常纪文：立法将环境权归于民众

周赢

常纪文：立法将环境权归于民众

周赢

■专家名片

常纪文，新中国第一位环境资源法学博士后，现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授，长期从事环境立法研究。

改革开放30多年，被政府松绑的市场，在缺少引导和法律管制面前，公民环境权利难以得到有效保障。尽管《环境保护法》在历经25年后终于进入修法程序，但在国家治理转型、环境管理转型的新时期，环境权益维护应该从立法、执法、守法、司法、法律参与和监督等各个环节上加以研究。为了找准制度设计背后的推力，把脉中国环境法治走向，本刊特别采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。我国已进入环境权利时代

常纪文：环境权的获得来源，一是通过革命，即革命之后通过新的宪法予以规定。二是争取来的，就是通过权利斗争或者磋商，辅之以环境问题的严重性。

《中华环境》：世界上约有60多个国家将环境权写入宪法，其意义更多是宣示性的，一些国家并未产生可操作的具体制度。您是我国主张环境权入法的代表之一，您的理由是什么？

目前，我国已经步入环境权利时代。对于我国而言，环境权入法，属于第二种情况。在我国，雾霾横行，人们呼吸不清洁的空气；在地下水被污染的地方，人们喝着有毒的水。这不仅对现在的人有危害，对子孙后代也有危害。在环境问题严重的情况下，公民环境运动已出现高潮。

回顾美国的公民环境运动，其首个高潮出现在上世纪70年代。1970年4月22日是第一个“世界地球日”，就是在当日，大量美国公民挂牌走上街头争取环境权利。虽然在我国现在还没有看到游行和聚会，但是当一些企业发生事故，还是会出现小规模群体性事件。尽管这不是全国性的。现在人们在网上、微博、微信上广泛谈及环境问题，表达不满，表达希望，这实际是新时期一种不必出门但思想和意愿已经相互交融和影响的新型环保运动。这种运动目前态势高涨，而且持续了很长时间。不仅普通老百姓参与其中，人大代表、政协委员，甚至政府官员都有参与。比如关于雾霾的政协提案和人大建议在各地都有很多。因此，虽然大家没有走向街头，但是思想和意愿已经迈入街头。中国环保社会运动已进入历史高潮。

中国环保社会运动已进入历史高潮，环境权有望写入《环境保护法》。

环境问题涉及到身体健康，任何人都不能幸免，虽然环境权未能写入宪法，虽然各方面意见难以达成一致，但环保形势的迫切需求，催促中央拿出魄力，本着对人民群众和子孙后代负责的精神，把环境权写入《环境保护法》。我对此抱有乐观态度。

“马国平，别自以为全团只有你是个爱兵如命的连长！”汪队长道，“我向来都觉得，我的女兵，是战场上的一道彩虹。她们有如花的生命，我绝不让她们凋零在战争的炮火中，更不会让人去亵渎！”

江苏无锡成立首家生态环境维权工作站。CNSPHOTO/供图

《中华环境》：也可以说今天我们争取环境权，是社会经济发展到必须要在法律上确认的时候了，不确定就会出现问题。那么现在已有基本人权不能涵盖吗？

常纪文： 明确环境权，强调环境权的独立性，目的是为了“两条腿”走路。在不同的国际舞台上，在人权条约、环境条约两个框架下，我们都可以对环境保护的基本权利进行呼吁。在环境保护优先的时代，在环境权利和公民权利运动的市场经济时代，环境权因为主体的广泛性，活动领域的广泛性，应该体现自己的相对独立性，即专业性。譬如，与环境有关的基本权利都可认为是环境权，企业作为环境法的基本主体，也享有一些基本权利，如排污权、排污交易权，这类权利与传统的人权有区别。也就是说，环境权现在的概念更加宽泛和深入，人权概念难以全部涵盖。

《中华环境》：环境权，因为其主体和活动的广泛性，也因其专业和技术性，普通百姓维权难。像雾霾这种影响范围广、影响人群多的环境污染事件，老百姓想维护自己的环境权益，都找不到切入点。

常纪文：雾霾由谁埋单？这个问题确实复杂。前不久，石家庄市民因遭遇雾霾状告石家庄市环保局。这里有两个问题，一是可以告谁？二是找谁索赔？按照环境民事规范，谁污染谁担责。但是现在雾霾成因太复杂，“贡献”者既有企业，也有社会车辆；既有家庭，也有个人。对于企业而言，企业不是个体污染而是集体排放叠加产生的污染，那么每个企业的污染“贡献”是多少，责任有多大，需要解决。虽然家庭供暖生火和个人抽烟等行为对雾霾有一定“贡献”，但是《大气污染防治法》并没有对其作出明确的权利和义务规定。另外，对于雾霾而言，不仅本地有污染，外地的污染随气象变动也会侵入本地。如果污染份额和责任人难以确定，个人就很难起诉获得赔偿，很难对区域责任进行划分，很难促使区域联防联控行动顺利实施。

