河南中原经济区探路一年

王永苏

2012年11月，国务院正式批复《中原经济区规划》（以下简称《规划》），标志着覆盖河南全省的区域振兴规划上升为国家战略，中原经济区建设进入全面推进阶段。回望2013年，政策效应逐渐显现，为中原经济区下一步发展提供强有力支撑，但也有一些问题还亟待突破。

中原经济区建设情况

《规划》由以下几个组成部分：建设国家重要的粮食生产和现代农业基地、建设全国“三化”协调发展示范区、建设全国重要的经济增长板块、建设全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽、建设华夏历史文明传承创新区。国务院批准中原经济区规划一年以来，中原经济区建设成效明显。

1.郑州航空港综合实验区落地。国务院批准《郑州航空港经济综合实验区发展规划》，规划面积420平方公里，是中原经济区的最大亮点和龙头。2013年起实验区的专项规划编制、枢纽建设、产业培育、招商引资、政策争取等工作正在推进。河南省出台了“两级三层”管理体制，实行与省直部门直通车制度，郑州机场等重大项目正在推进，市区和机场之间的轨道交通正在建设。以航空港为依托，郑州跨境贸易电子商务贸易服务试点已获批复，形成了对外开放的窗口和平台，最终将建设成以货运为主的航空货运中心。引进富士康等企业，是盘活航空港区的关键一步，生产电子信息、生物医药、医疗器械等高端产品，通过网上交易发往各地，为中高端生产要素配置、产业结构调整创造条件。

2.积极推进对外开放。河南在对外开放上存在明显的瓶颈制约，虽然地处中原但不靠海和长江，开放成本较高，处于劣势地位。河南提出建设举省开放体制，引进了俄罗斯空桥、联邦快递、菜鸟科技等多家大型企业。而航空港经济综合实验区的建设将打破中原经济区在对外开放上的瓶颈制约。按照规划，到2025年郑州航空港经济综合实验区进出口额达到2000亿美元，将成为内陆地区对外开放的重要门户。

3.初步探索出四化协调发展的路子。一直以来，河南省产业结构矛盾十分突出，煤电铝、煤化工、水泥、建材等上游产业比重较大，下游产业比重过小，所以河南经济受整体宏观经济周期的影响很大。经济形势好的时候，河南整体经济增速比较高；经济形势差的时候，对原材料等上游产品的需求降低，河南的经济增速就比较低。所以河南提出“一个载体、三个体系”，一个载体是指产业集聚区，三个体系是指现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系，使中原经济区建设上了一个新台阶。根据《规划》，中原经济区将探索建立产业集聚、人口集中、土地集约联动机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

4.以郑州为中心的米字型铁路纳入国家铁路网规划。《规划》明确了郑州-焦作、郑州-新郑机场-许昌、郑州-开封、郑州—新乡、许昌-平顶山、洛阳-平顶山等一批城际铁路，以及郑州-徐州、商丘-合肥-杭州、郑州-万州、郑州-济南、郑州-太原、郑州-合肥等一批快速铁路通道项目。最终目的是建设现代综合交通体系，形成全国重要的现代综合交通枢纽和物流中心。京广、陇海等十字型铁路的作用越来越大，目前郑州-周口-合肥的铁路前期建设工作正在进行，郑州-万州的铁路将投入建设，建设米字型铁路，完善多层次城际快速交通网络。

城镇化引领三化协调

基于中原经济区城镇化率低、产业结构层次低、而农业地位突出的特点，中原经济区的发展不能以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，工业化、城镇化、农业现代化“三化”协调发展是中原经济区建设的核心任务。这三者之间不仅不矛盾，而且相互促进、共同发展、良性循环。农业发展支撑工业化，工业化发展推动城镇化，通过城镇化发展提高工业支撑能力和服务业水平，并随着农民向城市转移，带动农业现代化。

三化协调下的城镇化、工业化和粮食安全目标完全是一致的。如果看到城镇化、工业化占地，就认为威胁到粮食安全，这种观点是形而上学的。一般来说，工业化、城镇化水平高的地方粮食安全反而最有保障。所以中原经济区的核心就是三化协调，走一条不牺牲农业和粮食，让工业化、城镇化与农业现代化、耕地、粮食安全不仅不矛盾而且相一致的路子。河南省这一年的发展证明，它们确实是相互促进的。2013年河南工业化、城镇化推进比较迅速，建设了一些城乡一体化试验区和三化协调先行区，吸引农民持续稳定而非候鸟式的转移，进城后原有的宅基地可以逐渐流转，农业规模化才能推进，也为农村土地的复耕创造条件。

