责任下沉：提高省级粮食安全的必然选择——基于云南80个贫困县的粮食生产趋势分析

郑宝华

一、云南贫困地区粮食安全逐步好于非贫困地区

粮食安全是关系到人类生存、发展和社会稳定的重大问题。前不久闭幕的中央经济工作会议把保证粮食安全作为2014年六大中心工作之首，而中央农村工作会议则明确要求：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。”粮食生产一直是各级政府和贫困地区广大人民群众的重大关切问题。早在20世纪80年代中期中国政府实施大规模扶贫开发项目之初，人均粮食产量还被作为贫困标准，此后也一直将解决贫困地区人民群众的温饱问题作为扶贫开发工作的重中之重。正因为如此，贫困地区的粮食生产条件不断改善，粮食生产水平持续提高。但值得注意的是，在贫困地区粮食生产水平不断提高的同时，非贫困地区加快了农业产业结构调整的步伐，粮食种植面积持续减少，粮食总产和人均粮食产量持续下降，最终出现了贫困地区的粮食生产逐步好于非贫困地区的非正常状态。云南省就是最好的案例。

云南是全国农村贫困面最大、贫困程度最深的省份之一。在全国572个国家扶贫开发工作重点县中，云南有73个，另外，省委、省人民政府还确定了7个省扶贫开发工作重点县，合计达80个县，占全省129个县(市、区)的62.0%。国家开始大规模扶贫开发之初的1986年，80个贫困县的总人口为2,179.0万人，占全省总人口的63.5%，其粮食产量占全省粮食总产量的60.9%。贫困地区吃“返销粮”是一个不争的事实。此后，随着非贫困地区城镇化水平的提高带来的人口流动，贫困地区的人口占全省总人口的比例持续下降，而由于贫困地区粮食生产条件的改善以及对粮食生产工作的高度重视，贫困地区的粮食产量占全省粮食总产量的比重也逐年提高。2007年，这两个比例很接近，分别为59.7%和59.4%；2008年后，贫困地区粮食产量占全省的比重超过了人口所占比重，随后，贫困地区的粮食产量持续增加；2011年，80个贫困县的人口占58.6%，而粮食产量占到了64.0%；2012年变为58.6%和65.9%[1]。

随着贫困地区粮食生产水平的提高，其人均占有粮食水平及粮食安全状况不断趋好。1986年，80个贫困县人均生产粮食243.2公斤，比全省平均水平的253.6公斤低了10.4公斤，比49个非贫困县的平均水平低了28.5公斤。1995年，80个贫困县的人均粮食产量与全省的平均水平只有1.0公斤的差距，与非贫困地区的差距也只有2.6公斤。但自1994年中央提出“米袋子”省长负责制后，全省上下对粮食生产给予了高度重视，从而使得80个贫困县的人均粮食产量相对下降，到2004年，80个贫困县与全省平均水平的差距扩大到15.6公斤，与49个非贫困县的差距扩大到了38.9公斤。随后，贫困地区的人均粮食产量持续提高，2008年超过了全省的平均水平，而且超过了49个非贫困县的平均水平。2010年，80个贫困县的人均粮食产量超过全省平均水平38.4公斤，比49个非贫困县的人均水平多了93.7公斤；2011年，尽管差距有所缩小，但贫困地区的人均粮食产量仍高于全省及非贫困地区的平均水平，分别为33.3公斤和80.5公斤；2012年，差距继续拉大，80个贫困县的人均粮食生产水平分别比全省及非贫困县高出了48.7公斤和117.7公斤。

如果以人均生产粮食400公斤作为粮食安全标准，2012年云南80个贫困县的粮食安全系数为110.3%，比全省平均水平的98.1%高出了12.2个百分点，超过了国家的粮食安全标准。在全省129个县(市、区)中，有50个县(市、区)存在不同程度的粮食安全隐患，其中贫困县只有19个，占38.0%；粮食极为安全的有79个县(市、区)，其中贫困县有61个，占77.2%。换句话说，80个贫困县中，只有19个县存在粮食安全隐患，占23.8%；而49个非贫困县(市、区)中，有31个存在安全隐患，占比高达63.3%。