那么是否能找环保局索赔呢？实际上，我们的公益诉讼制度借鉴了美国的环境公民诉讼制度。美国环境公民诉讼制度中的行政类诉讼一般要求诉讼不能提起索赔，也就是说这种行政诉讼的诉求仅限于“行为之诉”。显然赔偿应由直接的侵害者——企业负担。但在污染份额和责任人都不确定的情况下，居民能否状告环保局呢？这就给目前的环保立法提出了挑战，谁来给雾霾埋单？

事实上，不确定性之中有确定性，原告也可以起诉石家庄环保局，因为本地的污染确实存在，而且属于重污染区，向外输送大气污染物质。由于交通工具和企业对雾霾的重要“贡献”可以被定性确定，所以石家庄环保局理应履行相应的管理责任。

环境保护要实行党政同责

《中华环境》：企业漠视环境责任，因为违法成本低、守法成本高。

常纪文：常言道，“乱世”用重典，这就意味着在环境恶化时期，要对污染行为加重处罚力度。经济发展的同时，货币也贬值了，十多年前亿万富翁很少，现在亿万富翁很多。十多年前的处罚标准，现在肯定不适用，因为起不到应有的警示作用。所以对那些普通的污染行为，应当在修法中加大处罚力度。对于那些故意、恶意排污的企业，要罚到倾家荡产；对于因过失造成污染的企业，在给予正常处罚的同时，还应建立环境污染责任保险制度，防止它们因为一次意外而陷入生产经营的困境；对于公民，要侧重于警告，不要过分强调罚款。另外，对于恶意的环境污染行为应该给予治安拘留，严重的要追究刑事责任。总之，在立法上责任要宽严相济。

前不久，环保部对北京、天津、石家庄、唐山等12个城市的《大气污染防治行动计划》责任落实情况进行了督查，结果发现排污监测设备形同虚设。但是这些责任人并没有被抓起来，说明环保执法太软。我认为环保部要敢于担当和作为，敢于运用约谈、通报和一票否决等统一监督管理方式，敢于将这些责任人移交司法起诉。

党委在地方属于核心和关键权力机关，处于政府之上，一旦在环保领域中实施党政同责，环境监管就有了的底气。

《中华环境》：事实是，环保部门往往是“人在江湖，身不由己”。

常纪文：所以环境保护要实行党政同责。在安全生产监管领域，党政同责体制制度和机制的实施，对改善安全生产形势起到了不错的效果。在环境污染事件中，往往是副省长、副市长、副县长担责，党委书记鲜有担责。而党委在地方属于核心和关键权力机关，处于政府之上，一旦在环保领域中实施党政同责，地方党委不会包庇污染企业，地方政府就有了监管的底气。在对环境污染事件追责时，除了追究政府的责任外，党委一把手和负责环保工作的党委常委也逃不了责任。

环保部最近几年在宏观上的研究较多，微观的、接地气的研究不多，管用且有效的措施也不多。现在其他部门都参与到环保工作中来，这是环境保护工作的胜利，说明环境保护工作已经进入经济和社会发展的主战场。从表面看，因为其他部门的分权，环保部的权力在缩小，实质上环保部要转变角色，转变监管方式。由传统的什么都管、直接管向既直接管部分领域，也宏观和综合监管所有的环境问题，做到统一指导、协调、监督和服务。

加强国家治理体系的建立

《中华环境》：现在问题又出来了，各部门参与环境保护工作中，由于专业性或者部门利益，会不会造成工作不到位？

常纪文：这就关系到国家治理体系的建立。目前我国正在加强国家治理体系的建立，国家治理与国家管制有所不同，《环境保护法》和环境管理还是在强调政府发挥作用，公民和社会被动参与。这与国家治理体系的建立要求不相符。国家治理强调社会各方面的主动性、互助性和协调性。因此，公民参与必须由被动向主动转变。在国家治理体系建设中，不仅要发挥公民个人作用，还要发挥社会组织的作用。《环境保护法》修订时也应考虑到这种模式。环保部门的人看起来多，但分散开来，监管视野也很有限，发现不了所有的违法行为。所以，发现环境违法行为，除了借助视频取证执法等现代执法工具外，还得依靠无所不在的公民以及由其组成的社会组织。例如，有奖举报就可以很好地鼓励公民参与到环境监督中来。现在，一些地方政府害怕老百姓参与，这是不对的，相反应该鼓励老百姓参与。

国家治理与国家管制有所不同，国家治理强调社会各方面的主动性、互助性和协调性。

《中华环境》：但是现在老百姓因为害怕打击报复，并不是特别敢于举报环境违法行为。

常纪文：一旦有了监督政府的力量，那些污染制造者就不敢打击报复。现在因为没有监督的力量，老百姓举报或者起诉环境污染行为，有关部门消极对待，这才使得有人敢于打击报复。目前政府、百姓、市场的力量还没有充分发挥出来，一旦这几方面变得力量相当，社会治理结构就会趋于稳定，从而创造出合谐的社会秩序。

《中华环境》：谢谢常纪文先生。