情报主导警务模式瓶颈研究

杨虹

（江西警察学院，江西 南昌 330100）

情报主导警务模式瓶颈研究

杨虹

（江西警察学院，江西 南昌 330100）

我国情报主导警务模式面临着重“情报”轻“警务”、各警察机构和警种部门之间信息壁垒、情报专业人才缺乏和训练不足、情报系统与情报工作流程严重脱节、绩效考核不合理等问题。完善我国情报主导警务模式应当推进情报体制机制改革创新、加强情报文化建设，强化情报共享意识、建立高素质、高水平的专职情报队伍、建立统一的情报综合应用平台、科学测量绩效考核、加强对公民个人隐私信息保护。

情报主导警务；情报共享；机制改革；隐私保护

目前，犯罪活动越来越呈现出智能化、有组织化和暴力性、突发性强等势头，这使得常规巡逻、快速接处警等传统警务方式对控制犯罪成效甚微。因此，探寻一种能够有效预防犯罪、精确打击犯罪的主动进攻型警务模式，成了警务实战部门的目标。2007年公安部适时提出了实现公安工作战略转型的重要任务，明确制定实施情报主导警务的战略目标。各地公安机关结合当地实际，积极探索和拓展了富有我国特色的情报主导警务工作模式，并取得了一定的成效。然而，我们也应当清楚地认识到，八年过去了，大多数基层公安机关在探索情报主导警务过程中正面临着种种困境和“瓶颈”，这些问题亟待引起我们的关注和重视，寻找出路，找准位置，引领我国的警务工作不断走向辉煌。

一、情报主导警务模式基本内涵

（一）情报主导警务模式界定

1.情报与信息的关系

情报主导警务模式的理论研究及警务实践仍处于初级阶段，存在多种不同的提法，如情报信息主导警务、情报主导警务、信息主导警务等等，这些不同的称谓反映从不同的角度定位情报、信息对警务的主导关系，要理清这些称谓，应当从搞清楚“信息”与“情报”的关系入手。信息(Information)，是指客观存在的消息、情况等；情报(Intelligence)，是指人们对收集的信息进行分析评价形成的智力劳动成果。信息与情报的关系即：信息+分析=情报，也就是说，情报不是所收集到的消息，而是对所收集的数据进行评估分析后产生的内容。信息是情报产生的基础和源泉，没有信息就没有情报，但不是所有信息都是情报。因而，主导警务活动的不应当是海量的未经过整理的无序的信息，而应当是能够给警务决策制定带来实战性的有用情报。

2.警务

警务的含义随着警务改革的变化，其内涵和外延也在不断发生变化。对于警务，我国可以分为三个层次，广义的警务包含公安机关、国家安全机关等社会各部门实施的维护国家安全和社会治安秩序、打击犯罪的行为；中间层次的警务是公安机关包含行业公安机关在内的所有警察组织实施的维护国家安全和社会治安秩序、打击犯罪的行为；侠义的警务就是指公安机关维护国家安全和社会治安秩序、打击犯罪的行为。本文主要研究公安机关内部情报主导警务模式的瓶颈，属于侠义范围内的警务。

3.情报主导警务模式

情报主导警务就是把与犯罪活动相关的信息及其研判结果作为决策依据，并通过有效的警务战略与工作机制，把警务决策及时转变成具体的警务活动，通过警务活动来改善和影响治安环境，并对治安环境变化情况的研判来调整决策，改进警务机制和警务方式，以致不断提高警务效能。[1]美国天普大学教授杰瑞·莱特克里菲（Jerry Ratcliffe）博士将情报主导警务模式的工作原理概括为3I模式，即犯罪情报分析员“解读”治安环境及局势，分析员应用情报“影响”决策者的思维，决策者以有效的资源积极作用于治安环境及局势，所有环节缺一不可才能实现真正意义上的情报主导警务。其原理如图所示:[2]

（二）情报主导警务模式特征

1.情报处于警务战略决策中的核心位置

在传统的警务模式中，情报收集和整理的重点往往是根据办案行动来确定的，情报更多的是被用于保障办案，并没有用于战略规划和资源配置，属于被动式的“侦查主导情报”。在现代情报主导警务模式中，情报收集和整理的重点往往是根据整个治安局势来确定的，情报不仅用侦查犯罪案件，更多的用于管控犯罪分子，控制发案、失控热点以及采取预防措施，这对于客观的警务决策制定至关重要。

