汉江水域突发事件应急管理对策研究

□宋文娟 张洁 彭凤

汉江水域突发事件应急管理对策研究

□宋文娟 张洁 彭凤

内河运输；汉江水域；突发事件；应急管理；应急资金；应急预案；信息化管理

随着人们对应急管理及其作用认识的加深，水上突发事件应急救援受到越来越多的关注。2011年国务院发布的《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》（国发〔2011〕2号）中就加快长江等内河水运的发展提出相关意见，建议强化重点水域的安全监管，积极应对各种极端气候和地质灾害，并建立排査重大隐患、监控重大危险等制度，从而提高航道的应急与抢通能力，有效降低重大水上突发事件所造成的损失。内河水上运输安全管理已经成为内河水运发展的重点环节。笔者通过分析目前汉江水域突发事件应急管理的基本情况，探寻解决内河水上突发事件应急管理问题的途经。

一、水上突发事件的内涵

在我国《国家突发公共事件总体应急预案件》中，对突发公共事件的定义是指突然发生造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。水上突发事件属于突发事件的一个子类，根据突发事件的定义，水上突发事件可以概括为船舶、设施在水上运输生产过程中突然发生的造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、环境污染和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

二、汉江水域突发事件应急管理现状

汉江水域日常安全监管由海事部门执行，由于内河水运的历史地位等原因，汉江发展一直较为缓慢。由于近年国家发展战略重心转移，对内河水运及水资源开发越来越重视，汉江的开发程度也越来越高，随着梯级开发、航道整治等工程逐步实施，水域安全管理问题被提上日程。但就目前的情况而言，汉江水域水上安全管理工作仍处于初步阶段，管理手段粗糙，缺乏相关配套设施。

从基层管理上来说，首先，由于部分水域受地域地形的限制，具有水域安全管理点多、面广、线长的特点，开展安全管理难度较大。其次，安全经费不足，导致水上安全工作开展难度大。一方面，在长期水上应急管理工作上，没有形成政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，导致很多工作难以开展。二是没有保障应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新需要的维护资金。此外，每年给予社会力量和水上搜救的专项奖励资金有限，影响了社会力量参与的积极性。再次，管理机构人员结构老龄化现象严重，根据实地调研得知，基层海事机构在职人员45岁以上约占50%以上，且普遍难以招到合适的新人，这为海事基层管理人员及工作的衔接埋下了隐患。

从高层管理上来说，汉江突发事件应急管理体系还没有形成，虽然有一些基本的设备，但是没有专门的应急管理机构对水上突发事件进行监管。突发事件应急管理主要依附于湖北省应急体系，由于没有单独的搜救机构，应急搜救主要依附于海事系统，一旦发生水上突发事件，海事部门只能配合政府的职能开展水上搜救行动。

在安全监控上，虽然省港航海事局安全处设置了监控搜救中心，该监控系统运用GPS、AIS等技术在重要的港口、危化品码头、水上加油站安装了视频监控系统，实时实地监控，但是该监控中心目前还未发挥应急预警的作用，监控搜救中心的成立也还没有得到政府的正式审批。在应急装备上，由于汉江上没有严格意义上的水上突发事件应急资源储备点，海事机构掌握的应急资源主要存储在基层海事站（所）。总体来说，目前海事部门现有的装备还达不到搜救的水平，搜救主要是靠地方社会救援力量完成水上救援和打捞工作。

在资金投入上，水上突发事件应急资金来源渠道有中央专项补助、财政补助资金和水路交通规费资金。“十二五”以来，国家加大了对内河的建设，提高了水上突发事件应急资金，共安排资金12195万元（见表1所列）。但就汉江总体而言，由于基础过于薄弱，基础建设仍需累积，投入也有待提升。

表1　“十二五”水上突发事件应急资金情况表万元

三、汉江水域突发事件应急管理体系存在的问题

1.水上应急搜救机构有待完善

汉江水域统一的水上搜救机构（省级搜救协调中心、市州搜救中心和分中心三级搜救网络）尚未形成，部分县市还未成立水上应急搜救中心，已经建立水上搜救中心的市县，在实际操作中由于人员编制、办公设备和办公场所配备不到位等因素，机构并没有真正达到运营的效果。

