论周恩来的政策执行思想*

刘雪明

（广州大学公共管理学院，广东广州，51006）

论周恩来的政策执行思想*

刘雪明

（广州大学公共管理学院，广东广州，51006）

周恩来政策思想是马克思主义政策理论的重要组成部分，对中国革命的胜利和社会主义建设的成就产生了极为深刻的影响；他的政策执行思想又是其政策思想的重要方面，具体包括：为了群众、服务群众、依靠群众的政策执行理念；躬行实践、以为倡导、关注细节的政策执行风格；坚持综合平衡、适度把握分寸、积极稳妥推进的政策执行策略；坚持原则、灵活机动、迂回前进的政策执行方式；重视宣传、组织动员、选人用人、审查监督的政策执行过程。

周恩来；政策思想；政策执行

政策和策略是党的生命。在中国革命和建设的历史进程中，周恩来长期担任党和国家的重要领导职务，直接主持或参与了党和国家一系列重大方针政策的制定与执行，他的政策思想是马克思主义政策理论的重要组成部分，对中国革命的胜利和社会主义建设的成就产生了极为深刻的影响。但是在以往的研究中，却忽视了这个问题，成为周恩来生平与思想研究的一个薄弱环节。而在周恩来政策思想的诸多方面中，又以其政策执行思想最为重要、最富有特色，正如前美国总统尼克松所说，毛泽东是拿主意决定大事的人，周恩来是负责执行的。［1］（P10）认真研究周恩来的政策执行思想，对充实和丰富马克思主义政策理论，进一步贯彻执行党的路线方针政策，推进中国特色社会主义事业都具有重要的理论和实践意义。

一、为了群众、服务群众、依靠群众的政策执行理念

周恩来被誉为“人民总理”，这跟他在制定与执行政策和处理各种问题时密切关注人民的切身利益和疾苦是分不开的。1956年4月，国务院常务会议讨论了劳动部起草的《工厂安全卫生规程》、《工人、职员伤亡事故报告规程》等三个规程。对于这三个关系工人生命安全的文件，周总理非常重视，对于这些政策的落实执行给予极大关注，当听说某渔业公司为了完成捕鱼任务，竞对气象部门发出的大风预报压了24小时不向作业船只传达，结果酿成两只渔船沉没这一惨重事件后，他十分气愤地说：封建时代还能“问人而不问马”，我们现在有的干部却“问鱼不问人”，真是落后了两千多年。［2］（P101－102）并针对鞍钢存在的矽尘严重影响工人身体健康的问题指出，像这样的问题不解决，工人在那里劳动几年，就得死掉。他当场指示劳动部要采取和执行有效政策以迅速解决矽尘危害问题。

周恩来认为好的政策要得到有效的执行就必须依靠群众。1963年5月，他在中共中央和国务院直属机关负责干部会议上，对有些官僚主义者的政策执行作风进行了严厉地批判，他说：“党的路线、政策再好，如果执行的业务部门给阻塞住了，那就是把党和群众隔开了。”［3］（P418）他还列举了官僚主义的20种表现，其中第一种是“高高在上，孤陋寡闻，不了解下情，不调查研究，不抓具体政策，不做政治思想工作，脱离群众，脱离实际，一旦发号施令，必将误国误民。”［3］（P418）以此来告诫各级政府工作人员在政策执行中要袪除官僚主义作风，要深入实践、紧紧依靠人民群众来取得政策实施的成功。

