论公安机关执法水平的涵义 提升原则与评估标准

杨丽君

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

提高执法水平是公安机关一项战略性、根本性和长期性的任务，是进一步贯彻落实依法治国基本方略、提高维护国家安全和社会稳定能力以及加强公安工作和队伍建设的必然要求。近年来，公安机关开展的执法理念创新、执法规范化建设和执法质量考评等活动，旨在大力提高公安机关执法水平，更好地履行行政执法职能和刑事执法职能及其建设法治社会的职责。为进一步推进公安机关执法水平建设，本文从理论上就公安机关执法水平的概念、提升原则和评估标准进行探讨。

一、公安机关执法水平的涵义

执法是指执行法令，水平则指在某一方面达到的高度。*杨丽君,莫崇斌. 进一步提升云南公安机关执法水平的对策.云南警官学院学报，2013(3)：76-81.所谓公安机关执法水平是指公安机关及其人民警察依照法定的职权和程序，实施法律活动所达到的高度。执法水平不等同于执法质量。质量一般指事物的质的规定性。执法质量则指一个执法者或一个执法部门的执法活动在本质属性上是否达到了法律的质的规定性，即是否符合法律的适用范围、实体规范和程序规范，是否实现了法律的目的、价值。执法水平在这方面要求具有共同性，但执法水平是一个比执法质量涵义更广的概念，是指包含执法理念、执法心理、执法态度、执法方式、执法行为、执法程序、执法效率和执法效果等多方面所达到的境界。换句话说，公安机关执法水平也就是指公安机关及其人民警察依照法定的职权和程序，在行政执法和刑事执法活动中的执法理念、执法心理、执法态度、执法方式、执法行为、执法程序、执法效率和执法效果等多方面所达到的高度。

公安部对公安机关执法水平提出了明确的要求。*施晓焰,万朝生,马丽娟.云南省公安机关：思路理清提升执法规范化水平.人民公安报，2011年1月19日.这就是，一定要按照依法治国的要求，深刻认识加强执法规范化建设、提高执法水平的重要性、紧迫性，始终坚持依法履行职责，根据执法环境的新变化，进一步创新执法理念，坚持执法为民的思想，坚持法律面前人人平等的原则，坚持尊重和保障人权，坚持强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督的意识，坚持对法律负责与对党负责、对人民负责的一致性。要确保执法主体合法合格，适用法律准确，执法行为规范，执法程序正当。加强执法管理，深入开展执法规范化建设，改进执法方式，完善执法规范，建立健全明晰的执法制度，进一步细化各类执法标准。要坚持宽严相济的刑事政策，把打击与预防、惩治与挽救结合起来，努力化社会消极因素为积极因素。大力加强公安机关及其人民警察职业素质的培养与执法能力建设，使广大公安民警真正做到既坚持严格、公正、规范执法，又坚持理性、平和、文明执法，自觉把打击犯罪与保护人权、追求效率与实现公正、执法形式与执法目的、维护社会稳定与促进社会和谐结合起来，努力实现法律效果与社会效果和政治效果的有机统一。

二、提升公安机关执法水平的基本原则

提升公安机关执法水平建设是一项关于公安工作和公安队伍建设的重要工程，涉及其观念、习惯、制度、体制、机制的改革创新。公安机关应如何进一步推动该项建设，笔者曾在《进一步提升云南公安机关执法水平的对策》*杨丽君.进一步提升云南公安机关执法水平的对策.云南警官学院学报.2013年第3期.一文中从“设立评估制度、提高入警标准、提升执法素质能力、加强监督制约、创新公安体制、深化科技建设、改善执法环境、增强执法保障、重视舆论引导”等九个方面提出了具体对策。然而，以上建议还不够全面。因而，还需补充公安机关开展提升执法水平建设应遵循的以下基本原则。

(一)全面性与深入性相结合的原则

“全面性”就是要全方位地提升公安机关的执法水平。由于公安机关执法水平由多方面内容所组成，只有各方面都提高，才能实现公安机关执法水平的总体提高。因而不仅要重视执法规范化的建设，还要重视执法理念、执法目的、执法质量、执法方式、执法效率和执法效果等内容的建设。同时，全面性也包含公安民警的全面发展，即“公安民警全面发展的原则”。其是对马克思主义关于“人的全面发展”思想的继承、丰富与发展。“公安民警的全面发展”是指民警的执法品质、素质、能力、体力等方面的全面发展。公安民警是公安队伍的细胞。民警的执法素质与能力状况决定着公安机关的执法水平。倡导与践行民警全面发展的原则意味着：提升公安机关执法水平的重点要放在促进民警的全面发展方面。而“深入性”是指提升公安机关执法水平不是一项短期的、流于形式化的工作，而是一项长期的、追求实效的重要任务。所以，在提升公安机关执法水平的建设中，应坚持全面性与深入性相结合的原则，突出重点，兼顾其他，互相带动，深入推进，全面进步。