2.应急管理信息化建设相对滞后

目前，汉江的应急管理工作还主要停留在突发事件发生后的应急处置阶段，而对于事件发生前对事态发展的预测和警示工作还仅处于起步阶段，尚缺乏必要的设施和机制，对水上突发事件的预控能力还不够强。辖区缺乏CCTV、VTS、GPS等现代化的监控设施，海事部门主要依靠行政命令、严防死守、地毯式检查等传统的监管方式对现场秩序实施监控，对诸多违反航行行为的船舶缺乏有效的监管，而且硬件设施配备严重不足。例如，汉江航道一期工程完工后，只有20艘航标艇完成了GPS定位技术的安装工作，但汉江沿线的桥梁、航标艇、航标蹲、重要渡口、集装箱码头、船闸等重点监管地带仍无法控制，辖区安全监管仍存在诸多盲点，无法在第一时间发现事故和险情并及时到达。应急管理中的信息化程度不高，水域范围内的“12395”专用搜救通讯和指挥网络尚未形成，信息报送、传递系统不健全，救助时效性难以得到有效提高。

3.存在监管区域不明的现象

根据湖北省水域管理体系，水上突发事件由海事部门监管，按行政区域划分，这就存在河流两岸行政区划不一致的情况。按照规定，以河流中线为界，各自负责监管。由于界限不明，在监管的过程中极易出现责任推诿的情况，一则极易耽误应急救援时间，二则监管机构之间也容易出现争执。因此，有必要针对这一情况，制定专门的解决方案。

4.培训演练机制不完善，应急预案体系有待加强

一方面，除了不定期的应急搜救演习外，水上安全系统内部缺乏对基本搜救知识的宣传与培训，汉江沿线大型水上搜救演练活动较少，演习对水上应急救助的真实效果有待考证，水上应急救助水平有待提高。另一方面，应急预案组织体系也还不完善。编制只限于对内容的简单梳理、排列组合，而缺少对经验和教训的总结提炼，可操作性不强。

四、对策研究

1.加强对汉江应急搜救工作的重视，充分协调各方关系

内河水上应急搜救是一项综合性的救助工作，不仅涉及到交通、海事等水上监管部门，而且涉及到公安、消防、气象、农业、渔业、卫生、民政等多个部门。从目前状况看，汉江水上应急搜救主要依赖海事机构，其他部门参与的积极性不高，整体上缺乏宏观协作机制，还未充分发挥地方政府在内河搜救应急事务中的组织、指挥和协调作用，地方政府要加强对应急搜救工作的重视，充分利用社会力量，加强搜救的力度。

2.加快信息系统建设，实现水上信息化管理

水上管理有点多、面广、线长的特点，仅靠海巡艇的定时巡逻远远不够，必须依靠信息化手段。相关部门应要求市县加快信息化建设，强化视频监控及GPS安装的要求。目前，应急搜救决策指挥系统省级、地（市）级应急信息平台还未建立；各职能部门和有关单位分别建设信息系统，各自数据存在信息孤岛，缺乏大型综合性、共用性数据库的支持，不能进行互联互通互操作，更不能实现资源共享；且系统功能不全，普遍缺乏辅助决策功能。为此，要加快信息化建设，实现事故报告及时性，尽量缩短在信息流通方面的时间。

3.提高应急预案的实用性，发挥应急预案的指导作用

我国的内河水上搜救应急体系应遵循国家应急管理体系的“一案三制”的核心框架来建设，水上搜救应急预案是汉江水上搜救应急体系的龙头，应具有应急规划、纲领和指导的作用。虽然湖北省及下辖的省市编制了相应的水上搜救应急预案，但水上搜救应急预案基本流于形式，实用性不强。对此，各地应通过组织应急救援演习来完善应急预案的不足，建立适合管辖范围水域特征的应急预案，发挥应急预案的指导作用。

4.加快推进应急救援机制建设，完善汉江应急救援工作

相关部门应逐步建立内河风险隐患监测和预警机制、水上应急救援信息沟通机制、水上应急搜救决策和协调机制、分级负责与响应机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制和区域协调机制等，并有针对性地加强其他机制建设。如船员安全意识薄弱，可加强预警机制建设，主动了解船员接收信息的渠道，必要时通过各种手段发布预警信息，同时要注重汉江水上应急搜救指挥平台的建设。

（作者单位：武汉理工大学交通学院；湖北省交通运输厅港航管理局）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.9.030