三重新变奏

■本刊记者 付倩倩

一个鲜花盛开的时节，长江上游中心城市重庆，一场座谈会刚刚结束，会议的主题是研究依托黄金水道建设长江经济带。

座谈会由国务院总理李克强主持召开，再次显示出长江沉甸甸的分量。早在2012年12月，李克强在十八大后的地方调研首站即是沿江城市九江，并召开沿江区域发展与改革座谈会。3个月后，李克强当选国务院总理后视察的第一站，放在了上海，力挺上海自贸区建设，并提出要带动长江流域发展。

毫无疑问，长江经济带已成为区域经济中最耀眼的关键词。实际上，这并不是长江经济带概念第一次被提及。早在“七五”计划时，长江就被确定为与沿海并举的两条国家发展轴线之一。

那么这一次，长江经济带会面临哪些新的转变？

变政策洼地为改革空间

上海市长杨雄披露过一个关于上海自贸区的花絮。李克强在上海调研时，曾经三问上海市主要领导，到底是要政策还是要改革。杨雄表示，上海的态度非常坚决，要改革！这种积极改革的态度获得李克强的肯定。

在第四届国际投资论坛上，上海社科院世界经济所所长张幼文对上海自贸区的定位进行这样的阐释：“上海自贸区是试验区不是经济特区，不靠采用更多的特殊政策来形成政策洼地的发展方式。”试验，顾名思义，其目标是形成新的体系和新的模式。自贸区建设的关键落脚点在制度创新，而不是挖掘政策洼地。

因此，长江经济带建设要破除单纯追求政策红利的想法，更应注重释放改革的红利。江苏省政府研究室经济发展研究中心副主任刘俊告诉《决策》：“无论再出台什么样的国家战略规划，都应该有这样的理念，即绝不是再打造一个政策洼地，而更多的是给一个改革的空间，给一个先行先试的可能性。”

持有相同观点的江苏省政府参事室主任宋林飞表示，“长江经济带的建设不要局限在对政策优惠的盲目追捧中，而是应该体现出一种改革理念，在全面深化改革的背景下争取一个空间。”从过去30年的发展经验来看，优惠政策虽然对某一地区起到了重要的助推作用，但也在一定程度上阻碍了各类要素自由高效地流动。

毫无疑问，长江经济带战略的提出，一定会带来显性或隐性的多重利好，比如营销平台的构建。武汉大学区域经济研究中心主任吴传清表示：“长江经济带在整个国家经济版图中的地位上升了，对于地区形象有很大的改观，这种区域营销，对招商引资、吸引人才会起到很大的促进作用。”

另一方面，从长江经济带的内部建设角度来看，需要公共政策制定理念的转变。中国科技大学管理学院教授刘志迎告诉《决策》：“要跳出地方自己的一亩三分地，从一体化的视角出发，更多地强调长江经济带的融合政策，政府应该提供两种基础性的东西：公共产品和公共政策，不要再形成新的行政壁垒。”

用宋林飞的话说，要把所有沿江区域整合起来，基础设施、产业融合、人员流动等相关政策规划都要区别于过去，真正发挥整体的力量，形成长江流域经济。

变环境透支为生态新局

2014年初，在南京市委常委会举行的生态文明建设调研工作会上，一个重磅消息为次日的报纸头条提供了足够有分量的素材。

会上提出，十年内，南京金陵石化及周边、梅山、大厂地区、长江二桥至三桥沿岸四大地区的工业企业将全部搬迁关停，其中包括南钢、梅钢、金陵石化等传统的“大户”企业。相关统计显示，这四大地区面积占南京市的1.7%，2012年规模以上工业企业的工业总产值占到全市的16.9%，实现销售收入1897亿元，利税93亿元。

与这些“赫赫战功”相伴而生的另一组数字显示，这四大地区在做出上述经济贡献的同时，排放的工业废水总量达到5160万吨，占南京市的22.3%；二氧化硫排放量4.94万吨，占比高达40.7%。

南京搬迁金陵石化颇有壮士断腕的意味。南京社科院副院长李程骅认为：“这是在倒逼南京转型升级，发展高端产业。”换个角度看，南京是在向曾经一度创造过巨大财富的粗放发展方式挥手告别。综合江苏上一轮跨江开发来看，“江苏取得了很大成绩，但也存在明显的问题，比如过多注重经济增长，忽视了环境保护和生态的可持续。”刘俊分析说。

如果将长江经济带放在全国主体功能区规划的标尺中，处于下游的长三角地区，属于开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的优化开发区，而长江中游地区和上游的成渝经济区，被列入承载力较强的重点开发区域。中科院南京地理与湖泊研究院研究员曹有挥告诉《决策》：“在下一轮的中上游沿江开发中，不能再采用生态透支的方式，千万要防止产业转移变成污染转移。严格地从流域治理的角度说，中上游的环境保护更加重要，因为那里是水源地。”

极具一致性的观点是，长江经济带的生态新局需要国家的顶层设计。曹有挥说，个体的省市在做相关规划时，没有整体概念，可能会存在以邻为壑的情况，流域经济区需要国家形成一些基本的标准和指导性意见，从而规避对整体环境的破坏。

实际上，在国家发改委牵头制定的《依托长江建设中国经济新支撑带指导意见（征求意见稿）》中，生态保护被重点提出。除了将落实最严格的水资源管理制度外，还将加强产业转移的引导和调控。而对于因坚守生态文明红线而牺牲发展机会的地区，宋林飞建议用生态补偿和财政转移支付的办法给予倾斜。

“确保一江清水绵延后世、永续利用，走出一条绿色生态的新路。”这是李克强在长江经济带座谈会上提出的明确要求，也是沿江地区共同的心愿。

变行政藩篱为制度创新

“武汉、宜昌中心城区以发展现代服务业为主，一般制造业向沿江其他区域特别是武汉——荆州段和黄冈以下江段的工业园区扩散……鼓励武汉、宜昌发展总部经济，形成中心城市与其他区域的产业分工和流动。”这是写在《湖北长江经济带“十二五”规划》中体制机制创新一章的话，讲的是如何建立沿江地区的产业联动机制。

湖北作为沿江省市中干流长度排第一的省份，可以看做是整个长江经济带跨区域发展的一抹缩影。

刘志迎认为，长江经济带建设面临如何解决区域间竞争与合作的问题，而创新长江经济带协调发展体制机制是解决此问题的关键。

说到区域合作中的政府协作机制，长三角模式也许可以提供一个观察视角。从最初的长三角经济协调办主任联席会议，到后来的市长联席会议，再到后来的省市最高领导座谈会，经过一次次拔高，由决策层、协调层、执行层构成的“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制日趋成熟。

在政府发挥协调作用之外，还离不开企业、社会组织、社区、居民的共同参与，从而形成多层面和多元化的网络状协调机制。江苏省城市发展研究院院长张锋告诉《决策》：“长江经济带上升为国家战略，可以由国家发改委牵头，开展各方面的协调工作，比如建立统一市场、加强信息交流等。”

以体制机制创新为主线，探索新型流域经济的开放开发模式，这是长江经济带建设的一个重要使命。目前，水利部长江水利委员会和交通部长江航运局，只是分管某一领域的机构，“将来会形成一个国家层面的协调机构，负责全流域的协调，在沿江各省市形成‘趋同存异’，实现地方发展的自主性与中央层面的统一协调相结合。”吴传清分析说。