(二)重点建设与岗位职责相结合的原则

“重点建设”是指在一定时期内各级公安机关必须要完成的占主导地位的工作或任务，其是公安机关提升执法水平建设的一个组成部分。例如目前公安机关正在开展的“执法规范化建设”。“岗位职责”则是指一个岗位所需要完成的工作内容以及应当承担的责任范围。该原则主要用于解决公安机关提升执法水平建设中的针对性和实效性问题。一般而言，“重点建设”是载体，而岗位职责则是内容，只有二者紧密地结合，才能真正实现不同警种、不同岗位民警的执法能力提高，从而促使公安机关执法水平提升的目标。

(三)创新学习与实战训练相结合的原则

“创新学习”是指除了要善于利用传统的教育培训方法和手段外，还应汲取当代先进学习教育理念，形成一套包含全面性学习、团队式学习、反思式学习、互动式学习、质疑式学习、研究式学习和网路式学习等的先进学习方法来提高公安民警的执法素质、能力。“实战训练”则是通过对公安机关执法中的基本技能、基本战术和基本环节等内容反复演练，以提高民警的执法技能的一种教育方法。该原则主要用于解决公安机关提升执法水平建设中的方法问题。如果说“创新学习”偏重于执法理论的学习，而实战训练则侧重于执法技能的培养和养成，而二者的结合能够取得更好的效果。

(四)公正优先与兼顾效率的原则

该原则是处理执法公平与执法效率这对矛盾的基本原则，其具体含义是指促进执法公正是公安机关提升执法水平建设的第一目的*孟宏伟.加强执法规范化建设有关问题作辅导报告.公安部网站，2009年2月23日.，但是迟来的公正也是不公正，因而还必须兼顾提升执法效率的建设。

三、评估公安机关执法水平的主要标准

建立执法水平评估制度是一项加强公安工作和队伍建设的长效机制，是督促公安机关严格、公正、文明、理性、平和规范执法，引导执法水平提高的重要措施。然而，该评估制度的基础取决于有无科学的评估标准。因而，在此着重阐述评估公安机关执法水平的原则性指标体系。

评估公安机关执法水平的标准，应由执法理念、执法策略、执法心态、执法方式、执法行为、执法目的、执法质量、执法效率和执法效果等指标组成。其中执法理念、执法策略和执法心态三个指标作为执法者内在因素，虽然较难评价，但其都会外化在行为、效果和方式等方面，决定或影响执法方式、执法行为、执法目的、执法质量、执法效率和执法效果等指标，并贯穿于执法活动的全过程中，可以使人从客观角度体察感觉到，留下深刻的印象，从而给以评价。以上九个指标紧密相关、相互影响，共同构成了评估公安执法水平的指标体系。下面阐述它们的具体评价标准。

(一)执法理念先进

“执法理念”是指导公安执法活动的思想观念体系。先进是指位于前列。先进的执法理念包含执法为民、依法行政、法律面前人人平等、尊重和保障人权、公平正义和自由与秩序等理念，以及权力受制约、程序、证据和自觉接受监督等意识。

(二)执法策略理性

“执法策略”是执法者为提高执法效能所具有的驱动与控制本人执法行为的思维方式。“理性”是指概念、判断、推理等思维形式或思维活动。理性的执法策略由对法律的认知理性和执法行为理性构成。前者主要指对执法者及其在执法活动中所处的法律地位、职责、权限以及相对人的权利、义务有明确的认知。后者主要是对自己执法方式、执法程序、执法能力的自觉控制。*胡晓霞.现代执法理念走向分析.人民论坛学术前沿，2010(14):90-91.认知理性是行为理性的基础，行为理性是认知理性的延伸。具体包含： 一是冷静执法。不感情用事，不以权压人，以理服人。二是科学执法。真正做到“以法为据、依法办事”，以良好的心理素质、科学的方法应对、处理各种复杂的执法局面和案件。三是权衡执法的利弊。慎用强制措施，注重统一执法的法律、社会和政治效果。

(三)执法心态平和

“执法心态”包括执法心理和执法态度，是执法者在执法中表现出来的能够直接影响其执法结果的心理品质和行为倾向。“平和”是指行为或言行温和、不剧烈。平和的执法心态就是用平等、谦和的态度和平静的心态对待执法对象或执法相对人，发挥执法者的亲和力与和谐的警民关系的作用，处理各种社会矛盾纠纷，管理职责范围内的各种社会事务。