另外，云南主要坝区的粮食产量变化情况也证明了上述趋势。一般来说，坝区应该比山区具有更大的粮食生产优势，但云南的情况并不完全如此，坝区不仅“农桑勤而利薄，工商逸而入厚”，而且粮食生产的回报也较低，因此粮食生产呈持续下降态势。全省129个县(市、区)中，坝区面积超过其国土总面积10%的县(市、区)有嵩明县等20个县(市、区)，这20个县(市、区)的国土总面积为27,927平方公里，占全省总面积的7.1%，其中坝区面积为4,583.5平方公里，占全省坝区面积的13.5%[2](P13]。1986年，这20个县(市、区)生产的粮食占全省粮食总产量的16.5%，人均粮食产量194.2公斤，相当于全省人均水平的76.6%；1990年的粮食总产量占全省的18.7%，人均290.0公斤，比全省平均水平高出了0.8个百分点；1995年的粮食产量占全省的17.4%，人均282.8公斤，相当于全省平均水平的94.3%；随后一路下滑，2010年粮食产量占全省的比重下降到13.5%，人均生产粮食只有210.5公斤，只相当于全省平均水平的63.2%；2012年，粮食总产量只占全省的13.1%，人均生产粮食237.5公斤，只相当于全省平均水平的60.5%。在这20个县(市、区)中，只有昭阳区和砚山县是国家扶贫开发工作重点县，祥云县和宾川县是省扶贫开发工作重点县。

坝区生产的粮食越来越少还可以进一步放大到贫困县与非贫困县的差距上来。众所周知，云南的贫困地区具有典型的山区、边疆地区和民族地区高度重合的特征。据初步统计，云南80个贫困县目前的耕地面积占全省耕地总面积的49.7%，但其人口却占了58.6%，人均耕地只有1.2亩，比全省平均水平的1.5亩少了0.3亩，其中水田面积占耕地总面积的26.9%，比全省平均水平的31.6%低了4.7个百分点，而49个非贫困县(市、区)的耕地总面积比80个贫困县还多，人均耕地1.8亩多，比贫困县(市、区)人均多了1/3。也就是说，尽管贫困地区的粮食生产条件、尤其是人均耕地数量和质量都次于非贫困地区，但其生产的粮食不论是总产量还是人均却高于非贫困地区。

二、贫困地区粮食生产快速发展的喜与忧

贫困地区粮食生产的持续发展不仅对解决贫困地区自身的粮食安全问题，提高贫困地区人民群众的生活水平具有重要作用，而且为提高省级粮食安全乃至国家粮食安全作出了重大贡献，但对于贫困地区的持续发展以及一个地区乃至全国的粮食安全来说，也可能带来许多隐患，真可谓喜忧参半。

1.贫困地区粮食生产快速发展对区域及国家粮食安全做出了贡献

2012年，云南省80个贫困县的人均粮食生产水平达到了441公斤，整体高于云南省的平均水平，也略高于全国平均水平。20世纪80年代，云南80个贫困县的粮食增长对全省粮食增长的贡献率维持在30～50%，1986年仅为35.1%；90年代提高到50～60%，1995年为54.4%；进入新世纪以来的十多年，贡献率经过几年的波动后逐年攀升，2000年为-4.3%，2005年为80.3%，2012年为84.2%。也就是说，云南省的粮食增长主要靠贫困地区，而不是发达地区。如果没有贫困地区粮食生产水平的快速增长，云南目前的粮食自给水平将低于90%。

2.发展粮食生产影响了贫困地区经济结构的良性调整

从贫困地区自身的资源特点看，发展粮食生产既没有绝对优势，也没有比较优势，但解决贫困地区自身的粮食安全问题和广大贫困群体的温饱问题要求把粮食生产放在重要地位，这毫无疑问是正确的。目前的现实情况是，在多数贫困县的粮食安全得到基本解决的时候，其经济结构和农民收入结构却过分倚重于农业，特别是粮食种植。2012年，云南80个贫困县(市、区)一次产业增加值占地区生产总值的比重高达26.0%，比云南省的平均水平高出了10.0个百分点，比全国平均水平高出了15.9个百分点。在当前贫困地区的农民收入构成中，家庭经营收入占总收入的60%以上，而家庭经营收入又有60%以上来自以粮食为主的种植业收入。

