园林与政府管理三十年

文 ◎ 刘秀晨

改革开放以来，中国城市园林顺应经济与社会发展大潮和城市化的进程，呈现了史无前例的繁荣。作为中国生态文明建设的核心内容，不仅为城镇及其周边通过绿化植树，浸润了大面积的绿色，同时为城镇营造了美好和谐的人居环境，展示并表达了城市文化的巨大魅力，为国人和世界所瞩目。这其中，人民群众对建设美好家园的极大热情和政府对城市园林的领导和管理相结合发挥着决定性作用。政府通过政策、方针、法规、制度、规划、路线和措施相联系，共同引导和把控城市园林的发展轨迹。

规划建设城市绿地是人类在认识城市、规划城市的过程中最伟大的发现和最重要的进步之一。绿地维系着城市的生态、环境和景观文化，是城市中人与自然融合的载体，是实现美丽中国和中国梦的重要路径。

城市园林建设的时代特征

首先，现代园林的生态、休憩、景观、文化和减灾避险五大功能的定位，已经得到业内和社会的普遍认同。这其中“生态优先”“以人为本”和“物种多样性”的基本理念，在这些功能中占据着主导地位。植树绿化是改善城市生态唯一的主动手段，并塑造着城市景观。绿荫通过城市道路把个性不同的高厦连起来，发挥着协调和统一的纽带作用，成为城市绿色的“裙衣”。许多城市文化通过公园、绿地空间来表达，在非典、流感和抗震等各种城市灾害中展露出户外空间独特的避险功能。绿地还是衡量城市宜居水平最重要的标志。

第二，今天公园绿地已经成为城镇人民的生活方式，特别是大批公园取消收费后已经方便千家万户，成为群众健身、游览和舒缓情绪的休憩之地。公园从城市的奢侈品变成人民的必需品，人们进入了一个享受公园的新时代，只有今天，公园的功能才发挥得如此淋漓尽致，园林建设成为城市化重要的里程碑，是城市进行曲的主旋律。公园绿地正在像高速公路、高铁、互联网、电视一样在改变着社会和人。

第三，园林绿化建设促进了城乡经济大发展。园林成为城镇化的重要标志，也是民生工程。作为转变经济发展方式、发展生态文明建设的工程项目，是拉动内需、惠及民生的重要投资方向。园林绿化还对城市环境的整体提升、新建楼盘环境品质的塑造，特别是“奥运会”“亚运会”“大运会”“青运会”期间和“园博会”“世博会”“绿博会”“花博会”等大型节庆中的园林建设，对环境水平的贡献都是巨大的。传统园林、现代园林都是旅游业和文化创意产业的重要依托，文化深厚的公园还带动着旅游、交通、出版、影视、艺术等各行各业。

第四，古典园林的新生是建国以来伟大成就的亮点。北京是世界上皇家园林数量最多的城市。京华园林丰厚的历史积淀、皇家园林所独有的浩然王气，使它成为一部异彩纷呈的大百科。这些世界级的文化遗产经历了清末和民国的战乱，从满目疮痍到半个多世纪的休养生息，大部分恢复了历史原貌或者达到历史上最好的时期。特别是北京三大皇家园林在奥运前的全面修缮，使之修旧如故，再现金碧辉煌，是园林修缮的一次高峰。全国各地古典园林和北京的一样，也得到了全面恢复和发展。

