江苏省江阴市新桥镇新型城镇化的实践与思考

(中共江阴市委党校，江苏 江阴 214431)

城镇化是全人类“前不见古人，后不见来者”的重大实践。目前，中国城镇化率由1978年的17.92%上升到2013年的52.6%；城市人口则由1978年的1.72亿增加到了2013年7.5亿，中国城镇化正在成为推动世界城镇化进程的主要力量。

党的十七大总结了国内外城镇化道路的经验教训，创造性地提出走新型城镇化道路，并以此作为“中国特色社会主义道路”的五个基本内容之一，为科学地推进我国城镇化指明了方向。十八大进一步提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年12月中央经济会议提出：“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进”。可见，新型城镇化将成为推动我国经济持续健康发展的王牌动力，成为中国未来发展的重要战略支点。

1 新型城镇化的成功样本：“新桥镇”

新桥镇位于江阴市东南部，位列中国百强镇前20强。镇域面积19.3平方公里，总人口约6万，户籍人口2.4万人。2012年，新桥镇完成地区生产总值111.49亿元，完成全口径财政收入15.89亿元，人均产出、人均创利继续位居江阴市第一名。2012年3月27日，李克强就任总理后的首次调研选择在江阴市新桥镇，原本不为外界所熟悉的新桥镇成为各方关注的焦点。新桥镇多年来一直是新农村建设和小城镇发展的典型。在新型城镇化探索实践过程中，新桥镇始终坚持以人为本，在统筹城乡转型发展的理念导向下，以产业非农化、居中集中化、农民市民化为突破点，在新型城镇化建设之路上走出精彩。

新型城镇化作为推动经济社会发展的重要动力之一，对新桥镇的影响是全方位的，特别是对当地经济发展方式、居住环境、农民的身份地位、行为方式、生活方式、民主权利等诸多方面产生深远的影响。可以说，新桥镇通过新型城镇化架通了走向新生活之桥，即新桥农村居民实现了非农化的职业转换、集中居住的地域转移、农民身份的市民化等方面的跨越式的转变。

1.1 产业非农化

城镇化是工业化的产物，工业化创造供给，城镇化创造需求。产业聚集是城镇化的核心要义，新桥镇的独特优势是——以大集团企业为主的工业化，加速提升新桥镇的产业非农化水平。新桥镇大力推进产业升级，全力做大园区。目前，园区利税贡献率达98%，通过企业向园区集中，产业发展的规划布局、功能配套、产出效率、资源利用水平等大幅提升，产业集聚、企业集群的发展格局逐步形成。目前，新桥已成为全国最大的毛纺面料和职业服装生产基地，拥有江苏阳光、四环生物、凯诺科技3家A股上市公司。优化布局的同时，新桥着力推进传统产业高新化、高新产业规模化。全镇拥有阳光、海澜、精亚等国家火炬计划高新技术企业3家，世界名牌1个，中国驰名商标4个，中国名牌4个，企业参与制定国家标准、行业标准6项；成立博士后工作站5家。此外，新桥镇通过不断提升产业层次，通过产业发展促进就业和创业。仅阳光和海澜两大集团就吸纳全镇80%以上的劳动力。

产业的非农化成为城镇化的强劲支撑，城镇化又为提升产业层次提供坚实的保障，形成产城融合的良好局面。

1.2 居住集中化

城镇化地域转移是农民市民化的基本标志，新桥镇通过三集中建设实现农民居住集中化的地域转移。2001年，新桥镇在中央倡导小城镇建设的号召下，新桥镇党委、政府经过充分的调研论证，在全国率先提出了“三集中”战略构想，通过农民住宅向镇区集中，不仅拉动了经济、兴旺了市场，而且在对“消灭自然村、繁荣小城镇、推动工业化、实现现代化”起强大促进作用的同时，实现土地的节约使用和集约利用。从2001年开始 ，十多年来，新桥镇共完成拆迁3791户。91.6万平方米，建成新桥花园、雷下花园、格林小镇等13个农民安置小区6591套安置房，总面积达120万平方米，居民在镇区集中居住率达82%。农村居民户均住宅面积由集中前的0.72亩降至集中后的0.25亩，平均每户节约土地0.47亩。预计全镇“三集中”全面完成后，总节约土地面积可达3000亩。

因城镇化拆迁集中居住，农村居民的居住条件普遍得到较大改善。新桥镇对集中居住的农民，除了按人均60平方米左右给予面积补偿之外，另给予每人1.05万元的补贴。农民安置区统一配套服务中心大楼、社区广场、体艺场馆、商场、学校等公共服务设施，实行“一站式、一条龙”便民服务。洁净便利的居住环境，吸引农民纷纷主动要求向镇区集中。

