我国非政府组织规范途径研究

(山西大学，山西 太原 030006)

20世纪80年代以来，在全球公共管理运动和改革开放的推动下，我国非政府组织获得了飞速发展。但是进入21世纪以来，由于相对落后的经济、政治、与社会体制不能满足我国快速发展的社会形势而导致我国非政府组织在组织建构、规章制度、运作过程等方面出现了诸多失范行为。尤其是，进入网络时代以来出现的大量虚拟非政府组织，由于管理缺位，其行为和活动也无章可循。非政府组织的发展必将是一个漫长而艰难的过程。因此，如何能引导、规范这一潜在的巨大力量是我们当前亟待解决的重大问题。

1 非政府组织规范发展的必要性

随着全球一体化进程的加快，紧密的政治、经济联系已经逐渐为世界各国的人们所接受，这种联系不仅表现在人们的思想认识上，还表现在组织联系的加强。很多具有公共性的价值观和新理念，比如非政府组织，建立在参与、共享基础上，已逐渐成为人们的共识，也得到了越来越多人的认可。

非政府组织的出现和发展是时代所需，它为社会“提供了一种特殊的沟通渠道和解决问题途径，或是向政府施加压力以创构新的制度或是以创造性的办法解决最急迫的问题。”①在当代中国，尤其是在现阶段十二五规划发展时期，我国的经济、政治、社会进入转型发展的关键阶段，就更需要各个领域的非政府组织与政府和企业同心协力，为构建一个和谐、稳定、有序的社会发挥更加积极的作用。

首先，从政治方面来说：第一，政府职能与时俱进的转变，要求非政府组织的规范发展。建设社会主义和谐社会和服务型政府，就要防止出现政府职能越位、缺位、错位等现象，就必然要求政府职能的适时转变。规范非政府组织的活动和行为，不仅能够大大加强政府执行公务的能力，促进政府职能的转变，而且可以在二者合作的基础上提高公共服务的质量与公共服务的效率。非政府组织可以利用自身活动的便利深入各类社会群体，在开展活动的过程中挖掘和整合社会资源，构建一个完整的组织网络，这对于节约社会治理成本、提高社会治理效率，实现社会发展目标有着不可替代的作用。第二，维护政治稳定离不开非政府组织的规范发展。我国现阶段正处于转型发展的关键时期，各种社会矛盾错综复杂，如果这些矛盾不能得到合理、合法地解决，就会逐渐积累到一定程度引起质变，最终会引发社会冲突，造成社会秩序的混乱。非政府组织作为特殊的中间组织，联系着政府与公民社会，在二者之间发挥着连接纽带的作用。非政府组织通过在不同社会群体中开展公益活动，可以深入基层了解民情、反映民意，这就为政府公共决策提供更为有效的依据，政府通过协调和缓解不同利益主体之间的矛盾，建立一个良好的社会秩序并促进政治安定和社会稳定。第三，非政府组织的规范发展可以提高公民自身的主体意识，增强自身主人翁地位，并能扩大良好有序的公民参与氛围和机制。公民可以通过非政府组织的规范活动来影响与自己切身利益相关的政策制定和实施，并且通过媒体来表达、传播自身的观点。尤其是，新兴媒体如手机、网络等扩大传播的范围，公民的知情权、参与权得到充分体现，这对促进建设我国的政治文明和政治民主化进程发挥着不可替代的作用。