第五，现代园林在发展中正在走向多元、开放和包容。从传统到现代、从文脉到时尚，现代公园绿地走到今天已发生了巨大的变化。虽然各国都有自己的传统文脉，全球经济一体化已经导致城市现代生活的趋同。园林与城市规划、建筑各学科一样，都在尽量保留传统文脉的前提下，顺应城市发展大潮，其成果都具有社会思潮和现代生活反哺的印记。因此，城市园林在继承文脉和走向国际化两方面将并存。一个多元化园林创作的趋势将不可避免。程式化将让位于功能与形式的多样化。时代感可能带来走向国际趋同的一面，文脉又让人们不时地从民族、地域中寻找到文化亮点。两者在高层面上的对接（或并存），这可能是新世纪园林文化的趋势和众生相。无论如何，园林是以植物作为主体，设计者有责任以清新的环境给人以“良丹”，来治疗由混凝土和机动车伴生的现代城市病。在园林中当家的永远是绿荫和植物，同样是树木花草，又有不同的设计构思，创作出千变万化的画图，这些是永恒的。世俗化、潮流化则可能是来去匆匆的过客。足够的绿量、讲究的构图、精良的施工、适度的文化品位，体现对人的关怀和找到独特的创新视角。这些就是今天园林规划设计与时俱进的新思维。群众的喜闻乐见是必须的，而理念的前瞻性、把握设计潮流和趋势的准确性也很重要。传统园林在今天的园林创作中依然有许多借鉴启示之益，并将与时俱进、立足本土、博采众长。

第六，经济与社会的发展在催生园林行业和学科内涵与外延的不断扩展，园林正在承担更广泛的使命。园林学科将面对全球温室效应和气候变化；面对资源枯竭型城市转型和生态保护、修复、再塑；面对国土规划、城市规划、绿地系统规划、工业遗产地（棕地）改造等新的课题。譬如城市中心区与新城、新城与新城间的绿化隔离带和楔形绿地的新布局，正在兴起的城市内部和城市间的“绿道”建设等，高速公路、高铁、空港对城市的改变等，将面对相应绿地的新要求，科技发展、人口增多、交通拥堵、城市灾害、人的行为多变等，地球变得更加扑朔迷离。谁会想到沉睡了千万年的湿地，今天一夜走俏，变成时尚，引起社会那么大的关注。中国的学者已经与国外联合承担气候改变城市、园林干预气候的课题，如此等等。

世界在变，中国也在变。园林已经不是传统意义上的行业与学科范围。它正与相邻行业与学科、边缘领域融合、渗透、对接。生态学、环境科学、园艺学、现代农业、林业、花卉业、环境艺术、公共艺术……还有那些相关的社会科学、文化历史、思想艺术等等，变得谁也离不开谁，相互依存、借鉴。而风景园林在城市科学中依然处在一定的主导地位。

第七，从市区走向市域，构建城乡统筹、城乡一体的绿地系统是近年城市园林绿化建设的最大进步。从见缝插绿的随意性走上规划建绿，乃至于按需建绿。绿量、绿质、绿地结构与布局为一体的城市绿地系统，在实践中不断完善，从市区推而广之，发展到城乡一体并覆盖整个市域。它还被纳入建设小城镇、新农村的重要内容。园林绿化在市区不断完善的前提下，其工作重点不断向市郊转移。这是一个巨大的进步。从近几年新城万亩滨河森林公园、郊野公园到营造百万亩平原森林等大尺度园林形态的出现（以北京为例），以及绿道、绿廊、绿心和区域经济战略的城市群等重大举措都是完善城市绿地系统的重要实践，以至与国土绿地系统接轨。园林工作者不仅要驾驭园林绿化的规划建设，还参与城市总体规划和介入城市设计。

第八，创建国家园林城市和长期的园林建设实践，为中国特色的城市规划、建设、管理和运行，积累了丰富的经验，并在实践中形成了国家园林城市的一系列基本做法，实现以生态为核心、以人文为主线、以景观为载体、以空间优化为基础新型的绿地系统。

第九，规划、建筑、园林三个一级学科一体化支撑的人居环境学科的社会认同，是对世界人居理论的贡献和创新。2011年中国把城市规划学和风景园林学上升为一级学科，与建筑学科并列，成为人居环境学科的三大支柱，这是国家生态文明建设战略的呼唤。它将意味着风景园林学科和行业要承担更多的经济社会发展的使命。