(四)执法目的公正

“执法目的”是指预先设想的执法行为所要达到的目标和实现的结果。“公正”是指公平正直、公道平等，不偏袒，不营私。公正的执法目的要求在执法活动中，必须以事实为根据，以法律为准绳，对一切主体、一切形式的违法犯罪行为毫无情面地进行法律追究，决不允许任何违法犯罪分子逍遥法外。同时，以对人民的利益高度负责的精神，纠正执法活动的偏差和失误，有效地保护人民的合法利益。

衡量执法目的公正的基本标准：*于呐洋.既要严格公正规范执法，又要理性平和文明执法.法制日报，2010年11月7日.一是认定事实公正。如实反映案件的真实情况，不能先入为主或隐瞒或夸大案件事实。 二是收集证据公正。要依法全面取证，防止偏听偏信。 三是实体处理公正。实体权利的确认、调整和保护符合法律规定，做到罪刑相称，罚当其罪。四是执行程序公正。执法活动符合法律程序。 五是自由裁量公正。公平适度，恰到好处。六是社会反映公正。以人民群众支持、满意作为检验公正执法的根本标准。

(五)执法行为规范

“执法行为”实质是公安机关及其人民警察行使权力的行为。“规范”指明文规定或约定俗成的标准。规范的执法行为是在执法活动中，人民警察严格依照法定的程序、标准和条件履行执法行为。

衡量执法行为规范的基本标准：一是依法执法，权责一致。二是行为举止符合规范，使用规范用语。三是健全具有可操作性的宽严相济的刑事政策、打击与预防以及惩治与挽救等工作制度。四是完善办案规程、业务流程等执法管理制度。

(六)执法质量优良

“执法质量”是一个执法者或一个执法部门的执法活动在本质属性上是否达到了法律的质的规定性，即是否符合法律的适用范围、实体规范和程序规范，是否实现了法律的目的、价值。“优良”是指良好，十分好。*闵政.公安部《关于改革完善执法质量考评制度的意见》解读.人民公安报，2011年2月25日.

衡量执法质量优良的基本标准：一是行政诉讼案件维持率高。二是不捕不诉不定罪的“三不”案件人数少。三是信访案件数量少。四是不发生超期羁押问题。

(七)执法方式文明

“执法方式”是公安机关及其民警在执法活动中所使用的手段、途径、形式和方法。“文明”是指人类社会进步的状态。

衡量执法方式文明的基本标准：一是执法观念文明。二是执法形象文明。警容风纪严整，举止端庄。三是执法语言文明。言语中肯，法律术语规范。四是执法行为文明。依法执法，尊重和保障人权，以礼待人和以理服人、调解优先以及慎用武器与警械等。

(八)执法效率高效

“执法效率”是公安机关及其民警在执法工作中所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。“高效”就是在单位时间里实际完成的工作量多。

衡量执法效率高效的基本标准：一是执法办案的时效符合法律要求及突发事件的处置实现了快速反应和协调联动。二是执法行为的成本低。三是执法办案的正确度高，冤假错案基本杜绝。四是执法目的和价值实现率高。执法活动实现了切实保护公民的权利和自由，有效维护了社会治安秩序和国家安全的目的，充分体现了法律面前人人平等、尊重和保障人权、公平与正义、自由与秩序并重的法律价值。

(九)执法效果一致

“执法效果”是指公安机关及其民警的执法活动产生的积极效应和有益结果。“一致”指趋向相同，没有分歧。积极的执法效果就是要实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

衡量执法效果一致的基本标准：一是既维护了社会秩序，又保护了公民的自由与人权。二是既维护了法律的公平正义，又促进了社会的公平正义。三是既维护了社会稳定，又促进了社会和谐。四是人民群众的安全感较大增加，对公安执法的满意度较大提高，公安机关的公信力大大提升。

综上，公安执法水平应达到的高度是执法理念先进、执法策略理性、执法心态平和、执法方式文明、执法行为规范、执法目的公正、执法质量优良，实现法律实体公正、程序公正和结果公正，执法活动充分体现法律面前人人平等、尊重和保障人权、公平与正义、自由与秩序并重的法律价值，执法效率符合法律的时效要求，达到切实保护公民权利和自由以及有效维护社会治安秩序和国家安全的执法目的，最终收到完善社会主义民主与法治、维护社会稳定、促进社会的公平与正义、促进社会和谐，明显提升公安机关执法公信力和人民群众的满意度的执法效果。