城镇建设管理进一步科学化，构筑起“六纵六横”道路网络，新改建中学、小学、幼儿园、居家养老中心、社区卫生院等配套设施。每年投入四千多万元，建立城管、环卫、交管、绿化养护四位一体，镇、村、企业三级联动机制，形成标准化、精细化的城镇管理模式。

1.3 农民市民化

据专家测算，以户籍制度把人分为市民和农民身份的差异，仅仅在户籍制度上就附加56项差别化的待遇。再加上，社会保障制度、土地制度等城乡二元化制度，农民与市民之间的巨大鸿沟很难在短时期内填平。因此，农民市民化是新型城镇化的重点和难点。

新桥镇以“三集中”为战略抓手的新型城镇化，有效推动农民的市民化。一是收入大幅度提升。因农业规模化集中经营以及乡镇工业经济的蓬勃发展，大量农民成为剩余劳动力向城镇转移非农就业，形成以就业、创业收入为主体，保障收入、土地收益、合作社分红、置业收入为辅的多元收入体系，农民收入逐年提升。新桥镇80%以上的农民成为现代产业工人，新桥镇农民人均纯收入远远高于江阴其他乡镇。二是社会保障覆盖范围和保障水平大幅度提升。实现农村合作医疗保险、农民基本养老保险全覆盖，全面落实历次被征地农民基本生活保障和城乡居民最低生活保障线制度。新桥镇本地职工城保参保率达98%。由镇财政拨款对集中居住，男满60周岁、女满55周岁的本镇农民，每人每月发放150元生活补助。设立总额4000多万元的慈善基金，有效保障弱势群体生活。三是进一步强化现代生活方式，由于城乡公共服务的进一步均等化发展，农村居民也能享受到与城镇居民一样的公共服务，从而逐渐摒弃传统的生活陋习，逐步向现代文明的生活方式靠近。新桥镇不断强化社区建设，创新社区管理，完善社区服务，使社区成为引导农民向市民转变的主阵地。社区统一配备公共服务设施，建成3个社区睦邻中心，常年有各式各样的睦邻活动和文体活动。

通过新型城镇化的有效推动，“居住在镇上，就业在镇上、生活像市民”，农民多少年梦寐以求的宿愿在新桥变为现实。

2 新型城镇化的现实困境：制约因素

新型城镇化的核心要义是人的城镇化，从目前的城乡制度和政策安排来看，新型城镇化不仅存在着制度、政策上的许多障碍，而且还存在着社会管理以及自身观念和文化上的诸多障碍因素。对于城镇化发展水平较高的新桥镇来说，未来新型城镇化最大的发展制约在于如何实现人的城镇化，也即从外在形式上实现人口户籍身份的转变。

新桥及江阴的农村居民与其他对于城乡一体化和产业化水平发展较高的地区一样，他们不仅具备从农村土地经营权中获得受益，同时也因属于村集体经济成员这一身份，从集体经济中获得大量股份分红，因此农民对村级经济组织有着高度的依赖性。尽管随着城镇化进程的不断加快，农村大量土地被征用，房屋拆迁，使越来越多的农民向城镇转移，但这些进了城镇的原农村居民的经济关系还是维系在原先的村级经济组织内，只会高度自觉地认同自己的村级经济组织成员身份，而非城市居民身份。尽管农民居民已经集中居住，村逐步向社区转换和过渡，但在村转居过程中，因村往往涉及到村级集体经济分红等经济利益问题，因此在管理形式上往往保留村居合一模式。尽管农民集中居住的新型社区更加符合现代社会治理的发展趋势，有利于有效整合和集约使用各类社会服务资源，有利于打破传统以村落为主的农村社会结构，在一定程度上可以减少资源浪费，促进农村社区集约发展。但村居合一的并存也带来管理层次不清、管理体制不顺的问题，其中，比较突出的是农村社区中的村委会与居委会之间的关系不清晰。很多社区由此带来很多事情在新型社区管不了而原村管不着的问题，给社会管理和群众办事都造成极大不便。此外，原来村民之间在长期生产生活中形成的密切社会人际关系逐渐淡化，但社区居民对所在社区的认同度又不高，从而参与意识不强、社区自治和融合程度不高，社区自治管理的自然合力难以凝聚。