“三化”协调发展必须以城镇化为引领。服务业水平低的重要原因是城市化水平低。要发展服务业必须积极推进城镇化。河南省工业产能过剩比较严重，结构调整升级难度比较大，原因就在于城镇化水平低，导致教育、科技、文化投入产出率低，难以形成对工业转型升级的技术和人才支撑。城镇化不仅有利于工业和服务业发展，也有利于农业现代化。农民进城后能够促进农业规模经营，提高农业劳动生产率，增加农业投入。河南正在建设高标准粮田“百千万”工程、现代农业产业化集群培育工程、都市农业生态化发展工程，这三项工程目的是全方位推进农业现代化。

目前河南城镇化率比全国平均水平低10个百分点，抓好新型城镇化会使河南发展和中原经济区建设上一个大台阶。在城镇化问题上，河南省进行了大型的新型城镇化调研，出台了推进新型城镇化的指导意见和产业结构战略性调整的指导意见，即将制定出台河南省城镇化三年行动计划，加快信息化建设促进四化同步发展的指导意见，大别山、伏牛山、太行山、黄河滩区“三山一滩”扶贫开发规划，提出富强河南、文明河南、平安河南、美丽河南建设，将中原经济区建设作为一个总体来推进。

先行先试政策及效果

城乡二元的土地政策、户籍制度、产业结构等，严重制约新型城镇化，阻滞“三化”协调发展。

1.真正落实土地“双挂钩”政策。土地的“双挂钩”等一系列先行先试的政策，是河南省在保证不突破耕地红线、不减少粮食生产基础上探索工业化、城镇化、农业现代化的重要制度保障。中原经济区发展的关键问题在于打破土地瓶颈制约。2011年河南工业化、城镇化建设用地大约需要60万亩用地指标，但实际获批的用地指标远远不能满足需要。另一方面，河南省农村建设用地的集约化程度低，农村土地整治特别是宅基地复耕大有可为。实行“人地挂钩”试点政策，通过耕地占补平衡积极满足城市建设用地，对于实现富民强省至关重要。

当然也有人担心，郑州、洛阳这些大城市周边占的都是好地，而偏远的农村复耕的山坡地、滩地质量远不如郑州周边，这是个事实，并且新复耕的耕地地力的提升需要一个过程。怎样解决占补平衡中地力下降这个问题呢？目前河南集中力量搞中低产田改造和高标准粮田建设工程，计划将几千万亩的中低产田改造成旱涝保收田。这样一来，虽然农村复耕的耕地质量低于城市郊区被占的好地，就这两块地比较粮食生产能力有可能下降，但通过把大面积的中低产田改造成高标准粮田，增加的粮食生产能力要远远大于城市占地和农村复耕地之间的粮食产能差，完全能够抵消耕地占补平衡导致的产能下降。过去一年中，河南新增900万亩高标准粮田，粮食产量达到1142.74亿斤，实现十年增。这一事实说明，只要抓住高标准粮田建设这个关键，完全能够在占补平衡的同时提高耕地的整体产能。所以，在耕地占补平衡问题上要坚持系统思维，避免形而上学，积极满足工业化城市化用地，扎实推进农村土地复耕，大力改进中低产田，努力实现富民强省与粮食安全双赢。要建立城乡统一的建设用地市场，与建设用地规划同步制定土地整治复耕规划，调动各方面节约用地、复耕土地、改造中低产田的积极性，把城乡耕地增减挂钩的政策真正落实到位。

2.破除城乡二元的户籍、社保、住房、教育体制。切实解决农民在城镇的户籍、社保、住房、子女教育等问题，促进农民向城镇持续稳定转移，创造条件使他们愿意转让农村的宅基地和耕地承包权。

