环境公共治理的浙江实践

■陈春华

浙江民营经济以“低小散”知名，虽不乏活力，转型升级却极难，同时也严重污染了环境。为倒逼产业转型升级并治理环境，浙江2013年下半年以来开始了一场全省范围内的“五水共治”行动。这场治水在行政命令下轰轰烈烈开展起来的同时，也暴露了政府在面临环境治理这一新型的治理问题时的能力不足。在“五水共治”中自上而下的行政命令不再高效的另一面是，近年来浙江地方政府、公众和环保组织在治理环境过程中的不断磨合和不断创新。在这个过程中，政府治理得以优化，环境得以治理，环保组织也蓬勃发展起来。

静悄悄的治理“革命”

“大环保”组织、项目审批“圆桌会”、案件处罚“评审员”、环境执法“点单式”、部门合作“联动化”……近几年，嘉兴因尝试让公众参与环境保护，在全国环保领域已经小有名气。

嘉兴模式的核心就是让公众有话语权。目前嘉兴就有环保联合会、市民检查团、市民陪审团、专家服务团组成的“一会三团”。市民检查团对污染企业“摘帽”和部门建设项目审批有“否决权”，对排污企业抽查有“点名权”，对环境行政处罚结果有“票决权”。市民陪审团对案件适用裁量权、处罚方式和处罚额审查，专家服务团则会指导市民解读环保专业知识、参与环保决策。

市民检查团采用“点单式”检查方式，全程参与环保部门的“飞行监测”执法行动。“比如，我们要检查印染类工厂，市民上车后就可以像在餐馆点菜一样，在全市所有印染厂中自由选择他们希望检查的厂。”嘉兴市环保局负责人介绍说。通过公众参与，曾经有一个意向投资100亿元的项目被否决。

仅在2013年下半年，市民共有近千人次参与了百余次环保执法检查，对80余家申请污染“摘帽”企业进行听证质询和现场核查，对其中10家企业作出了延期“摘帽”决定。

这种“嘉兴模式”不仅被浙江省内外不少地方运用到实践中，也受到了国外环境学专家的关注，中欧环境治理项目的合作伙伴之一、英国利兹大学的专家最近来到嘉兴，准备在嘉兴开展为期一个多月的调研，进行中英公众参与环境保护的比较研究。

除了嘉兴，温州苍南县在向民间环保组织购买服务方面走在了全国前列。“五水共治”是浙江最新的战略部署，苍南县积极尝试社会组织参与治水。2013年12月，苍南县金乡镇政府与苍南县壹加壹社区服务中心签署协议，金乡镇政府出资90.4万元向苍南县壹加壹社区服务中心购买服务，承包期限1年。根据协议，壹加壹社区服务中心负责金乡镇城四个社区范围内长达113公里的江南河网的河道杂物清洁、水环境保护宣教、水环境保护志愿者服务等工作。合同期限内，根据每月对河道保洁工作考核结果确定社会组织购买服务具体金额。

在浙江，如今像苍南县壹加壹社区服务中心这样的环保组织已越来越多，虽然是民间草根组织，但这些组织秉持“问题解决导向型”的宗旨，积极与政府合作，凭借自身的优势向政府提出了各种政策建议，无形中也优化了政府的环保治理。其中，最典型的是浙江最大的环保NGO“绿色浙江”。

环保NGO的巨大能量

公众协作互动式环境监督机制是绿色浙江自2011年以来主推的工作模式。该模式以互动地图为平台，为公众提供便捷举报方式的同时，建立与职能部门互动机制，最终在合作与对话中解决问题。该模式曾在去年获得公益中国奖，并成为联合国环境规划署生态和平领导中心颁发的亚洲生态城市“最佳项目奖”。

近年在海地、日本地震救灾中，为救援者指明道路、受灾地点、人数等信息提供了便利的一种系统平台，进入了绿色浙江团队的视野。在深入研究这一系统平台后，绿色浙江在这个开放的系统平台上编写代码，开发出钱塘江水地图。

