云南创建我国民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的实践与探索

郭家骥

云南是一个多民族边疆省份，人口在5000人以上的世居少数民族有25个，少数民族人口1500多万，占全省总人口的1/3；16个民族与境外同一民族毗邻而居，相互之间有着紧密的族源、亲缘和地缘关系；全省有8个自治州、29个自治县，是全国民族成分最多、跨境民族最多、民族自治地方最多和实行区域自治少数民族最多的省份。这些基本的省情特点，决定了民族问题始终是事关云南发展稳定全局的重大问题，也使云南民族问题在全国具有典型性和代表性。新中国成立以来特别是改革开放以来，云南结合省情实际创造性地贯彻执行党的民族政策，开创并长期保持了各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展的良好局面，创造了中国特色解决民族问题的成功范例，受到国内外舆论的广泛赞誉。云南增进民族团结维护边疆稳定的经验可初步总结如下。

一、云南民族团结进步边疆繁荣稳定的基本经验

1.结合云南实际创造性地贯彻落实党的民族政策

党的民族政策是民族团结的生命线。中国共产党把马克思主义民族理论与中国民族问题的具体实际相结合，制定并实施了以民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣为核心，涵盖经济、政治、文化、社会等各方面内容的一整套民族政策。云南则在这些大政方针指引下，结合实际创造性地开展工作。早在20世纪50年代，面对民族隔阂深重、多种社会矛盾错综复杂交织的现实，云南确立了“团结第一、工作第二”的民族工作方针。针对各民族社会发育极不平衡的实际，创造性地采取“缓冲”、“和平协商”、“直接过渡”等多种特殊政策和方式，顺利完成了民族地区的民主改革和社会主义改造。改革开放以来，云南在全国率先实行民族团结目标管理责任制，率先制定落实民族区域自治法的地方性法规，率先在边境地区实行免费义务教育，率先制定实施扶持人口较少民族发展政策，率先提出并实现25个以云南为聚居区的少数民族在省直机关至少有一名厅级领导干部的目标，率先制定并实施少数民族和民族地区经济社会发展专项规划,率先制定民族民间文化保护条例，迪庆州率先制定民族团结进步条例。以上政策和规划的实施使云南民族工作长期走在全国前列，有力地维护了民族团结和边疆稳定。

2.高度重视民族工作，建立健全维护民族团结边疆稳定的长效机制

历届云南省委省政府高度重视民族问题和民族工作，提出了“在云南工作，不重视民族工作，不研究民族问题，就是不称职的领导干部”，“在云南，不谋民族工作，就不足以谋全局”等一系列重要观点，把民族工作置于全局工作的突出位置。省、州(市)、县各级党委成立民族工作领导小组，协调解决民族工作中的重大问题；各级政府的民族工作机构充分发挥职能作用，在全国首创了民族团结目标管理责任制，将民族团结、边疆稳定这项纷繁复杂、千头万绪的工作，以责任制的形式分解落实到各级党政部门和社会组织之中；乡镇和村委会还设立了民族工作专门干部和信息联络员。形成纵向到底、横向到边的全省上下左右、方方面面协同配合、齐抓共管的系统化、网络化工作格局。确保了各类影响民族团结、边疆稳定的矛盾纠纷在其萌芽和隐患时期，就能按照“团结、教育、疏导、化解”的方针，得到及时、有效的排查调处，有力地保障了民族团结和边疆稳定。

3.因地制宜、因族举措，实事求是地进行分类指导

云南省委省政府在多年探索研究总结的基础上，将全省民族地区划分为民族自治地方、民族贫困地区、边境民族地区、散居民族地区、人口较少民族地区、特困少数民族共6种类型进行工作指导。在民族自治地方，以贯彻落实民族区域自治法为核心；在民族贫困地区，以扶贫攻坚为中心；在25个边境县，大力推进“兴边富民行动”；在散居民族地区，认真贯彻落实《云南省民族乡工作条例》和《云南省城市民族工作条例》，切实维护少数民族群众的合法权益；在人口较少民族地区，倾斜投入扶持其全面发展；对拉祜、佤、傈僳3个特困少数民族，制定实施更加特殊优惠的扶持政策。因地制宜、因族举措、分类指导的原则和方法，有效避免了“一刀切”的弊端，确保了各项民族政策落到实处、取得实效。