2.依据高质量的情报成品制定的决策是情报主导警务战略的决定环节

决策正确与否直接关乎警务工作的成败，然而，制定科学有效的决策不仅需要警察领导者，还需要基层警员、私营部门参与者、警察部门以外的利益相关人的参与配合，如此，才能合理地配置警务资源，最大限度发挥警务效能。高质量的情报才能成为警务战略中的关键因素。

3.主动预防是情报主导警务模式的新主业

在杰瑞·莱特克里菲看来“以情报辅助个案侦破的情报主导侦查只是情报主导警务的原始阶段，甚至根本不能算做是情报主导警务。”只有致力于战略层面的，以主动预防犯罪，消除各类威胁因素，降低危害才是真正意义上的情报主导警务。因此，在现代情报主导警务新格局下，主动预防将成为警察机构的新主业。

二、我国情报主导警务模式发展现状

（一）成效

我国情报主导警务改革实践已经十来年，在这期间情报信息主导警务的理念基本确立，情报信息工作机制建设实现突破性进展，情报队伍建设框架初步形成，情报信息应用平台的研发也正在如火如荼地开展，情报信息主导警务方面的作用初步显现。

（二）问题

1.重“情报”轻“警务”

情报主导警务战略中，情报是警务战略决策中的核心要素。从1999年正式启动全国公安信息化工程开始至今，公安信息化建设得到飞速发展，全警及时、有效地采集社会方方面面的信息并进行分析研判获取的情报侦破了大量案件，打击了违法犯罪行为。然而，情报主导警务战略的目标是惯犯和犯罪问题，而不是打击违法犯罪；成功的标准是发现、遏制犯罪活动和犯罪问题，而不是抓获处理人数的增加。

当前，我国情报主导警务工作在战役、战略层面针对犯罪防范的战略研究、政策及长期科学规划所占比例少，在战术层面关注犯罪分子、打击违法犯罪的临时性决策却占有相当大的比例。尽管警察部门在一些大型专案工作中抓获了许多人，却无法证明案件的破获是警方对治安局势进行战略评估后做出的警务管理决策的结果。对情报主导警务战略模式来说，“情报”与“警务”两者是不可分割的，重 “情报”轻“警务”无法实现情报主导警务战略的目标。

2.各警察机构和警种部门之间信息壁垒

信息共享是战略性的情报主导犯罪控制策略的重要组成部分，而信息壁垒却成了现实存在的一个重要问题。美国911委员会认识到，发生“9·11”恐怖袭击事件的一个重要缺陷就是机构不能共享至关重要的信息，同时还发现，共享的障碍不仅仅是技术壁垒，更重要的是组织和文化壁垒。这种信息壁垒在我国的警察机构和部门之间也同样存在。

（1）由于公安工作的保密性要求，导致了各警察机构间信息的过度保密和部门分割越来越细，而且每个部门、机构间的工作奖励机制都直接或间接地促成了信息壁垒的加剧。

（2）由于根深蒂固的“信息垄断”和“信息利己主义”的心理原因，在很大程度上导致了情报交流和共享的效果不理想。

（3）由于在公安信息化建设中缺乏整体规划和统一领导，限于体制和资金管理等多方面的原因，我国部门之间、地区之间的信息系统极度不统一，这为信息共享带来了极大的技术障碍。

3.情报专业人才缺乏，训练不足

情报主导警务模式更加注重情报专业分析人员的作用，充足的、高素质、训练有素的专业情报人员对情报主导警务的成功至关重要。

（1）情报专业人员缺乏。当前，各级公安机关都设立了综合情报机构和各警种的情报机构，但这些机构的专业情报人员却存在严重的人员配备不足，另外，已经配备的情报人员中还包含大量从其他部门、警种、机关单位抽调的人员。这些情报人员专业、素质差异较大，从严格意义上来讲，能够真正、高效、准确进行情报分析研判的专业人员极具缺乏。

（2）情报人员缺乏必要的教育训练。目前，情报机构的专业人员多数既没有情报工作的经历和经验，也没有经过专门的深入培训；既不知道民警需要什么情报，制作的情报成品也无法符合领导者的需求，他们更多的是依靠外部的训练、自身的专业知识和其同行的影响来决定提供什么类型的情报，最终导致情报的价值低，发挥的效能十分有限。

