环境外部性的公共经济学分析

□冶英豪

环境外部性的公共经济学分析

□冶英豪

改革开放以来，中国经济实现了持续的高速增长，取得了举世瞩目的成绩。然而不可否认的是，这种高速增长在一定程度上是建立在“高投入、高污染、高能耗、低效益”的能源消费方式基础上，影响和制约了中国未来经济社会的可持续发展。人们对自然资源和生态系统进行的这种近乎“涸泽而渔”的掠夺方式，不仅恶化了环境质量，而且使得资源环境约束的矛盾更为突出。由此，党的第十八次代表大会上把生态文明建设与“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”一起并列为建设中国特色的社会主义“五位一体”的总体布局。十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也提出：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。彰显了从国家战略层面上对生态环境保护的重视，环境问题已是当今中国社会发展不可忽视的问题。本文将外部性理论引入到环境保护领域，以期寻找到环境外部性造成资源不能得到有效配置的原因并加以解决，保护污染日益严重的环境。

一、环境外部性的理论解析

外部性是一个人或一家企业的行为影响他人或其他企业，或者是一家企业让其他企业为其承担成本，但不加以补偿，称之为负外部性；或者是一家企业给其他企业带来利益，但不能因为提供利益而得到报酬，称之为正外部性。对于环境外部性的例子不胜枚举，如大气污染和水污染，没有谁会为自己开的车未装减污装置而降低大气质量买单，也没有谁会为上游河流厂家因减少污水排放而对其付款。环境外部性理论具体分析如下：

在没有外部性时，传统的需求曲线反映多生产一单位商品的边际收益，而供给曲线反映多生产一单位商品的边际成本。在两条曲线的交点Q1是边际收益刚好等于边际成本的点，也就是达到市场均衡，此时是有效率的。当有了外部性，该行业的供给曲线反映的不是边际社会成本，而是边际私人成本——由生产者直接承担的成本。先来分析存在负外部，即分析的行业是污染性行业。如果该行业提高单位污染水平，当扩大产品数量时不仅增加的了劳动、原材料等实际成本，还增加了对环境影响的污染成本，即多生产一单位的产品的额外总成本=私人成本+社会成本。因此边际社会成本曲线会高于该行业的供给曲线。则边际社会成本曲线与供给曲线交于Q2点，是此时的市场均衡点，最有效率的点。然而由于这种负外部性的存在，企业不会为此多付出治理污染的成本，而使企业过度生产，使得市场均衡仍在Q1点而非在Q2点，实际生产量超过了应当生产量，即负外部性带来了过度生产。同理可知，如图2，当该行业对环境有益时，多生产一单位的产品的额外总成本=私人成本-社会成本。即边际私人成本高于边际社会成本，该产品的市场均衡点应是Q2点而非在Q1点，可见实际生产量远不足应当生产量，即正外部性带来了不足，也就是说企业缺乏激励而生产动力不足。

图1 带来负外部性的过度生产

图2 正外部性的不足生产

还有一种重要的环境外部性来自于共有资源问题。这一问题源自1968年美国学者哈定在《科学》杂志上发表的一篇题为《公地的悲剧》的文章。问题的主要特征是公有的稀缺资源的获得不受限制，也就是公共产品的使用具有非竞争性和非排他性的属性。有这样一个牧场（称为“公地”），无偿向牧民开放。牧场放牧牛羊的数量达到一定限度后，每一户牧民增加的牛羊会使其他牧民的牛羊和自己的牛羊的平均产量降低，虽然私人的收益会增加但整个牧民的平均收益会降低，甚至最终出现牧地由于“超载”而成为不毛之地，牧民的牛羊全部饿死的局面。多一头牛羊的额外产出低于平均产出说明共有资源问题会导致过度放牧。

总之，当个人和企业不用承担自己所从事的活动的全部负外部性成本，此类活动就会过多；相反，当个人和企业不能享受正外部性活动的全部利益，此类活动就会过少。因此，只要有外部性，市场均衡就没有效率。只要环境存在外部性，人们对环境污染的控制和环境的保护是缺乏效率的。

二、环境外部性的私人补救办法

现实经济生活中公共物品的提供，并非总是由政府和非营利部门生产和提供，而有很大一部分是由私人市场生产和提供的。尽管在一定条件下，私人市场可以在没有政府的帮助下可以解决环境外部性问题，即称之为环境外部性私人补救方法。比如可以采取外部性内部化，向整个相互影响的群体提供“公共物品”，这是最简单的可行途径；可以在既定的产权归属下，产权赋予特定的个人控制某些资产，从而得到财产使用费的权利；也可以运用法律制度，防止外部性的产生，普通法律制度不允许一方伤害另一方，对“伤害”的理解包括多种施加给他人的经济成本。但是实际经济活动中常常存在外部性的私人补救办法不能实现的地方，也就是所谓出现的“市场失灵”现象。以下从技术方面和经济方面分析环境外部性私人补救办法常常失败的原因。