中央和河南省均提出，下一步要推进以人为核心的城镇化，解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题。农民进城后，第一是户籍制度要改革，中小城市户口要赶快放开，尽快放开省辖市的户口限制。第二，坚持产业为基，就业为本，教育牵动、住房牵动，改变三农投资“撒胡椒面”的做法，加大力度建设面向农民工的廉租房和经济适用房，通过住房、教育拉动农民进城，让农民进得来、留得住，农村权益有保障，能流转。

当然城镇化不能搞运动，不能搞大轰大嗡，大干快上，不能强迫农民上楼，要尊重规律，科学推进，以免形成严重的城市病。对于政府而言，要允许、引导、帮助农民逐收入而居，给予农民自由迁徙居住的权利，积极提供跟踪服务，解决农民在城市的就业、户口、住房、社保、子女上学等问题，同时，严格控制农村新增宅基地，避免在农村形成新的“空巢”和“准空巢”。

后续建设观念要突破

1.警惕城镇化中的小农意识。中原经济区建设过程中最大的争议在于新型城镇化道路到底怎么走。中原经济区建设不搞城镇化不行，走小城镇为主的城镇化道路，还是走中心城市带动、大中小城市协调发展的城镇化道路，这是要害问题。

河南传统文化是农耕文化，农本、村本思想根深蒂固，封闭保守，安土重迁，强调产业下乡，忽视农民进城，即使转移也要就地就近。发展工业要在农村就地发展，“村村点火、户户冒烟”，导致工业高度分散。搞城镇化要以小城镇为重点，“村村像城镇、镇镇像农村”，缺乏规模效益、聚集效益。

一般来说，大城市作为产业和人口高度集中的地方，具有较高的规模效益和聚集效益。在产业转移的背景下，城市是吸引产业转移的主要平台。所以只发展小城镇，非农产业太分散、成本高、发展慢，达不到产业和企业发展所需要的最小必要规模，难以争取到更高的发展速度和质量。想让6000万农民就地实现城镇化是不现实的，河南农民户均耕地只有5亩左右，如果农民不进城、不减少，在农村根本不可能实现小康和现代化，靠政府投入财政将不堪负担。在村本思想影响下展开的产业下乡、教育下乡、文化下乡、工业下乡、商业下乡、村村通项目，投入巨大效果较差，升级很难。所以还得实施中心城市带动战略，重点发展以郑州为中心的中原城市群，在中原城市群和其他省辖市周边发展有特色产业镇，不要再搞撒胡椒面式的城镇化。

还有一种观点认为，中心城市带动、做大做强郑州，难以解决城市病问题，所以应该让农民在小城镇、新农村社区居住。这种观点对城市病缺乏科学认识。城市病产生的原因不是进城的人多了，而是城市规划建设和管理水平落后于民众对城市化的需求。要破除对“城市病”的过度恐惧，树立通过提高规划建设管理水平可以防治“城市病”的观念，用改革开放发展的办法来解决城市化进程中的问题，不宜用阻碍发展的办法来解决。

加快建设中原经济区，首先还得解放思想。

2. 通过改革建立优化环境的长效机制。河南在结构调整、发展质量、环境等方面出现的问题，根本在于体制机制。

比如城乡二元体制，中原经济区应该打破城乡二元体制，让生产要素特别是人口自由流动。在户籍方面，不少地方还没有放开户口管制，城乡居民无法自由选择就业和居住地。在土地方面，离建立城乡一体化的土地制度还很远，土地审批还很严格，基本农田占一分就要上报国务院批准，地方基本没有自主权。建议选择一些地方进行耕地面积地方行政首长负责制试点，即地方行政首长必须保证任期内耕地总面积不减少、辖区内粮食生产能力不下降，有关部门负责监督，在此基础上下放土地审批权。在社保方面，河南省外出打工的农民有1000多万，农民在沿海城市打工，企业缴纳的社保全无法转走，也是改革不到位的表现。

在国有企业改革方面也还不到位，河南无论是央企还是省属国企多数发展比较困难，投入产出率低于外资和民营企业，应当通过改革发展所有制经济增强内在动力与活力。比如安阳钢铁，十年前形势好的时候如果让民资进来搞混合所有制、股份制，国有资产就能保值增值，企业发展也会比现在好，现在形势较差，推动混合所有制改革的难度大大增加。

（作者为河南省政府发展研究中心主任）