4.情报系统与情报工作流程严重脱节

情报主导警务战略以信息技术和信息网络为支撑，而我国的公安情报系统与情报主导警务工作流程严重脱节。

（1）情报系统循环问题。我国的情报系统工作运行包括六个环节：情报的搜集；情报的整理、研究和加工；情报的存贮；情报的检索；情报的提供和服务；情报的反馈。[3]通常情况下这些环节在运行上是单向性的，即一旦情报成品发布到情报用户手中，就可以认为情报流程已经完结。然而，情报主导警务的工作流程最终状态并非如此，应该是由这些环节多向的循环流动的，以通过预防遏制或有效资源配置减少犯罪活动作为工作的最终状态。

（2）系统标准化问题。目前，我国情报系统设置特别混乱，各地区各部门自主开发的系统数以千计，各情报系统职能存在交叉重叠、重复建设问题，且各地的情报系统存在标准不一的状况，这给情报工作的信息资源共享和资源配置制造了障碍，严重制约了情报主导警务战略的实施，影响可持续发展。

（3）情报系统分析功能问题。只有将信息进行认真分析、研判出高质量的情报，才能给警务决策提供有利的依据。当前我国信息的搜集系统比较庞大，花费的成本大、周期长，但是应用效果却并不理想，这与情报系统的分析方法、工具比较落后有密不可分的关系。

5.绩效考核不合理

（1）情报工作绩效考核对象不全面。承担情报工作的人员不仅包括基层民警还包括各级指挥官，在情报主导警务过程中，依然存在民警提供了良好的信息及情报分析，但是指挥官却制定了低质量决策的情况。对指挥官的考核不到位在一定程度上也容易导致理念更新不快，战略效果不佳。

（2）情报工作绩效考核不能科学全面地衡量整个工作流程的水平。绩效考核应当包括过程考核和结果考核两方面。当前绩效考核更多的是针对集中在民警信息采集、录入、研判和打击犯罪的结果考核，对信息的共享、情报的评估和留转考核有待进一步完善。[4]

（3）绩效考核缺失基础工作。在情报工作中，基础工作、遏制和防范工作很难进行有效的量化考核，因而遭到有意或无意的忽略，而简于量化的打击犯罪工作成了绩效考核的重要指标。这样的绩效考核导致了不少情报工作骨干的流失，进而影响到情报工作的开展，形成恶性循环。

三、完善我国情报主导警务模式的建议

（一）推进情报体制机制改革创新

在我国当前情报主导警务战略中，推进情报体制机制改革，是实现警务变革的必然途径。

1.树立科学的情报主导警务观念

认识是一切行为的基础。情报主导警务是一个预防型的主动警务模式，强调通过情报主导行动降低发案、减少犯罪问题和预防犯罪，但同时这种模式取得的现实效果没有打击犯罪尽快实现。领导者必须充分认识到这点，才能更加理性地开展警务工作。

2.加强专业情报机构建设

传统的警察组织结构中，过于细化的部门和过多的层级，严重阻碍了各机构间的信息交流，影响了情报警务工作整体效能的发挥。考虑到情报机构的权威性、整合性和服务性，需要改变传统的金字塔式的组织形式，打破各警种各自为战的僵局，将情报机构建设，成综合的、权威的、高效的部门，具体包括专业的情报管理机构、专业情报研判机构、专业系统管理机构等，下设的各级公安情报机构人员统一进行分配，这样可以形成一个综合实体，能够在统一的领导下，实现警察组织内部上下、左右联动，甚至是警察组织和其他组织之间的联动。

3.建立总结情报失误体制

在情报主导警务过程中，情报失误是在所难免的，对情报失误保持一个冷静思考，全面分析，慎重处理的正确态度是促进情报工作发展的重要保障。建立情报失误分析体制，实行从下至上逐级进行审核和把关制。各级情报机构，尤其是基层情报机构应当及时发现和总结情报失误；为营造良好的氛围，给予发现情报隐患及失误的单位和个人奖励，对弄虚作假的行为和个人，给予严肃处理；分析、汇总失误案例，建立案例库，供情报机构及有关部门学习和参考。