其次，从经济方面来说：第一，社会主义市场经济的健康而有序发展，离不开规范的非政府组织运作。随着经济的快速发展，日益增多的公众需求使得政府职能急剧扩张、机构臃肿、效率下降，运作成本上升。因此，政府职能的减少是大势所趋，是适应市场经济发展的必然道路。政府由以前的“全能政府”转变为“有限政府”，而非政府组织的职能适时、适当地增加，这是我国社会主义初级阶段发展市场经济所必须遵循的规律和途径。市场在提供公共物品和私人物品上存在着失灵，信息的不对称导致市场充斥着各种不规范行为，非政府组织的规范活动在弥补市场失灵方面也发挥着重要的作用。非政府组织可以看做是衡量市场经济成熟程度的一项重要指标，因此成为完善社会主义市场经济体制不可或缺的重要因素。第二，非政府组织在规范活动的过程中也为我国社会提供了大量的就业岗位和机会。随着经济体制的变革，我国农村大量富余劳动力的出路、城镇下岗工人的再就业，每年几百万大学毕业生的就业问题急需解决，政府在解决就业方面的作用是有限的，这就需要政府、非政府组织和社会各界共同发力。政府通过提供法规、政策和资金支持，社会各界进行捐助扶持活动，非政府组织因需设岗吸纳就业人员，为他们提供信息服务和就业指导，这样不仅能解决部分人员的就业问题，缓解就业难的困境，同时也为公益活动增添了新的力量。

再次，从社会文化建设来说：非政府组织在推动社会主义精神文明建设，营造积极良好的公益文化氛围方面发挥着极其重要的作用。一方面，非政府组织通过动员组织其内部志愿者参与社会公益活动，引导人们积极关怀社会弱势群体和特殊利益，为社会文明进步奉献自己的爱心，这样人们之间就会形成友爱和关怀的传递，一人有难，八方支援，也在很大程度上推动着社会公共道德建设；另一方面，非政府组织通过组织多种多样的公益或互益活动，倡导着健康、文明的生活方式，创造积极友爱、互帮互助、和谐健康的社会文化氛围，推动着社会精神文明的发展和进步。

2 我国非政府组织失范行为的表现及原因

虽然非政府组织在解决经济、政治、社会各类问题中发挥着不可或缺的作用，但是它们也存在着自身固有的缺陷，那就是“志愿失灵”。主要表现在活动的业余性、存在家长作风、慈善供给不足、对象的局限性、易被环境同化等，这些志愿失灵引发非政府组织在日常活动中出现诸多失范行为。结合我国社会现状，其失范行为主要表现在以下几个方面：

2.1 登记管理制度不完善、行政合法性不足, 导致非政府组织自行其是

我国对非政府组织实行非常严格的双重管理体制，按照《社团登记管理条例》的规定，我国对非政府组织实行登记管理机关，业务主管单位双重审批、负责的管理体制。申请成立非政府组织首先应当经过业务主管单位，即政府部门审查同意，才能在登记管理机关，即民政部门登记注册，非政府组织的一系列活动，要接受政府部门，民政部门的监督检查，政府部门可以根据权限，对非政府组织的不当行为作出处理和处罚。但实际上很多政府部门由于惧怕出现各种问题，尤其是发生政治问题时承担相应的责任，因此在选择担任非政府组织的业务主管单位时都非常谨慎。网络非政府组织的成立更是缺乏管理和审批，因此大量虚拟非政府组织也处于自发的游离状态。

另外，随着我国经济社会的快速发展，社会结构分化也日益加快，出现一批与新兴行业和职业有关的非政府组织，在现阶段还很难确定其归属于哪个部门主管，或者由于其多重属性使得主管部门交叉、重叠，这些主管部门出于自身利益考虑也不愿意承担“多余”的责任。这就导致大量致力于解决社会问题的非政府组织找不到愿意为自己承担责任的“婆家”而不能取得行政合法性，沦为“黑户”不登记、不注册，自行其是地开展工作，而这些原本出于好意的非政府组织活动也因此不能纳入行政组织的监督管理的范围和程序，得不到行政组织的认可和保护。有数据显示截至2010年底，我国在民政部门做过登记的社会组织约有44万个，在成立时没有进行登记的非政府组织数量则大大超过已登记的，这是我们不得不面对的严峻形势。