很多私人难以解决环境外部性的情况出现在技术方面。一方面，众所周知，技术水平的发展跟不上人们社会发展对资源环境的破坏水平，必然遭到大自然的报复。因此，技术发展不足，使很多环境问题难以解决，这种现象尤其在发展中国家出现，发展中国家因技术落后在应对环境污染问题显现出的无能为力。况且技术水平的提高也是短时期不能实现的，比如处理现今出现的大气污染、水污染、土壤污染等，不是一蹴而就就能依靠技术解决的。

另一方面，技术具有两面性，这是人们生产过程中往往忽视的一点，不是任何技术都是有益的，技术就像是一把高悬在人类头顶上的达摩克斯剑。人类发明了技术，却对技术应用产生的一切后果无法控制，对技术的滥用往往使人类反受其害。例如，19世纪50年代，摄影师亚历山大·帕克斯在暗房里做胶片时发明的塑料竟给21世纪的人类带来“白色污染”的困扰。1945年瑞士化学家穆勒发明合成的DDT能够有效杀除蚊虫、控制疟疾蔓延，曾一度被奉为神药，穆勒也因此发明获得1948年诺贝尔生理/医学奖。但最终在DDT出现后的二三十年，由于其通过生物富集作用在各营养级不断积累，最终作用于人本身，而被世界各国明令禁止生产和使用，且还催生了世界环境保护事业。

另一个原因主要表现在经济方面，一是产权无法确定。产权能够赋予特定的个人控制某些资产，从而得到财产使用费的权利。在界定生态环境资源产权时，当交易成本为零，此时产权界定清晰，这种情况出现的环境问题能够较容易的处理。然而当交易成本不为零，此时产权界定不清晰，尤其是环境存在的公共物品的特性，既没有排他性又没有竞争性，人们不会对公共物品的使用而付费，最终会导致环境被过度使用。现实生活中常常都发生在这一情况下。二是不完全信息的存在。受损者、利得者、衡量者（委托方、政府）三者在社会经济活动中彼此无法拥有对称的信息，使掌握信息充分方获得有利地位，而信息缺乏方处于不利地位，信息不对称还可能造成逆向选择。另外由于不完全信息的存在，自愿达成有效率的解决办法的问题更加严重，污染者会努力说服非污染者，如果让他们不污染，就要提供许多补偿，在任何这样讨价还价的情形中，一方为了得到更多，很可能会冒不能达成对彼此都有利的协议的风险。三是补偿通常得不到实现。最有效的补偿所要实现的目的是使得利者可以弥补受损者，但是现实中往往不能实现，因为现有的制度安排不能很好地衡量每个人的得失，也就无法取得实施合意的补偿所需的信息，且低效率的制度安排不仅使利得者（企业）享受到了补贴，还使其更容易通过政治程序，为一个低效率的制度辩护，负担较少的治污成本。

三、正确发挥政府规制的作用

由于存在环境外部性私人所不能解决的地方，只要存在这些外部性，市场的资源配置就不会有效。所以需要依靠公共部门解决环境外部性，否则污染水平就会越来越高。公共部门解决环境外部性的办法主要分为两大类：基于市场的解决办法和直接管制，另外还需考虑创新激励、信息披露等办法。

（一）基于市场的政策工具

首先需要肯定市场的作用，尽管市场自身无法实现有效的资源配置，实际上市场的问题不是它导致的污染，而是市场允许存在一个社会有效的污染水平，只要有限的污染成本使企业愿意支付。政府的任务就是控制私人部门把污染控制在社会有效水平之内，使个人和企业在经济活动中，考虑其产生的外部性相关的社会成本。基于市场的环境外部性的政策工具最常见的有以下三种形式：