充分依靠群众，认真总结群众的实践经验，是创造性地执行政策的重要途径。政策的制定和执行，都必须依靠群众，群众实践中蕴藏着取之不尽、用之不竭的智慧和力量。周恩来精辟地指出：领导“要向群众学习”，“倾听群众意见”。［4］（P131）他所说的学习与倾听，不仅关注的是制定政策层面，而且强调在政策的执行过程中，也要善于集中群众的智慧，以发现执行中遇到的问题、解决执行中遇到的问题，从而促进政策的有效贯彻执行。在他主持起草的著名的“九月来信”中第一次提出了群众路线的工作方法，即一切工作都要依靠和发动群众来做，“要经过群众组织来执行，才有群众的意义”。［4］（P36）他认为政策执行者要深入到群众中去，只有深入群众，才能了解真实情况，才能知道自己的意见对不对，才知道政策执行得到底如何。他还认为“把群众发动起来，力量是无敌的”，［5］（P399）“要相信群众力量”。［4］（P128）只有依靠群众的力量，才能使政策得以执行，顺利实现党和政府提出的各项政策目标。

二、躬行实践、以为倡导、关注细节的政策执行风格

江泽民在周恩来诞辰100周年纪念大会上的讲话中把周恩来的精神概括为“三个结合”，其中第一个结合“是共产主义远大理想同脚踏实地的工作作风的结合”，［6］这也是对周恩来躬行实践，求真务实的政策执行风格的高度概括。

三年困难时期，为了保证全国人民不断粮，他时常要为粮食的分配、调运和贮存而工作到凌晨。一次，他已连续工作了17个小时，还在聚精会神地计算着，护士劝他：“这样的具体技术工作，你不好让别的同志帮你做一下吗？”周恩来认真地说：“这可不是小事，是关系到亿万人民吃饭问题，我不亲自算一算，我怎么知道底细呢？”［7］（P44）

有的人认为周恩来作为一个大国总理，大大小小事情都抓，有事必躬亲、不分主次之嫌。这种观点没有看到领导者躬行实践在政策执行中的重要意义。周恩来很注重决策者对政策的亲自参与执行，认为我们“要注意日常党的领导，使党的组织接近于下层，工作更具体化”。［4］（P130）在贯彻执行党的路线方针政策过程中，作为领导者“还要躬行实践，以为倡导”。［4］（P129）这样，就能从实际工作中发现党的路线和方针政策是否正确，是否过于宏观而不具体，是否有利于执行。周恩来强调落实政策要躬行实践，认为只有亲自深入政策实践的基层，才能感受到政策对象的真实反应和心理动向，才能了解政策方案的科学性和合理性，才能找出政策偏离的程度及原因，进而为政策的调整以及下一步的政策制定奠定坚实的基础；另外还很重要的是，决策者与人民群众一道参与政策的执行，能起到模范带头和示范性作用，这样不仅融洽了党和政府与人民群众的关系，给人民群众以巨大的激励作用，而且能使政策最大程度地获得广大人民群众的理解和支持，从而有力地促进政策的贯彻执行，取得良好的执行效果。

三、坚持综合平衡、适度把握分寸、积极稳妥推进的政策执行策略

政策系统是一个充满联系的复杂整体。从政策内部系统的纵向来看，政策过程的每个环节之间有一定的时间上的逻辑顺序，一环接一环，环环相扣，构成政策过程的一个逻辑链，这就要求我们的政策实践工作要遵循循序渐进原则；从政策内部系统的横向结构来看，政策系统的子系统之间、各方面具体政策间既相独立，又紧密相联，汇点成面，组成政策的一个完整体系，这就要求我们在政策运行过程中，在实际的政策贯彻执行中，要注意搞好综合平衡。

周恩来在执行政策的过程中，非常讲究循序渐进，积极稳妥地推进政策的贯彻执行。如上个世纪50年代中期，针对有些人在社会主义经济建设的发展速度问题上逐渐出现的冒进主义情绪，他指出“现在有点急躁的苗头，这需要注意。社会主义积极性不可损害，但超过现实可能和没有根据的事，不要乱提，不要乱加快，否则就很危险。”［3］（P190）因此，他和陈云、李先念等主管经济工作的同志提出了反冒进的政策主张。在总结第一个五年计划的执行情况和讨论第二个五年计划制定时，周恩来再次指出：“应该根据需要和可能，合理地规定国民经济的发展速度，把计划放在既积极又稳妥可靠的基础上，以保证国民经济比较均衡地发展。”［3］（P218）“应该按照我们实现社会主义工业化的根本要求和国家物力、财力、人力的可能条件，实事求是地规定各项指标”。［3］（P219）