2.2 行政化、官僚化色彩浓厚，导致非政府组织自治性差

一般说来，非政府组织是具备很大独立性的，它们独立于政府部门和营利的社会组织。目前的状况看来，我国现存的非政府组织很多是通过至上而下的方式建立的，具有半官方的性质，这些非政府组织一般是借助政府的力量出资兴办或是由于政府职能的转变分化而来的。对非政府组织实行双重管理体制是导致它们具有行政化倾向的重要原因，非政府组织必须找到可以挂靠的政府部门才能登记注册。这一规定使得非政府组织千方百计地去寻求政府部门的认可和政策、资金的支持，导致非政府组织对政府存在很强的依赖性，其活动方式和管理体制也仿照政府机构，实质上成为政府的附属机构，丧失本应有的自治性和独立性。政府部门也利用非政府组织转移职能，将部分离退休人员和亲属安置到非政府组织中去，变相地进行权力扩张，这些人员也极容易将官僚作风带进来，加重非政府组织行政化和官僚化的色彩，这不仅在很大程度上限制非政府组织的自主性与活力，阻碍非政府组织的自治进程，而且不能使其发挥应有的作用，导致非政府组织发展的困境。

2.3 营利化倾向严重，导致非政府组织偏离其本质属性

非政府组织成立的初衷是为了社会公共利益，非营利的性质决定了非政府组织在开展活动过程中必须以公共利益为目的，但是由于我国许多非政府组织经费主要来源于政府的资金支持，经费匮乏导致其很难开展社会公益活动。改革开放以后，我国允许非政府组织在解决经费不足的问题上采取一些创收措施，这在一定程度上缓解了资金不足的窘境，但是也有部分非政府组织趁机借着公益的名义谋取私利，开展自身业务范围之外的经营活动或违法活动，其对经济效益过度关注而忽视了本应有的社会效益，偏离了非营利的本质。另外，双重管理体制的弊端也再次显现，由于找到挂靠的主管单位的概率不大，而一些非政府组织不得不选择进行工商注册成为企业，这就为部分非政府组织谋取私利冠上了堂而皇之的理由。

2.4 缺乏竞争机制，导致非政府组织服务质量和效率低下

我国现行的《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》中明文规定，已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，在同一行政区域内，就不再批准成立新的社会团体和民办非企业单位。这样虽然为控制非政府组织的数量发挥了一定的作用，管理上也容易进行，结果却大大超出了原来的想象。我国政府为了对非政府组织实行良好的管理，大量合并那些宗旨、业务范围相同或相似的非政府组织，从最初发展到现在，都反对非政府组织之间的竞争。从目前来看，为了维护现阶段社会局势的稳定，降低管理成本，政府实施的这种“限制型管理”②有着不可或缺的作用。但长远看来，限制它们之间的竞争就会使一定区域内的非政府组织失去自主发展的权利，而竞争能给非政府组织提供公共物品、实现公益性的目标带来动力和活力，“限制型管理”实际上排除了这种可能性，最终造成服务质量低劣，效率低下的恶果。

2.5 财务状况不透明，腐败案件频发，导致非政府组织公信力下降

公益事业的发展离不开信息的公开、透明，尤其是财务状况的公开程度。据《2011年度中国慈善透明报告》显示，仅有8%的受调查公众对公益慈善组织的信息公开状况表示满意，76%的被调查公众表示未收到任何慈善组织的信息，而对于社会公众最为关注的财务信息，仅有3%的受调查公众表示获得过。

2011年“郭美美”事件牵扯出中国红十字总会内部管理混乱无章，财务状况层层迷雾，暗箱操作更是引发贪污腐败的丑闻。而后，河南宋基会又曝光出涉嫌违规经营，善款用于放贷、公益资金投资房地产等等丑闻。长期以来财务管理的不规范，资金使用状况违背其章程所规定的宗旨和使命，而民众对于非政府组织的财务运行和资金使用情况更是无从知晓，严重削弱了非政府组织的社会公信力，公众对非政府组织的严重不信任，导致他们不愿意向非政府组织进行捐款，非政府组织的资金来源也遭受重创，这对它们的打击是致命的。

3 我国非政府组织规范途径探寻

鉴于以上分析，非政府组织发展过程中出现的失范行为已经严重影响到我国经济、政治、社会及其自身的健康发展。因此，规范其行为成为我国非政府组织发展及壮大的当务之急。笔者建议，规范我国非政府组织的运作可以从以下几方面着手：

