管理。一是做好信息的统计和评估工作。单独的信息碎片很难起到具体作用，需要对其进行汇集、统计，评估其真伪和相关性，剔除其中的无关和虚假信息，形成信息链。二是建立规范化的信息分析制度。任何恐怖活动都是基于一定的目的而进行的。通过规范化的分析制度挖掘深层次的治安防恐信息，从而掌握恐怖分子的目的，更有助于预防恐怖活动。三是建立治安防恐信息电子档案，保证信息情报的快速共享。完善的信息情报共享机制可以极大地提高治安防恐的效率。

3．建立健全治安防恐信息的披露机制。当今社会，知情权已成为人权理念的重要组成部分。对于治安防恐信息，除涉及国家安全的信息以外，公安机关应在适当时机予以公布。这可以利用具体案例对人民群众进行治安防恐教育，提高人民群众的警惕意识和“防恐”能力。而且自媒体技术的快速发展导致了信息的多元化，使得政府对信息的控制减弱，如果仍一味的隐瞒，将会使自身陷于被动。

(四)注重治安防恐演练，提高人员业务素质

在日常的警务工作实践中，完善的治安防恐机制要取得很好的预期效果离不开丰富的实务培训与演练。这既符合社会发展的规律，也可以针对在实务培训和演练中出现的新情况、新问题进一步完善治安防恐机制。各级公安机关要有计划、有步骤、有重点地开展治安防恐实务培训和演练，切实提高公安民警的治安防恐业务素质。而业务素质主要体现在知识储备和能力水平两个方面。在知识储备上，可以通过相关法律、法规、理论、专业知识的学习与经验交流来提高和丰富；在能力水平上，可以通过各种能力培训来提高，例如举办业务竞赛、岗位练兵、情景模拟、心理素质培训等多种形式进行。其中，通过设定多种情景模拟真实治安防恐的演练方法可以在演练中潜移默化地提高参训人员的治安防恐意识和技能。

(五)提高治安防恐中的社会参与

强大的公安队伍是实现治安防恐的基础，但仅仅依靠公安机关是行不通的。提高社会治安防恐的社会参与是社会治安综合治理的应有之义，也是实现良好社会治安秩序的保证。强大的社会参与可以为治安防恐的顺利进行提供强大的人力、物力和信息支持。提高治安防恐中的社会参与，重点在于提高社会公众的治安防恐意识。社会公众只有在思想上转变认识，意识到自己应该承担的责任，才能主动参与到治安防恐中去。另外，提高治安防恐中的社会参与也需要培训训练有素的治安防恐队伍。通过对社会公众进行治安防恐的专业知识培训，使其熟悉预防和应对各种恐怖活动的预案，掌握必备的“防恐”技能，切实提高治安防恐水平。