虽然江阴的城乡一体化水平全国领先，但城乡对立的二元结构依然存在并产生着正反两方面的作用。一是，虽然农民的身份造成城乡之间巨大的二元对立，城乡居民在收入、福利、保障待遇等方面的差距显著。但是，由于历史和经济的原因，优质的公共设施和公共服务资源特别是优质的教育和医疗资源基本上集中在城市，这就造成城乡享用优质公共服务资源的巨大差距。尤其是，农村居民的基本养老、医疗等待遇都远低于城镇居民，但农民的身份也因城镇化推动了很多现实利益。在推进城镇化进程中，江阴发挥得天独厚的区位优势。良好的工业基础，自然地承接城市的分工和产业转移。苏南历来注重集体经济的积累，一些村庄紧抓发展机遇，大力发展二、三产业，集体积累迅速增加，出现一批经济实力较强、资产总量较多的超级村庄，它们的集体资产及其收益在解决村公共费用支出、村民福利保障等方面发挥着重要作用，集中体现在村内基础设施建设、村民年终分红、子女教育奖励、老年人生活补助等方面。并且，农村居民在宅基地、计划生育等政策方面还享有比城市居民更优惠的政策利益。他们既可享受城市文明，又能拥有农民身份利益，担心市民化后无法继续享受上述福利，因而主动不愿市民化。

3 新型城镇化任重而道远：未来思路

新型城镇化是一项长期的艰巨任务和复杂的系统工程。未来，必须以新理念引导、以新模式助推 、以新机制保障、新环境支撑、新型城镇的建设与发展。

3.1 以新理念引导新型城镇化

思路决定行动，理念创造未来。新型城镇化应转变传统城镇化过程中工作理念，必须形成能够引导并推动新型城镇化建设的科学理念。一是持续创新的理念。城镇化是一个不断发展和变迁的过程，因此，在不同发展阶段和不同区域，其具备自身独特的发展逻辑和发展特点。因此在探索新型城镇化建设过程中，要牢记创新理念，加强学习，学习最前沿的城镇化理论和实践，并结合本地的实践，进行创新，为我所用。二是以人为本的理念。新型城镇化的本质内涵式以人为核心的城镇化。新型城镇化建设过程中，应以人为本，更好地为人民群众带来福祉。三是系统发展的理念。新型城镇化是一个全局性、包容性和开放性的系统工程，主要包含人、产业、城市、科技、环境等诸多要素。新型城镇化已远远超出城镇化的基本内涵即一个简单的人口和产业集聚的过程，它还包括人与城市的协调发展、城市与产业的协调发展等等。因此，在更高水平上推进新型城镇化建设，需要系统的、全面地把握人、产、城等诸多要素之间的关系，实现诸多要素的和谐发展。四是融合发展的理念。新型城镇化的实质是各要素之间的融合发展。在新型城镇化过程中，要注意处理好发展与环境的关系。地处土地紧缺的苏南地区，土地是最宝贵的财富。在这种土地紧缺的现实条件下，建设新型城镇化，应进行集约化和集聚化的发展，千方百计地提高土地的利用率和产出率。新型城镇建设，还应处理好保护自然环境和保持人文特色的关系，处理好城镇建设与提升人口素质的关系，实现“看得见山、望得见水，记得住乡愁”的城镇化。

3.2 以新模式助推新型城镇化

发展新型城镇化的模式关键在于因地制宜,根据本地实际情况出发探索出最佳的发展模式。江阴坚持从本地的区位条件、资源禀赋等自身实际出发，因地制宜，探索出“以农村工业化开创农村城镇化、以农民集中实现、 以产业向开发区聚集和推动小城镇融入城市群体”的城镇化发展模式。这一模式取得显著成效，也值得继续深化和改进。但在新型城镇化建设背景下，应总结回顾已有成功与不足的基础上，对传统的模式进行改造和升级，应避免急于求成，片面追求与生产、生活、生态等城镇功能建设相脱节的规模扩张。探索新的模式助推新型城镇化，从而在推进跨越行政区划壁垒的区域化城镇体系和城市群体的建设上再创领先优势。

3.3 以新机制保障新型城镇化

新型城镇化不仅需要各地积极的实践探索，更需要加强制度设计来保障新型城镇化的顺利推进。2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出，改革完善包括人口管理制度、土地管理制度、城镇化资金保障机制、城镇住房制度以及生态环境保护制度等在内的城镇化发展体制机制。一是改革户籍制度，有效拓宽农民市民化的途径和通道。应结合本地实践制定适合本地发展的户籍改革方式，让更多的农民和外来务工人员，不仅实现进入城市还要进一步融入城市。二是改革土地制度，土地问题是新型城镇建设最大难点。土地背后所承载的诸多经济利益和社会权益是阻碍人的城镇化的关键因素，这迫切需要对土地制度进行改革。新桥和江阴等苏南地区所推行的土地股份合作社、三置换等做法取得显著的成效。但未来必须积极推行中央明确提出的土地确权工作，在农民自愿的前提下推行土地的市场化流转等。三是建立和完善多元化的投、融资体制。新型城镇化建设的重点工作在于城市建设、综合配套、产业发展、农民工转化为市民后的保险、户口等。这些具体的举措面临重要难点在于资金短缺的问题。今后，应逐步建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度，发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用。同时，充分利用市场资本、社会资本、民间资本等参与新型城镇建设,着力构建多元化、多层次的新型城镇建设投融资体系。

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