2013年8月，钱塘江水地图正式投入使用。有了这一网络互动平台，公众可以更便捷地参与监督:走在江河边，任何人发现水污染现象，就可用手机拍照并附上污染点具体信息，通过网页或微博上传到钱塘江水地图。经确认后，这一污染源就能在水地图上标示出来。公众上网点击污染点，就可以弹出相应的照片和信息。

除此之外，这张水地图还有一个更强大的功能。当把个人住址输入之后，水地图就能显示附近受污染的最新情况。个人还可用自己的邮箱，接收自己居住地附近受污染的信息，且今后在附近有新增污染源也会自动传送。

这种揭丑行为，得到了浙江省环保部门的积极支持。就在水地图投用当月，浙江省环保厅特聘绿色浙江总干事忻皓为省厅政风行风监督员。

同时，浙江省环保厅还与绿色浙江理顺了各自在环境监督举证和协助执法中的关系，建立了公众协作互动型环境监督工作模式。

浙江省环境执法稽查总队表示，这种方式为他们与民间组织合作提供了新思路。截至目前，这张水地图已标示出钱塘江30多处污染点，水污染信息覆盖整个浙江。经过水地图并通过相关举证手段，向环保部门共报告并成功查处11起案件。

2013年12月，浙江省环保厅邀请绿色浙江共赴温州平阳县，参与解决温州瑞洋橡塑有限公司引发的污染群体性事件，迈出了民间环保组织参与解决环境突发和群体性事件的先例。

“环保政治”时代

随着全社会公民意识的不断觉醒，环境保护日益成为公共服务和社会管理的重点、难点和焦点，成为国家治理的重要内容，推进公众参与环境保护不仅越来越受到公众的高度关注，而且也摆上各级政府工作的重要位置。

为把民意支持度作为确定决策的重要参考，浙江还将建立环境决策民意调查制度，包括规范民意调查的范围、收集的程序。“其目的就是为了维护公众对环境保护的持续性参与，不断完善环保部门内部决策规则和行政决策程序。”浙江省环保厅相关负责人表示今后浙江省的环保民意，都将会委托民调机构进行调查，使民意调查成为公众表达意愿的经常性渠道。

面对环保NGO的蓬勃生长，浙江省环境宣教中心开始经常与各类民间环保组织广泛的沟通交流。据媒体报道，凡是有环保组织参与的活动，都会有环境宣教中心主动积极参与的身影。此外，该中心还组织全省30余家民间环保组织进行培训，提高本土NGO的行动能力、专业水平等。

值得注意的是，随着公众参与需求和热情的快速膨胀，环境问题往往成为一个宣泄口和社会情绪的阀门。有环保人士还对四川什邡、江苏启东、宁波镇海等由环境问题引发的群体性事件进行了分析。中国社科院社会学所研究员单光鼐将环境问题与违法征地拆迁、劳资纠纷一起，称为中国当下引发群体事件的“三驾马车”，环境问题正日益成为其中一匹“黑马”。这也在提醒我们注意，很多环境群体性事件不仅仅是单纯的环境问题。当公众最初诉求得不到解决或满足时，“维护环境权益”则成为事件升级的关键。例如，宁波PX事件的导火索就是距离炼化一体项目1700米的南洪村民(后波及相邻的湾塘村)，因不满距离项目1600米的棉丰村列入迁移计划，而本村被保留所引发的抗议。由于在公共决策过程中，公众唯一能参与的渠道就是环评，所以很多社会问题都被加载至环评之上，环保部门可以说没有这个权，却有这个责。

一个可以佐证这种观点的例子是，在宁波PX事件发生前，宁波市环保信息公开度在全国名列前茅。2011年、2012年度“污染源监管信息公开指数”评价报告中，宁波得分83.7分，在接受测评的全国113个重点城市中都排名第一。在宁波，环境信息的公开化早已成为一种常态。在这种情况下，还发生了环境群体性事件，说明环境问题已经并将承载越来越多的公众“非环境需求”。