第十，园林肩负着构建城市文化之重任。园林是宣传、践行和培植城市精神最好的园地，是彰显城市文化、体现城市软实力的重要标志。盛世兴园林，中国已经进入了一个现代园林的新时代。在这样的背景下思考园林工作，视野会更广阔，也才有可能高屋建瓴地把握时代机遇，迎接园林的大发展、大繁荣。

园林与中国特色的政府管理

改革开放以来，在市场经济的发育逐步成熟的同时，政府的职能在逐步地转变，并得到了应有的加强。园林的各项方针、政策、法规、规划、制度和措施的完善，保障了城市园林健康科学的发展。这些是政府与群众智慧的有机结合，是城市园林发展和进步的保证和依据。

首先，从1992年开始的“创建国家园林城市”，极大地推动着中国城市和谐、宜居、科学、健康和现代化的发展。目前中国已有256个城市、134个县城和36个城镇荣获这一称号。随之开展的省级园林城市的先期创建共同推动着园林绿化水平的提升，成为城市素质全面发展的重要抓手。结合创建国家园林城市，住建部对所管辖的城市规划建设管理和运行诸多方面，如城市市政基础设施、住房建设、城市历史风貌保护等都纳入了检查考核内容，把创建过程发展为全面提升城市水平的有效手段。

第二，组织编制并审批城市绿地系统规划。城市绿地系统规划是依法制定城市未来的重要依据，是城市总体规划中最具权威性的规划之一。绿地率、绿化覆盖率和人均公共绿地等重要指标，从根本上勾勒出城市园林绿化的未来，从某种意义上说也是勾勒出了城市人居生态环境的未来。与之相伴的城市物种多样性规划、城市绿线管理办法以及市区与郊区、新城与老城之间的绿化隔离带，大尺度园林绿地和城市生态控制线的划定，都是绿地系统的发展和补充。从市区走向市域再走向城乡一体化的绿地系统，以及城市区域经济和城市群的发展，将推动城市和城市间的生态格局，制约着城市禁建区、限建区和生态敏感区的违章建设。绿线管理则是实现绿地系统规划的制度保证。它不仅捍卫现有绿地，而且实行绿色图章管理对捍卫规划绿地也有了法律保障。各地成功地创造了不少可行的绿线管理经验，为子孙后代守住了美好家园。

随着新一轮城市空间形态的规划修编，绿道、绿廊、绿心等不同形态的绿地，以及城市行政新区周边的大尺度园林绿地的规划建设成为新时期绿地系统的重要特点。一些城市谋划的“郊野公园”“万亩滨河森林公园”“郊野湿地公园”以及城镇显山露水、留住乡愁的整治项目，使城市成片的大块绿地应运而生。这是新世纪绿地系统的新特征，将对城市生态系统的完善和环境水平的提升发挥着重要作用，同时还要警惕以大面积改变原有自然山水骨架及其历史演变为代价，造成新一轮的城市伤害。

第三，政府主导、工程项目带动，开展大规模以生态、休憩建设为核心的公益性、民生性园林建设，推动了城市风貌的大幅度提升。相比其他大型基本建设项目而言，城市园林绿化是花钱较少、对社会贡献率相对较高的民生工程，备受各地政府和群众的青睐。例如：上世纪90年代北京大规模“绿化隔离带”，成功地实现了120平方千米的城市中心区周边的“公园环”，本世纪奥林匹克森林公园、京郊万亩滨河森林公园和国家园林博物馆的建设，以及近期即将完成的北京百万亩平原造林，都是具有重大影响的宏伟工程。上海利用拆迁政策迅速完成了30多公顷的“延中绿地”，建设了浦东世纪公园、世纪大道、城市外围绿环、炮台湾、滨江和顾村森林公园，以及世博会绿地。广州在“亚运会”期间实现了城市新轴线和“花城广场”的建设。深圳以“大运会”为契机建设的“深圳湾公园”，实现了在密集型城市建筑群中建设滨海休闲带。还有合肥的“环城公园”、济南的大明湖东扩、杭州的西溪湿地、成都的府城河整治、武汉的长江风光带、长沙的湘江、福州的闽江、沈阳浑河以及各地利用“园博会”“世博会”“绿博会”“花博会”等契机进行的大规模园林建设。许多省会城市和中小城市在创建国家园林城市中，规划建设了一大批完全可以超越大城市的同类项目，一下子把城市水平提高了一大截，不胜枚举。