3.种植粮食使贫困地区的发展缺乏后劲

粮食生产总体上来说比较效益很低，这不仅是相对于其他非农经营活动而言，而且是相对于其他作物的种植而言。《中国统计年鉴》有关年份的数据显示，全国稻谷、小麦、玉米的纯收益分别是3,436.95元/公顷、1,879.50元/公顷、3,012.30元/公顷，三种粮食作物的平均纯收益为2,777.70元/公顷，而其他经济作物如棉花、花生、苹果、甜菜、蔬菜、桑蚕每公顷的纯收益分别是5,818.80元、9,300.20元、36,638.60元、3,764.30元、57,000.00元、6,295.20元，是粮食作物的2～20多倍[3]。笔者也根据《全国农产品成本收益资料汇编》[4](P3)计算过2001～2010年十年间全国的水稻、玉米和小麦3种主要粮食作物的成本-收益情况，结果显示：3种作物综合每50公斤的生产成本由46.23元增加到69.16元，与此同时，其净收益也从5.21元增加到26.20元。按照2010年云南省农村人口人均粮食播种面积1.73亩和单产水平238.8公斤/亩计算，一个农户从每亩粮食生产获得的净收益仅有216.5元，大概只相当于外出务工3.0～4.0天的收益，再加上为此要先行垫付的生产成本，在农民整体现金收入水平不高的现实下，云南生产粮食的经济收益远低于蔬菜、林果，更无法与外出打工所得的经济收入相比。

种粮不划算、种粮增收难等思想在各级政府及广大农民中普遍存在，而这也是非贫困地区粮食播种面积减少，粮食产量下降的根本原因。换句话说，非贫困地区可以较容易地调整作物种植结构，进而获得比较高的收益；而贫困地区却很难，其原因一是大面上的温饱问题迫使贫困地区的党委政府丝毫不敢放松粮食生产，甚至把粮食水平作为实现脱贫致富的主要标准；二是贫困地区多数是山区和交通不便地区，靠外面调入粮食不仅不经济，而且难度很大；三是贫困群众自身也尚有饿肚子的余悸，不敢不种粮食；四是由于技能和市场信息等多种因素，一部分农户也不知道种什么能够更赚钱，加之地处山区的生产条件，难以实现规模种植，也就无法形成优势产业。在多种因素交织作用下，贫困地区的多数农户必须而且也只能种粮。2012年，云南80个贫困县的人口占全省总人口的58.6%，生产了全省65.9%的粮食，但只生产了全省50.9%的油料、53.1%的甘蔗、58.0%的烤烟、50.4%的甘蔗和51.8%的水果。正因为如此，贫困地区尽管进行了近30年的扶贫开发，但经济发展实力不是增强了，而是减弱了，发展后劲严重缺乏。1985年，云南80个贫困县的地区生产总值占全省的比重为37.7%，1990年下降到32.1%，1995年只占28.2%，2000年恢复到30.2%，2005年占31.4%，2012年继续提高到35.3%，但始终没有超过1985年的水平。

4.贫困地区发展粮食生产不利于从根本上提高全省的粮食安全水平

提高粮食安全的重点在于提高自身的粮食生产能力，而在中国目前的情况下，粮食生产能力主要取决于粮食作物种植面积和单产水平，就云南的情况看，核心是要保证必要的粮食作物播种面积。一方面，粮食作物播种面积与粮食总产量的关联度高达0.993585，在粮食播种面积呈下降趋势而粮食需求持续上扬的情况下，提高粮食安全的重心是切实稳定粮食作物的播种面积[5]。另一方面，粮食单产水平受到生产条件、科技推广水平、政策等因素的影响，短期内不会有显著的提高。从云南改革开放30多年来粮食单产的波动情况可以看出，多数年份都在正负5%之间，从1978年到2012年的34年间，全省粮食总产量增加了111.5%，但粮食单产却只提高了65.7%。