4.坚持各民族共享改革开放成果，推进共同繁荣发展

我国社会主义初级阶段的民族问题，说到底就是少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展的问题。因此，云南省委省政府和民族地区的各级党委政府，始终坚持“发展是硬道理”、“发展是党执政兴国的第一要务”，坚决贯彻落实科学发展观，向全省人民作出“现代化进程中决不让一个兄弟民族掉队”的庄严承诺，举全省之力扶持人口较少民族、特困民族和苦聪人、芒人、山苏人、山瑶人等特困族群加快发展，有力地增强了伟大祖国的凝聚力和各民族的向心力，为民族团结进步事业打下了坚实的社会基础。

5.繁荣发展民族文化，为民族团结奠定文化基础

云南是世所罕见的多民族多元文化汇聚区。云南省委省政府将民族文化多样性视为推动云南发展的独特优势和宝贵资源，提出建设民族文化强省的战略目标，实施“千里边疆文化长廊工程”、民族文化建设精品工程”，《云南印象》《丽水金沙》《印象丽江》《勐巴拉娜西》等成为展示云南民族文化的精品剧目。五彩缤纷的民族文化与多姿多彩的自然生态环境紧密结合，推动云南民族地区旅游业跨越式发展，香格里拉、丽江、大理、西双版纳等民族地区，成为国内外游客向往的旅游目的地。民族文化事业繁荣和民族文化产业的发展，增强了少数民族群众的自信心和自豪感，也培育了各民族“各美其美”的文化自觉、文化自信和文化自强意识，“美人之美”的文化尊重、文化开放和文化包容意识，“美美与共、和而不同”的文化和谐共存共荣意识，树立起各民族文化和中华民族文化“多元一体、共同繁荣”的理念，为民族团结、边疆稳定打下了坚实的文化基础。

6.培养选拔少数民族干部

政治路线确定之后，干部就是决定的因素。培养、造就一支宏大的、德才兼备的少数民族干部队伍是做好21世纪民族工作和解决民族问题的关键。云南各级党委政府高度重视民族干部的培养选拔工作，始终将其作为管根本、管长远的大事来抓，在坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则的前提下，在同等条件下优先录用少数民族干部，尤其是对人口较少的特有民族和干部成长较为缓慢的少数民族，采取“先进后出”、“小步快跑”、“破格提拔”等特殊措施，实现了全省人口5000人以上的少数民族在省直机关至少有一名厅级干部的目标，独龙、德昂、阿昌、布朗等民族，自新中国成立以来在省直机关中第一次有了本民族的厅级领导干部，成为各民族共同管理国家事务的重要标志。一大批忠诚于党和人民事业的少数民族干部，在推动民族团结进步事业中发挥着不可替代的积极作用。

7.多种形式的民族团结创建活动

一是加强民族团结教育，将其纳入全省中小学校德育教学内容，确定命名了一批民族团结教育基地和民族团结教育学校；用12种少数民族文字翻译出版党和国家的重要文献，充分发挥广播、电视、报刊等宣传媒体的优势，把党的各项方针政策及时传达到各族干部群众。二是广泛开展“民族团结月”、“民族团结周”、“民族团结日”活动，利用各种媒体和各民族的传统节日、传统体育活动，大力宣传党和国家的民族政策，使“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族也相互离不开”的思想深入人心。三是在边疆民族地区创建民族团结示范村，在城市创建民族团结进步示范社区，在民族关系协调任务较重的地方创建民族团结进步示范区。四是大张旗鼓地表彰民族团结进步模范集体和模范个人，在全社会树立了维护民族团结光荣的良好氛围。

8.完善民族法律法规体系，强化民族团结的法制保障

云南十分重视民族自治地方的法制建设。1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布后，经过近30年的努力，全省制定和修订的自治条例、单行条例和变通规定共计149件，已经初步建立起一个以《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干，包括地方性法规、行政规章、自治条例、单行条例、补充或变通规定构成的，具有鲜明地方特点和民族特色的民族法律法规体系，民族工作全面步入有法可依、依法办事的轨道，为民族团结进步事业提供了强有力的法制保障。

二、云南民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设的成效和问题

在国外民族矛盾冲突频现，国内民族问题增多的形势下，云南的实践经验弥足珍贵。为进一步探索、丰富新形势下中国特色解决民族问题的新举措和新经验，国务院在2011年11号文件《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》中，明确提出要通过桥头堡建设，把云南建设成为我国民族团结进步边疆繁荣稳定示范区。