3.1 完善政府对非政府组织的登记管理制度，增强其行政合法性

随着非政府组织队伍的不断壮大，双重管理体制已经不适应当前的发展状况。这种“限制型管理”手续繁复、条件苛刻，严重制约着非政府组织的独立发展。因此，非政府组织的规范发展需要一个宽松的环境，要做到这一点，就必须改革双重管理体制，打破僵局。

在这方面，国外发达国家的经验值得我们借鉴。美国对非政府组织实行法人登记制度、免税申请制度和分类管理制度：法人登记制度要写明组织章程，同时要求载明所有经营服务收入的用途；免税申请制度是非政府组织申请免税资格的一项制度，获得免税资格后可以享受双重税收优惠；分类管理制度是根据资金来源的不同进行严格规范，分类管理。日本的做法是实行登记备案制度，非政府组织的成立并不取决于政府，但要向政府备案以接受政府的监督和管理。对学校、医院等公共服务和福利机构，指定教育、卫生等相关机关进行登记管理，撤销寻找登记管理机关的程序，而对于普通的非政府组织，有创造性地设立独立的民间组织管理局，专门负责它们的登记管理，业务主管单位则成为一个可有可无的程序，这样就使得双重管理体制的制约有所放松，同时也为非政府组织的管理增加了成效。

国内也有较为先进的管理措施，放宽了对非政府组织的登记管理，给现阶段紧密严实的登记制度打开了一个缺口。如广东省，已将非政府组织登记时必须有业务主管单位的规定改为有业务指导单位即可。另外，也可以尝试对一些主要的非政府组织进行试点工作，实行单一登记主管制或单一业务主管制，避免二者的职能交叉和矛盾，如果取得一定的成效则可以在全国范围内推广。对于网络虚拟非政府组织的登记管理则可以归属信息部，设立专门的审查机构和现代化的信息管理系统，实行法人登记管理制度，经批准合格之后方可在网络平台注册，并对其在现实社会开展活动及其过程进行严格的监督和管理。

3.2 加强非政府组织自身能力的建设，增强其自治性

要解决非政府组织行政化、官僚化的问题，一方面，必须要求政府加快职能转变的脚步，“只要是社会能做的事，政府就不要插手，最好是靠边站”③；另一方面，非政府组织自身各方面的能力也有待提升，要在政府指导下增强其自治性与独立性。要做到这一点，就需要从资金的来源、人员的专业化水平、内部管理等几方面努力。

首先，从资金来源方面说，非政府组织有必要增强和拓展筹集资金的能力、渠道以减少对政府的依赖。一般来说，非政府组织的资金来源有三种，政府补贴、服务性收费及民间捐赠。非政府组织在保持同政府的关系，取得政府部门的支持的同时，还应收取一定的服务费用，这并不与其非营利的本质相违背；此外，非政府组织还应与个人、基金会与企业加强联系，利用活动所取得的社会效益来吸引他们的赞助及捐赠，拓宽筹集资金的渠道。其次，从不同领域内非政府组织的工作人员来说，有必要经常对他们人员进行专业技能培训和法制道德教育，提高其素质和业务能力，规范其行为，并大力吸纳有素质有爱心的高校毕业生、志愿者和专业人才，强化人才队伍建设。再次，从内部管理方面来说，良好的内部管理机制是非政府组织规范和持续发展的坚实保障。要提升管理者的素质和能力，建立健全各项规章制度，使组织的各项活动有章可循，形成一套自我管理、自我发展的运行机制。

3.3 强化非政府组织自律机制，建立配套的人事、社会保障制度，保障其非营利性

非政府组织是以公共利益为其宗旨和目的，在活动过程中要始终把自己作为一个服务者而不是商业化的角色，因此，自律是健全非政府组织健康发展的机制不可缺少的环节。非政府组织在实践中要不断总结经验教训，要对掌握的资源进行统一规划和配置，成为政府和市场以外调节资源配置的有力补充；要对管理者的权利和义务作出明确的规定，使其明白自身的责任从而更好地发挥组织内部积极分子的作用；对一些收费的服务项目必须从法律、制度上进行严格规定，在源头上预防和制止不良行为的发生；建立一个完善的治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保组织的自律。此外，还可以实行会员代表大会制度，选出有代表性的人员来表达自身的利益需求，发挥好各专业委员会的作用，从体制上强化其自律意识，真正做到公平、公正地发挥其应有的作用。