然而，云南的粮食作物播种面积总体上在相对减少。1978年，全省农作物播种面积为413.0万公顷，其中粮食作物播种面积为367.8万公顷，占89.1%，人均粮食作物播种面积1.8亩；1988年，全省农作物播种面积增加到423.0万公顷，其中粮食作物播种面积却减少到了342.0万公顷，占80.9%，人均粮食播种面积更减少到1.4亩；2001年，全省农作物播种面积增加到593.0万公顷，粮食作物播种面积也增加到433.9万公顷，占73.2%，但人均粮食播种面积也只有1.5亩；2012年，全省的农作物播种面积增加到697.8万公顷，但粮食作物面积仅增加到440.0万公顷，仅占63.1%，人均粮食作物播种面积只有1.4亩。也就是说，在改革开放以来的30多年中，云南省的粮食作物播种面积相对于农作物播种面积和人口增长水平来说都在不断下降，农作物播种面积增加了69.0%，但粮食作物播种面积只增加了19.6%，粮食作物播种面积占农作物播种面积的比例减少了26.0个百分点，人均粮食作物播种面积减少了0.4亩。

还值得注意的是，随着粮食作物播种面积的相对减少，种植粮食作物的耕地质量也在下降。一方面是水田面积在减少，据有详细耕地统计年份的统计资料显示，1990年云南省耕地面积中水田占34.4%，其中80个贫困县只占29.0%；1995年，全省耕地中水田只占33.4%(下降了1.1个百分点)，其中80个贫困县占28.4%(下降了0.6个百分点)；2000年，全省耕地中的水田面积继续下降到31.6%(比1990年下降了2.8个百分点)，其中80个贫困县只占26.9%(比1990年下降了2.1个百分点)。另一方面，随着经济较发达地区种植业结构的调整，许多好田好地被用于经济作物的种植，而用于粮食作物种植的耕地质量也因此下降。这也是全省坝区面积超过国土面积10%的20个县(市、区)粮食产量减少的主要原因之一。其中较为典型性的是玉溪市通海县，该县国土总面积715平方公里，其中坝区面积110.45平方公里，占15.4%。1978年，该县是一个以粮食种植为主的农业县，粮食作物播种面积占农作物播种面积的81.3%，人均生产粮食384.1公斤，比全省平均水平的282.6公斤高出了35.9%，在全省各县(市、区)处于前列。后来经过种植业结构的不断调整，该县成为云南省的主要蔬菜种植县之一，2012人均粮食产量只有114.3公斤，比1978年减少了70.2%，只相当于云南省平均水平的29.1%，是云南省粮食自给率最低的县(28.6%)，而其蔬菜产量却增加了24.4倍。但正是由于蔬菜产业的带动，使得该县的农民收入快速增长，1978年只有105.0元，比全省平均水平的130.6元低了19.6%，2012年达到了9,039元，比云南省平均水平的5417元高出了66.9%。

三、提高省级粮食安全的对策

云南省贫困地区的粮食生产获得了持续发展，对于提高全省的粮食安全作出了极大贡献，但也需要引起各级政府及社会的高度关注。这不仅是为了进一步提高省级粮食安全水平，而且也是为了贫困地区自身的持续快速发展及全省全面小康社会的建成。笔者认为，尽管保证粮食安全应该是各级政府应承担的一项政治责任，但也需要国家通过宏观经济政策来进行调整，特此提出以下对策建议。

1.进一步提高粮食安全的忧患意识

粮食危机是中国最大的危机，这已经引起了中央的高度重视，刚刚闭幕的2014年中央经济工作会议把保障国家的粮食安全作为今年要重点解决的六大任务之首，并确立了确保国家粮食安全的基本战略，即“以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。而中央农村工作会议更明确指出：“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。”这给各级政府及全社会一个明确信号：“粮食安全必须长鸣警钟”，各级人民政府都需要高度重视。从国家层面上讲，不仅要强调“国家粮食安全是区域粮食安全的保障”，更要强调“区域粮食安全是国家粮食安全的基础”[6]，而且区域粮食安全要落脚到更小区域，最后落脚到单个家庭。从这个意义上说，各级政府、每个社会成员都对粮食安全负有责任。粮食安全“省长负责制”的问题在于更基层的政府是否树立了粮食安全意识？省级政府及中央政府是否有相应的制度保障？这是粮食安全的大局观。这个大局观关乎到每个公民、每个家庭、各级党委政府。