中央的决策给云南省以巨大的鞭策和鼓舞。2012年6月，云南省委省政府出台《关于建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的意见》(以下简称示范区)，提出“以共同发展促进民族团结，以边疆繁荣促进边疆稳定”为指导思想，坚持“全面统筹、重点突破，立足跨越、先行先试，政策拉动、项目推进，群众至上、共建共享”四条基本原则，在民族经济发展、民生改善保障、民族文化繁荣、民族教育振兴、生态文明建设、民族干部培养、民族法制建设、民族理论研究、民族工作创新、民族关系和谐十个方面做出示范，实现少数民族和民族地区发展、民族团结进步事业、边疆繁荣开放三大新跨越，到2015年示范区建设取得明显成效，2020年全面建成示范区。为将“示范区”建设落到实处，云南省与国家民委建立了部省合作机制；在全省开展广泛深入的宣传动员；成立了由省委书记任组长、省长任副组长，省级26个部门领导为成员的示范区建设领导小组；全省各级各部门都进行了任务分解，细化措施，制定了各自的行动方案并开始实施，如云南省民委2013年就启动实施了“十县百乡千村万户示范点创建工程”三年行动计划，示范区建设已成为全省上下各族干部群众的共识，正在云岭大地上如火如荼地展开。一些先行先试的地方已经收到了明显的成效。例如：

地处今普洱市墨江县和红河州红河县交界地带的“黑树林地区”，从距今260多年前的清朝乾隆年间，就爆发了双方哈尼族民众为争水而引发的民族内部冲突，此后的200多年时间里，冲突时断时续并在改革开放后进入高峰期，给双方群众的生命财产造成严重破坏并形成了影响广泛的民族问题“热点”地区。云南省委省政府于1988年派驻民族工作队，开展了长期深入的调查研究和综合治理工作，运用国家力量和政府投资帮助当地兴修水利，使矛盾双方从资源竞争冲突转变为资源合作共享，深入开展党和国家的民族政策、法律法规的培训教育，妥善化解矛盾和处理突发事件，促进经济社会发展，加强基层党组织建设和干部队伍建设，终于使这一地区延续了260多年的民族内部冲突得以彻底化解，一些当年冲突的前沿村寨建成了民族团结示范村，形成了稳定发展的良好局面。[1](P350～403)

改革开放以来，迪庆藏族自治州一直朝着“建设全国最好藏区”的目标努力工作。拉萨“3·14”事件后中央决定将其建设成为“全国藏区跨越发展与长治久安示范区”。为此，在中央和云南省的支持下，迪庆州确立了“生态立州、文化兴州、产业强州、和谐安州”的发展思路，依托良好的自然生态环境和丰富多彩的民族文化大力发展旅游业，通过旅游业的跨越式发展带动全州经济社会全面发展，使各民族群众的生活得到了显著改善。同时，在全国率先出台了《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》和《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》，大张旗鼓地开展民族团结进步创建活动。通过全面贯彻落实党的民族宗教政策，落实和完善民族团结目标管理责任制，依法管理宗教事务，在经济社会全面发展过程中引导宗教与社会主义社会相适应，有效地增进和维护了民族团结和社会稳定，成为全国藏区跨越发展和长治久安事业的一面旗帜和一个典型，正在发挥积极的示范作用。*近年来笔者多次赴迪庆州调研的总结材料。

为深入贯彻落实第五次全国民族团结进步表彰大会精神，文山壮族苗族自治州从2009年开始，选择民族宗教工作任务繁重的平远地区和地处边境的老山片区为试点，开展跨区域的民族团结示范创建活动。以“民族团结、宗教和谐、社会稳定、经济发展”为目标；以实施“宣传教育、基层组织建设、平安创建、民生改善、基础设施建设、产业发展”六大工程为主线；以开展“手拉手·兄弟情，心连心·鱼水情，肩并肩·爱国情”三项活动为载体，经过几年的努力，平远地区从一个20世纪90年代违法犯罪事件频发的“热点”地区，变成了一个民族团结、宗教和顺、经济发展、人民群众安居乐业的地区，平远田心清真寺首创了在清真寺中设立“民族团结教育培训中心”的民族团结教育机制，在各民族“三个离不开”的基础上，民族宗教界人士发自内心地形成了“各民族都离不开共产党的领导”的认知。老山片区则从一个过去许多村寨不通路、不通电，经济社会发展严重滞后，苗、瑶、彝等族群众生活极其困难，难以抵御和防范境外分裂渗透的地区，变成了一个村村通路通电、一村一品特色产业初步形成，生产生活条件明显改善，民族团结深入人心，各民族群众自觉守土固边、筑起反分裂反渗透的坚固防线的地区。创建区的各项工作取得了显著成效，正在发挥促进民族团结边疆稳定的示范作用。*2013年5月笔者赴文山州的调研材料。