非政府组织的发展为整个社会提供了巨大的公共利益，其自身发展也需要吸引并留住大量的优秀人才，提高工资待遇，建立健全医疗、失业等各项保险、救助、补贴制度，保障他们的各项权益，以减少他们因为待遇的问题而伺机牟利，因此推行非政府组织的社会保障制度也势在必行。

3.4 放宽非政府组织的准入制度，引入竞争机制，提高其服务质量和效率

非政府组织在同一行政区域内不允许相似的组织存在的规定，束缚了非政府组织的发展。因此，为了达到增强其动力和活力的目的，有必要放宽政府无暇顾及或能力有限的领域内的非政府组织的准入制度，简化审批程序，对一些非政府组织采取登记备案或直接登记制度。在同行业、同地区准许成立几个或多个相似性质的非政府组织，这样就能打破同一领域、同一行业内只允许有一类非政府组织垄断的局面，使非政府组织真正成为政府的有力补充。

同时，要在法律上给合理竞争机制一个有力支撑，规范竞争行为，防止各种不公平、不公正因素的介入和影响，严厉禁止和处罚各类非政府组织的不正当竞争行为；在符合法律、政策的前提下，鼓励同类或相似的非政府组织公平合理地开展竞争，使之优胜劣汰，相互竞争，共同提高服务质量和效率。

3.5 加强对非政府组织的监督，建立第三方评估机制，提升其公信力

为了保证非政府组织活动的社会效益和公信力，必须对其运行中的各个环节实行监督，如对其财务状况、活动过程等全方位监督，尤其是对财务状况的监督已经成为重中之重。我国对非政府组织的有效监督体系还没有建立，甚至说是一个很大的空白，目前我们可以从政府和社会的角度来分析。

首先，从政府的角度来说，要改革过去重审批、轻监督的做法，设立专门对非政府组织的财务和审计监督的部门，防止其出现贪污、腐败、挪用公款的不良行为。非政府组织必须在固定时间内向政府提交有关财务状况和运作活动的报告，详细汇报业务活动情况，政府在审核的过程中若发现问题，必须提出警告或处罚，并及时督促其纠正。其次，从社会的角度来说，对非政府组织实行社会监督是向公众负责的做法。非政府组织接受社会捐赠，从事社会公益活动，就必须向社会公众做出交代，因此对非政府组织的监督必须引入社会监督机制。非政府组织必须将其财务、活动、管理等方面的信息及时向社会公开，这种在公开原则上的社会公众和新闻媒体的监督机制很有必要。对于公众监督应建立一个制度化的渠道保障公众的合法权益，而新闻媒体则必须在公平、公正、公开的原则基础上调查、访问，以保障新闻媒体的导向性和权威性。

由于政府职能复杂，在很多情况下对非政府组织的监督不力，社会公众和新闻媒体的监督往往不具有专业性，而独立的第三方评估机构一般是独立的学术机构或专业的评估机构，它们更具有专业性。从国外状况来说，如美国设立了行业评级与社会监督。美国的行业评级机构曾经为数千家慈善机构做过测评，在测评结束后提供各个标准下的负面排行，比如筹款回扣率排行、财务危机排行、赠款囤积花不出去排行等。这种强有力的监督方式迫使慈善机构不得不通过提高其透明公开度来证明自己的清白。而目前我国的第三方发展还比较薄弱，政府和社会各界还需为建立一个公正、公开的第三方做出努力。

【注释】

①张小劲.非政府组织研究：一个正在兴起的热门课题[J].中共宁波市委党校学报，2002(6)．

②王名．清华NGO研究的观点与展望[J].中国行政管理,2003(3)．

③张文礼．吴光芸．论服务型政府与公共服务的有效供给[J].兰州大学学报(社会科版)，2007(3)．