周恩来强调，积极稳妥地推进政策的贯彻执行，还要注意平衡好各个方面的关系，注意各项政策、各项事业的协调发展。1953年，在全国政协常委会上谈到落实过渡时期总路线时，他说：“要使各个方面都能全面地有配合地向前发展，才能保证我们计划建设的胜利。”［3］（P111）在1956年的八大报告中，他又强调：“应该使重点建设和全面安排相结合，以便国民经济各部门能够按比例地发展。”［3］（P219）1961年5月，他在总结“大跃进”的教训时，继续指出，不认识经济发展的规律性，不按比例发展，综合平衡不讲了，两条腿走路也没有主导方向了，工农关系和城乡关系也不认识了，违背了客观规律，结果碰了壁。1962年3月，在中央财经小组会议上，他又提出：“可以写一幅对联，上联是先抓吃穿用，下联是实现农轻重，横批是综合平衡。”［8］（P462）所有这些，充分地反映了周恩来在作为一个大国的总理，在贯彻执行方针政策，推进社会主义事业的过程中高度重视综合平衡的思想。

四、坚持原则、灵活机动、迂回前进的政策执行方式

在政策执行的过程中，“坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利实现。”［9］（P290）坚持原则性与灵活性相结合，这是周恩来执行政策的又一重要原则，也是他执行政策的一个重要方式。

所谓原则性，是指在政策执行过程中必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去实现政策目标。那么，什么是我们政策执行要坚决奉行的原则呢？从周恩来一生的革命生涯和政策实践来看，在新民主义革命时期，抵制帝国主义侵略和推翻国内反动军阀和国民党黑暗统治就是最大的原则；在新民主主义建设和社会主义建设时期，发展国民经济，改善群众生活，扩大人民民主，建设强大的新中国就是最大的原则。归结起来，人民利益就是最根本的、至高无上的原则，共产党人的一切活动，党和国家的一切政策，无论制定与执行都要坚定不移地奉行这一原则。

有了坚定的原则，靠什么来保障和实现它呢？周恩来指出，靠的是灵活的策略，我们要在不违背政策原则和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式，有时甚至是迂回的方法，因时因地制宜，使政策目标真正得以实现。执行政策是把党的政策运用于实践的过程，这本身就是一个富有创造性的过程，再加上实际情况又是复杂的，所以，我们在坚持政策原则的基础上，还要坚持一切从实际出发，善于随机应变，根据实际情况富有创造性地执行政策，从而使党和国家的政策真正落实到实处。正如他在《关于统一战线的策略、方法和守则》一文中指出：“在斗争上，我们要不失立场，但不争名位与形式；我们要坚持原则，但方法要机动灵活，以求达到成功；我们要争取时机，但不要操之过切，咄咄逼人。”［5］（P44）我们党和国家的许多大政方针都是在周恩来的亲自领导下贯彻落实的，在贯彻执行政策上，周恩来堪称是原则性与灵活性相结合，创造性地执行政策的楷模。

五、重视宣传、组织落实、选人用人、审查监督的政策执行过程

政策执行是一个复杂的过程，“主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。”［9］（P281）周恩来虽然没有做过这样的划分，但是对这一过程同样有着精辟的论述。

第一，在周恩来看来，要使政策有效地得到贯彻和执行，首先要把党和国家的政策变为群众的自觉行动，为此就要做好政策宣传。我们的工作原则是从群众中来，到群众中去，制定政策要注意倾听人民群众的意见，做到“从群众中来”；执行政策就是“到群众中去”，为群众谋得利益。只有通过充分宣传，让群众了解政策，提高群众的积极性，才能真正地把政策送“到群众中去”。他在为中共中央起草的给晋绥分局的指示中指出：“任何政策的决定或改变，任何政策中之正确的部分或错误的部分，必须适时地不但向干部而且向群众公开指出，才能得到群众的了解和拥护而成为力量。”“许多有关政策问题，仅限于少数干部知道，弄得群众及下级干部反而彷徨不定，结果必使自己陷于被动。”［4］（P301）政策宣传与否，是否为群众所了解和掌握，对政策能否得到有效而充分的执行起着举足轻重的作用。