一是罚款和税收。没有污染税，企业确定的价格低于边际私人成本，过度生产Q1出现，可由图1得出。所以，只要有负外部性存在，社会成本和私人成本之间就会有一个差额，社会受益与私人收益之间也会产生一个差额。适当的对这一差额进行估量，计算出污染的边际成本=每个单位的污染税（罚款），然后对每一企业收取这一计算费用，是边际私人成本等于边际社会成本，市场均衡由Q1点移动到Q2点，效率得以实现。二是给治理污染补贴。如图3所示，对有治理污染设备的补贴不仅降低了边际社会成本由Q21点移动到Q22点，也降低了边际私人成本由Q11点移动到Q12点，可见补贴后的边际社会成本仍不等于补贴后的边际私人成本。但是，由于治理污染设备的主要受益是减少污染，因此有理由认为即使仍然是过度生产，也是对环境有益的。三是可交易的许可证。这是一种从总量上控制污染的有效途径，改变以往的对每家企业的流量控制，是环境保护的重要进步。实行该制度，只要许可证的市场价格高于降低污染的边际成本，企业就愿意出售许可证；只要降低污染的边际成本大于许可证的市场价格，企业就愿意购买许可证。这样，在均衡中，每个企业会将污染降低到一个水平，以使减污的边际成本等于许可证的市场价格。

图3 有治理污染补贴的市场均衡

（二）政府直接管制

十八届三中全会有关深化经济体制改革里提到仅仅围绕使市场在资源配置中起决定性作用，学界也有更多的经济学家接受基于市场的解决办法用于控制环境外部性最有效，但是也更愿意相信政府对环境的直接管制必不可少，毕竟科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府对环境外部性的直接管制通常可以看作是一种命令——控制型的政策工具，一般有以下三种方式：

一是政府确定污染排放最适标准。减少环境外部不经济性。前提是政府必须清楚污染应该限制的数量，然后才能确定各种污染的最适排放标准，比如如何确定汽车的排放标准、企业最大排污量或污染物标准等。但是需要注意到的是这一管制不能有效的降低污染，因为不同企业可能面对进一步治理污染的边际成本不同，所以统一的排污标准很有可能会降低企业自愿减污的激励。二是通过制定法律、法规使环境外部不经济性内部化。政府可以颁布相关法律控制污染物或有毒化学物质的排放，也就是政府以法律的形式要求企业的生产进行整体化，具体规定企业在生产过程必须有废气、废水、废渣的处理设计、装置、车间等，使企业生产的私人边际成本增加，避免负外部性带来的生产过度。三是政府的有效管理解决环境外部性。一方面产权的不同归属产生不同环境保护效果，所以政府必须做到适当的产权划分；另一方面对不容易划分的产权，比如公共资源（大气、臭氧层），政府应避免自己的不恰当的决定可能造成各利益方的寻租行为，而是为解决环境外部性提供有效的制度保障。

（三）创新激励

众所周知，对于企业，没有原创的技术、有效的管理机制就没有强势定价权。然而，现实中由于创新具有风险性，一个项目的成功背后可能有十几个项目的投入，高风险性导致企业尤其是国企的创新动力不足。更多人愿意相信，产业需要被迫才能创新，甚至怀疑市场激励在促进创新上的有效性。因此，政府需要制定相关政策推动企业创新。一是政府制定的严格环保标准应使考虑企业的创新能力，并使企业家相信技术创新的收益会超过技术研发成本，否则政府就应给予企业支持；二是政府制定合理的能源定价机制，使消费者使用节能产品节省的成本超过为此支付的较高成本，同时又能促使企业节能创新；三是避免创新的相反激励，比如企业不是要寻求降低烧煤电厂排放的最有效方式，而是集中在制造较便宜的除尘器上，对旨在提高准确监控产出能力的创新激励也会不足。

（四）信息披露

政府对环境外部性的管制还有一个必不可少的手段就是对相关环境信息的披露，即关注公众合理施加的舆论压力，而不仅是政府这只强有力的手施加的管理手段。这样政府的作用将不仅要求企业披露排入水中或空气中的危险化学物质种类或总量，还应该科学评估这些化学物质对人体的伤害程度，即创新环境保护公共参与制度。否则人们会简单的认为只要是所列的化学物质就一定有危险，不仅带给人们恐慌，人们也会对企业施加巨大的压力，而不评估这样做的成本或受益，这样产生更大的负面效应，比如各地出现的“PX”风波。

［1］约瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部门经济学［M］.北京：高等教育出版社，2013.

［2］郭庆旺，赵志耘.公共部门经济学［M］.北京：中国人民出版社，2006.

［3］许进杰.消费的环境外部性及其对经济福利的影响［J］.消费经济，2008（6）.

［4］孙鳌.环境外部性非内部化的原因与对策：政府的视角［J］.学海，2010（1）.

［5］金书泰，宋国君，郭美瑜.重评外部性：基于环境保护的视角［J］.理论学刊，2010（8）.

［6］李敦瑞.污染产业转移视角下FDI环境外部性的跨界效应［J］.经济与管理，2012（4）.

［7］孙鳌.治理环境外部性的政策工具［J］.云南社会科学，2009（5）.

作者：中共重庆市委党校研究生

责任编辑：宋英俊