然而，云南毕竟是一个集边疆、山区、民族、贫困为一体的不发达省份，要把云南建设成为能在全国真正发挥示范作用的示范区，还存在着许多困难和问题，主要有：

一是发展基础薄弱。云南民族地区的交通、通讯、能源、农田水利等基础设施建设起步晚、起点低，一些少数民族村寨至今仍然不通公路、不通电话，无安全饮用水，地震、干旱、滑坡、泥石流等自然灾害频繁发生，改善少数民族群众基本生产生活条件的任务十分繁重。

二是总体发展水平低而不平衡，贫困问题严重。2011年，云南民族自治地方人均GDP为15377元，分别仅为全省的81.1%和全国的43.9%；农民人均纯收入4224元，分别仅为全省的89.4%和全国的60.5%。全省78个民族自治地方县有56个是扶贫工作重点县，全省有贫困人口1000多万，其中70%以上是少数民族；景颇、拉祜、佤、傈僳等民族贫困人口占本民族人口50%以上，摆脱贫困的要求十分强烈，但任务十分艰巨。

三是社会事业发展滞后。全省25个世居少数民族中，有19个民族人均受教育年限低于全省平均7.6年的水平，苗、瑶、傈僳、拉祜、德昂5个民族平均受教育年限还不到6年，导致少数民族专业技术人才严重匮乏。民族地区的医疗卫生、教育文化、社会保障等基本的公共服务体系远不完善。

四是影响民族团结和边疆稳定的因素增多。一些周边国家内部不稳定，频繁在边境地区发生武装冲突，给云南维护国家安全、民族团结和边疆安宁带来挑战；一些周边国家对其边民实行特殊优惠政策，对我方边民产生了强大的吸引力，造成边民人心动荡；毗邻世界重要的毒品种植和加工区域的特殊地理位置，使云南边境民族地区长期面临着防范毒品和艾滋病侵蚀的巨大压力；民族问题具有国际性，云南边境民族地区受外来宗教渗透、民族分裂的影响长期存在，使云南维护民族团结边疆稳定的任务十分繁重。

五是示范区建设涉及经济、政治、文化、社会、生态五位一体总体布局方方面面的政策和工作，牵涉面广，任务繁重，情况复杂，工作难度大，是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，亟需党和国家从战略高度加强领导，给予必要的统筹协调和安排。

三、加强示范区建设的几点思考

基于云南民族工作的已有经验、建设示范区的进展成效及其面临的困难和问题，笔者谨就加强示范区建设提出以下几点思考。

1.提高全国各民族干部群众对示范区建设重大意义的认识

当今世界绝大多数国家都是多民族国家。民族问题是所有多民族国家都要面对的影响其发展稳定和综合国力强弱的重大社会和政治问题。因此，几乎所有的多民族国家，都在对如何解决本国的民族问题进行长期的理论与实践探索。然而，迄今为止，民族问题仍然是一个世界性难题，世界上还没有任何一个国家可以宣称已经成功地解决了民族问题，恰恰相反，在勃列日涅夫时代就公开宣称已经“彻底和一劳永逸地”解决了民族问题的前苏联[2](P343)，却在民族主义浪潮的冲击下四分五裂。由于民族矛盾激化，一些国家和地区出现了大规模的民族冲突和民族仇杀，我国周边的缅甸、泰国、菲律宾、印度等国的国内民族冲突一直绵延不绝。就连最发达的西方国家也未能摆脱民族问题的困扰，如英国的北爱尔兰问题、西班牙的巴斯克分离运动、加拿大的魁北克独立运动、美国国内严重的种族矛盾等。