第二，周恩来认为，搞好政策宣传只是为政策的贯彻执行奠定了思想基础，做好了舆论准备，而要使政策真正落到实处，还需要有坚强的组织作保障，政策要得到有效的执行，一定要抓好政策实施的组织工作。他指出：“有了政治路线，组织工作就决定一切”，我们“要使一切组织和实际工作保证党的政治任务和工作计划的实现”，［4］（P130）这就要求在政策执行过程中，加强组织领导，完善组织机构，努力使政策执行组织与政策目标相适应，与其承担的任务相适应，这样才能保证政策目标的实现和任务的完成。

第三，周恩来强调，政策制定以后能否得到执行，执行得好不好、到位不到位，关键在于选好执行政策的人。斯大林曾经讲过：“在正确的路线提出以后，在对问题做出正确的决定以后，事情的成功就取决于组织工作，……取决于正确地挑选人材”。［10］（P322）周恩来进一步指出，在用人问题上要“慎重地挑选干部和分配工作”，“挑选干部的标准，政治标准与工作能力，二者是缺一不可的，而政治上可以信任是先决问题”。［4］（P130）选好用好人，努力建立一支政治素质高、执行能力强的干部队伍，是周恩来政策执行思想的一个重要方面，也是我们党和国家执行政策的一条成功经验。

第四，周恩来指出，贯彻执行好政策，还要加强执行过程中的“审查工作”，并且认为，只有加强审查和监督工作，才能保证政策执行过程不发生变形、走样等消极现象。他提出：审查工作人员和工作计划之执行情形，“第一是认识人材的品质，第二是查明执行机关的优劣点，第三是查明工作计划或指示本身的优劣点。”［4］（P131）在此，周恩来不仅强调了在政策执行过程中要加强对政策执行主体的监控，而且还强调了要加强对政策本身的反馈与评估，这实际上是具有追踪决策、政策监控的思想，这对保证政策的科学性、促进政策的贯彻执行有着重要的意义。

［1］张素华，等.毛泽东与周恩来：说不完的话题——访中央文献研究室常务副主任金冲及［J］.神州，2006，（12）.

［2］甄小英.周恩来精神风范［M］.北京：中共中央党校出版社，2008.

［3］周恩来.周恩来选集（下卷）［M］.北京：人民出版社，1984.

［4］周恩来.周恩来选集（上卷）［M］.北京：人民出版社，1980.

［5］周恩来.周恩来统一战线文选［M］.北京：人民出版社，1984.

［6］江泽民.在周恩来同志诞辰100周年纪念大会上的讲话［N］.人民日报，1998-02-24.

［7］赫中洽.略论周恩来精神的基本内涵［J］.党史纵横，1998，（3）.

［8］中共中央文献研究室.周恩来年谱（1949～1976）（中）［M］.北京：中央文献出版社，2007.

［9］陈振明.政策科学［M］.北京：中国人民大学出版社，1998.

［10］斯大林.斯大林全集（第13卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

（责任编辑 高云）

D609.9

A

1671-0681（2014）05-0040-04

刘雪明（1965-），男，江西兴国人，广州大学公共管理学院副院长兼公共政策研究中心主任，教授，广州市公共政策研究会会长。

2014-03-17

国家社科基金项目《当代中国媒体、民意与公共决策互动关系研究》（12CZZ013）、广东省宣传文化人才专项基金项目《地方政府执行力对中央政策效能发挥的影响研究》（粤财教2013年461号）的阶段性成果。