（二）加强情报文化建设，强化情报共享意识

美国的经验告诉我们：在保障公民隐私权和宪法权利、保障信息安全的前提下，站在全社会防范犯罪和恐怖主义的战略高度，实现跨区域、跨警种、跨部门、跨行业的最大范围的信息共享，是情报主导警务改革的必然趋势和最终目标。然而，当前信息共享问题是制约我国情报主导警务工作的重要因素。从常规工作来看，海量信息共享是通过各类信息系统来实现的，然而，由于信息系统造成的共享障碍问题通过技术手段解决并不十分困难，困难的是造成共享障碍问题的深层次原因，即文化壁垒，共享意识。首先，转变情报观念，在情报主导警务模式下，需要抛弃“个人信息就是力量”的传统文化观念，把他变成“组织信息就是力量”，明白情报主导警务的主要问题不是如何获取情报，而是如何充分利用情报并由使用者共享情报。第二，组建学习型团队，全员学习、全程学习、终生学习，形成开放型和成长型的情报共享机制。第三，创建情报共享激励机制，尊重情报信息提供人，情报共享行为如果得不到合理的承认和激励，就会缺乏原动力，有效长期的情报共享也不会自发地实现。

（三）建立高素质、高水平的专职情报队伍

壮大公安情报队伍，是实施情报主导警务战略的基础，建立一支高素质、高水平的专职情报队伍是实施情报主导警务战略的人员保障。一是根据情报人员的个人专业知识和角色定位，进行机构调整和人员配备，并依据自身能力水平和实际工作需求之间的差距制定长期的学习发展规划。二是建立长期的情报专业人员培训体系，全面提升情报人员的整体素质，保持知识的不断更新，加强各警种、各部门情报人员的学习交流。三是设立情报人员的晋升机制，使情报人员能够在工作中获得成就感，通过自身努力获得好的发展前景，留得住人才就守得住队伍。

（四）建立统一的情报综合应用平台

在情报主导警务战略中，建立统一的情报综合应用平台是充分挖掘信息，理解治安局势，实现以情报主导警务决策的重要工具和手段，是保证情报发挥最大效益的重要前提，是实现信息高度共享、解决信息广度关联、深度挖掘的重要途径。建立情报综合应用平台，应该从几方面进行推进：一是整合省、市、县各级地方信息系统资源；二是建立统一的技术标准和工作标准；三是增强信息系统安全，保障信息数据及应用安全；四是适当调整各级民警权限，最大限度获取信息资源。[5]

（五）科学测量绩效考核

绩效考核是指挥棒，科学的绩效考核工作直接决定着各项工作的最终效果。建立完善的情报主导警务工作绩效考核机制，明确情报主导警务工作责任，建立定期考核、评比和通报制度，健全考评奖励与责任倒查机制。建议：第一，将信息搜集、信息存贮、情报分析、情报应用决策等情报环节都纳入考核范围，并且在设置上更多的考虑情报决策及其带来的效果。给予情报决策更多的关注，可以一定程度上引导情报决策层、指挥官改变重打击、轻预防，重成绩、轻过程的不良倾向，引导指挥官根据高质量的情报分析合理分配资源，重视对民警基础工作的投入，从而扭转信息资源效用低的现状。第二，对信息搜集、存贮采取终身负责制，对虚假信息录入、重复录入等行为，严肃追究责任。第三，将情报工作责任分配到个人、部门，采取全分类分级负责制。

（六）加强对公民个人隐私信息保护

在实施情报主导警务战略过程中，公安机关必须把保护隐私和公民自由摆在“前台”。虽然情报主导警务战略对于预防犯罪、保护公民远离特大犯罪是一个有效的方法，但是该警务战略的信息收集手段及内容很可能侵犯了公民的隐私和自由，对其权利造成了威胁，而且这种威胁也很可能影响公众信任度。因此，为了保证这些信息能够在法律范围内使用而不被滥用，应当配套详细的保密规范和适当监督机制来保护公众，并建立公众信任，这是情报主导警务被公众接受的一个至关重要、必不可少的环节。

[1]王沙骋.信息共享环境：情报主导警务[M].北京:中国人民公安大学出版社，2010.

[2]杰瑞·莱特克里菲.情报主导警务[M],崔嵩（译）.北京:中国人民公安大学出版社,2010.

[3]吕雪梅，等.情报主导警务模式[M].北京:群众出版社，2008.

[4]马方.关于构建情报主导全景式侦查控制模式的思考[J].公安研究，2012，(1)

[5]孙晓伟.建立和完善情报信息主导警务机制之探讨 [J].公安研究，2008，（6）

责任编辑：张 艳

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2095－2031（2014）03－0045－04

2014－03-25

江西警察学院院级一般项目成果（2012YB14）

杨虹（1984-），女，江西崇仁人，江西警察学院侦查系讲师，从事刑事侦查学研究。