2.粮食安全问题的有效解决需要认真考虑外部效应内部化的问题

粮食不仅是一种私人物品，更是一种公共物品。粮食这种产品的公共物品属性来源于两个方面：从生产端来说，主要是由于生产要素(特别是土地)的稀缺性使得其边际收益越来越低，形成了供给的刚性；而从需求端来说，由于人口的增加使得粮食的需求可能出现消费者增加时，边际成本趋于零，产生非竞争性消费刚性。这两个刚性使粮食成为一种具有安全属性的重要商品，进而使其具有了“非排他性”和“消费非竞争性”两个公共物品的基本特点[7]，[8]。解决外部性的有效途径在于外部效应内部化。实现外部效应内部化需要通过制定和实施公共政策来达到，要求政府通过“看得见的手”去调节粮食生产的收益，消除其外部性，进而引导生产者主动发展粮食生产。目标就是实现2014年中央农村工作会议所强调的：“要让农民种粮有利可图，让主产区抓粮有积极性。”需要强调的是，从市场经济的观点出发，不是要求每个县域都将资源要素直接用于粮食生产，但省级政府需要从保证粮食安全的高度采取有效措施去调节粮食生产，比如可以依照中央农村工作会议强调的：“探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴”，将种粮补贴向粮食生产者倾斜，而不是撒胡椒面，甚至将补贴给了不种粮食的农户或者企业。省级政府可以将粮食补贴纳入政府转移支付范围，使之制度化。还可以研究制定各个县域的粮食安全标准，并要求粮食主销区通过购买类似“粮食安全券”的办法，将自己发展其他优势作物品种获得的收益的一部分“补贴”给粮食生产地区的种粮者，以体现自己作为粮食消费者应该承担的保证粮食安全的社会责任。具体标准可以根据各个县域所拥有的耕地资源的数量、质量以及常驻人口的数量等因素进行综合测算后确定。

3.政府要解决的核心问题是“搭便车”问题

之所以要使粮食安全外部性的问题通过内部化途径解决，核心就是要消除“搭便车”问题。“搭便车”简单地说就是不支付成本就获得了消费享受。“搭便车”是市场经济中的正常现象，是微观行为主体(包括个人、单位以及基层政府)市场理性的具体体现。因此，需要依靠政府“看得见的手”来调节，基本手段是通过制定粮食安全制度和政策措施来使粮食生产者获得社会平均利润，而使不生产粮食的地区需要通过做出某种补偿来承担自己的粮食安全责任。对于地区之间的“搭便车”行为，可行的办法是在粮食安全“省长负责制”的基础上，对省内县域之间的粮食安全作出制度安排，让各个县为自己的粮食安全承担责任。如对于粮食主销区来说，通过购买“粮食安全券”为粮食主产区承担一部分外部成本。而对于粮食生产者主体来说，核心是完善国家的种粮补贴政策，使粮食生产补贴能够直接用于粮食生产者。同时，完善其他农业补贴政策和惠农强农政策，让更多优惠政策惠及粮食生产者，尤其是贫困地区的粮食生产者。

4.粮食安全“省长责任制”需要落实到县(市、区)一级

在一定程度上可以说，县域才是保证国家粮食安全最重要的行政单元，强化县域党委政府的粮食安全责任是保证区域粮食安全以及国家粮食安全的关键。但需要强调指出的是，强化县域粮食安全的重任，与区域专业化分工并不矛盾，也不是要求每一个县都倒退到以前的“以粮食为纲”时期，而是要求各个县根据自己的比较优势来确定其长期的粮食安全策略。县域粮食安全策略的核心是消除各县在粮食安全责任方面的“搭便车”行为。县域可以依靠自身力量来实现粮食安全，也可以通过“购买”获得。这实际上就要求省级以上政府通过制度安排来强化县域的粮食安全责任，使国家及省际粮食安全责任下沉，尤其是通过合理的优惠政策促进粮食生产者主动生产粮食，提高各县域的粮食安全水平。当然，不排除县域之间通过“谈判”来达成“合作博弈”，共同承担县域之间的粮食安全责任。