第四，在市场经济中，城市园林绿化企业的成长发育与政府的服务和监管密不可分，并不断走向成熟，这已成为新时代园林园林行业的重要特征。目前具有一级资质的园林施工企业已近千家。园林规划设计和园林工程投招标制度的不断完善、园林工程监理制度的开展，特别是适应行业发展需要的各项城市园林规范、标准、导则陆续制定，苗木繁育规划、植物多样性规划、园林科研规划等在各地相继出台。需要特别提出的是，在大量调研的基础上较大幅度地提高了园林绿地的养护经费，对一贯“重建设轻管养”的现状及时给予纠正，为城市绿化提供了有力的管理保障。各级政府还积极发挥园林社团的优势，组织专家评审、学科建设、学术交流和职业培训，提供行业的技术支持。

第五，政府还关注园林发展过程中的新情况、新问题，并及时发出声音，给予指导和纠正。例如：反对奢华提倡节约型园林，提倡节水和集水工程，提倡生态、环保、自然、朴素、以绿为主的设计风格。相关部委联合发出通知，制止以牺牲别处生态效益为代价的“古树大树进城”现象。总结土地盐碱型城市排碱改土技术，推广天津、东营、大庆、濮阳等城市绿化经验。在大量城市道路改造中，保护原有行道树成果，对乱砍滥伐树木依法惩处。提倡城市利用屋顶绿化和垂直绿化增加城市绿量的有效措施，提倡尊重城市自然山水构架及其历史演变，以及保护城市历史风貌，在规划中给予最小干预。对各地举办的“园博会”等大型园林建设在政策上技术上给予指导帮助。

第六，城市园林的法制建设也取得新的进展。例如，及时向人大报告“规划法”“文物法”等执行中的问题，协助人大酝酿出台“自然遗产保护法”，积极推进“城市绿化条例”“风景区管理条例”等的修订以及“城市公园条例”的制定。

各地政府还在大力推进城市绿化、增加绿地的同时，积极探索城市用于绿化的土地政策。这是一项政策性很强的工作。征地、绿地补偿、租地绿化以及利用沙滩地、荒地、坑地、拆违地、棕地、土地置换，以及苗木果树生产与绿色产业相结合的政策等方面，都有值得总结的经验。各级政府还依靠新楼盘和公建绿地率，新建道路、立交绿地率政策、旧路拓宽、城市水系改造、古都风貌修复、拆违等手段，千方百计寸土必争。政府园林主管管理部门还对城市所在单位及住宅的庭院绿化给予技术支持，使城市环境质量焕然一新。

中国各级政府在城市园林建设管理中积累的具有中国特色的施政经验，已经取得成功并令人铭记。回顾30多年城市园林发展进程，这些成果将纳入史册。

在总结经验的同时还希望：

一，在全国推进新一轮城镇建设的基础上，将园林建设作为重要内容纳入其中，发挥正能量。

二，时代需要全面提高园林职工的专业素质，呼唤施工人员，特别是农民工的培训、专业园林规划设计人员的常规培训，以及提高各级行政领导对园林的认识水平，实现中国园林的国际化和精细化管理。当然，这些也可以鼓励社团发挥其积极性。

三，千方百计提高城市园林的科技水平、机具水平、产业化水平、种苗水平，缩小与发达国家在园林科技和管理上的差距。

四，关注园林学科和行业的建设，总结中国风景园林的理论和实践，丰满一级学科的羽翼，为整个学科申报世界非物质文化遗产打好基础。

五，探索并建立与国家城市园林现代化和国际化相适应的管理体制和机制。