中华人民共和国成立以来，中国共产党领导全国各族人民走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路，但是，随着改革开放的深入和市场经济的发展，随着工业化、城镇化和现代化的快速推进，中国的民族问题也日益呈现出不断增多趋强的特点，迫切要求对中国特色解决民族问题的道路做出新的实践和理论探索。因此，中央确定在云南进行示范区建设，既是对过去云南民族团结进步事业和民族工作的充分肯定，又是对未来云南的殷切期望，云南肩负着持续增进民族团结和维护边疆稳定的重大责任，肩负着为全国成功解决新时期民族问题探路示范的艰巨任务，肩负着为坚持、完善、丰富和发展中国特色解决民族问题的道路、制度和理论做出新探索新贡献的崇高使命，示范区建设由此而具备了重大的理论和实际意义。应按照党的十八大关于“深入开展民族团结进步教育”的精神，通过广泛宣传和教育，使全国各民族干部群众都能够充分认识示范区建设的重大意义，大力支持示范区建设。

2.示范区建设必须坚持和完善中国特色解决民族问题的正确道路

一个国家在解决民族问题上走什么样的路，是这个国家特定的经济、政治、社会、文化等多种因素的历史与现实综合作用的结果。新中国60多年来的实践证明，中国特色解决民族问题的道路，是尊重历史、符合国情的正确抉择。在现阶段，中国特色解决民族问题的正确道路，就是在中国特色社会主义现代化建设进程中，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，加快少数民族和民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，逐步实现中华民族伟大复兴的中国梦。中国梦是56个民族共同的梦，要靠凝聚中华民族大家庭中56个民族大团结的力量来实现。在追求和实现这个梦想的过程中，必然会遇到许多可以预见和难以预见的风险和挑战，民族问题和民族工作领域也必然会出现许多新情况和新问题，这就必须坚持“守正创新”，即一方面理直气壮、坚定不移地坚持经过实践检验的中国特色解决民族问题的正确道路，另一方面又以改革创新的精神，不断探索新形势下解决民族问题的新思路和新办法，进一步丰富、充实和完善中国特色解决民族问题的正确道路。这是“示范区”建设必须始终坚持的根本原则。

3.加强顶层设计，建立国家层面的示范区建设统筹协调机制

现在，将云南建设成为我国民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的国家目标已经明确，战略定位已经清楚，关键就在于落实了。由于示范区建设是一项牵涉面很广的复杂的系统工程，而具体承担这一建设任务的云南省，又面临着许多仅靠本省力量所难以解决的困难和问题，因而迫切需要中央从战略高度加强领导，加强顶层设计，发挥国家权力所拥有的巨大能量，动员和统筹国家力量来确保这一目标的顺利实现。为此笔者建议：一是中央研究、制定和出台一套支持示范区建设的政策；二是中央召开一次示范区建设工作会议，动员和部署国家力量支持示范区建设；三是成立一个国家层面的示范区建设领导机构，负责统筹协调和安排示范区建设方方面面的工作；四是出台一个示范区建设的科学规划；五是具体落实一批国家支持示范区建设的项目。笔者相信，只要真正落实了以上的“五个一”，示范区建设就一定能够不断取得成效并如期实现目标，云南就能成为全国民族地区更加争相仿效的示范区。

4.紧密结合云南省情实际进行创造性的探索与实践

前已述及，新中国60多年来云南民族工作的根本经验，就是紧密结合云南实际创造性地贯彻落实党的民族政策，改革开放以来云南民族工作创造性探索实践的“八个率先”，已经为全国的民族工作做出了示范。然而，将党和国家民族工作的大政方针与云南多民族发展不平衡的实际紧密结合的探索与实践，绝非一蹴而就、一劳永逸的静态任务，而是一个动态的不断发展、不断完善的过程，需要不断地分析新情况、探索新路径、解决新问题。国务院确定在云南建设示范区，就是将如何在新形势下解决新的民族问题进行新的探索与实践的光荣任务交给了云南，从而也就赋予云南紧密结合省情实际开展创造性探索实践，不断走出“率先”步伐的机遇和使命。云南一定要不负重托，敢于担当，发扬摸着石头过河的探索精神，不等不靠、敢为人先，大胆试、大胆闯，力争在云南已具备良好基础的若干领域，诸如民族文化繁荣发展、生态文明建设、民族干部培养、民族关系和谐、民族工作创新等方面率先取得突破，尽快在全国发挥出示范作用。