打通环境NGO尽责的“任督二脉”

刘洋 中国文化产业研究会秘书长，北京师范大学政府管理研究院研究员、公共治理研究中心副主任

杨美琼、李冲、李明明 中国文化产业研究会研究人员

打通环境NGO尽责的“任督二脉”

刘洋 中国文化产业研究会秘书长，北京师范大学政府管理研究院研究员、公共治理研究中心副主任

杨美琼、李冲、李明明 中国文化产业研究会研究人员

历经30年传统城市化、工业化历程，我国正面临着空前巨大的环境挑战和资源压力，并在公众环境意识不断觉醒的双重挤压下，造成大范围社会恐慌、焦虑、悲观、激愤甚至冲突。2014年5月10日，杭州市余杭区中泰乡及附近地区人员因反对九峰垃圾焚烧厂项目选址，发生规模性聚集，少数人蛊惑群众堵截高速焚烧车辆，围攻警察和过往无辜路人，这是最新一起以环保为名的群体性事件。而四川“什邡事件”、江苏“启东事件”、浙江“PX事件”等早已多次刺激考验各方神经。自2005年以来，环保部直接处置的事件达1000多起，重特大事件72起，且呈现年年增长态势。值得注意的是，作为政府、企业、公众三者之间重要的环境监督协调力量——环境NGO几乎集体“隐形”与“失声”。

5月11日，杭州市政府召开余杭区“九峰”环境能源项目新闻发布会。杭州市公安局副局长边卫跃称，余杭在少数不法分子的煽动下确有规模性聚集，事件处置中未现人员死亡。杭州副市长徐立毅还表示，未经过法定程序和取得群众支持，九峰垃圾焚烧发电项目绝不会开工。中新社/供图 摄影/李晨韵

环境对抗——政府与公众解不开的结？

诚然，推动地方经济发展，离不开引进项目、吸引投资，甚至对于中西部落后地区来说，还应该抢抓产业转移的战略机遇期。但是，任何发展都不应以“牺牲环境”为代价，公众不需要“带血的GDP”。在对政府习惯性信任缺失、环境决策缺乏透明度的情况下，公众更容易产生不安全感与不公平感，引发过激自我保护行为。根源何在？

一是公众环境觉醒、觉悟日益提高。随着生活水平由温饱型向舒适型过渡，公众对环境质量的要求越来越高。而在粗放式发展带来巨大环境代价的现实下，全国水功能区水质达标率仅46%， 1/3城市空气质量不达标，废水、废气、固体废物排放量持续增加，“砷毒”、“血铅”、“铬水”、“镉米”等致畸、致癌、致突变现象频现，加剧了公众的“环境恐慌”。

二是受“狭隘的GDP优先，余可不问”的发展观绑架，地方官员拼的是经济数据，为的是政绩，而环境代价具有滞后性，滋生了他们“敢上、快上”大项目的“邪念”，不顾及环境保护，对外又缺乏透明度，使公众在事实上和心态上都感觉在“为官员的乌纱帽买单”，无形中自毁公众信任。

三是社会转型期带来一系列贫富差距、城乡差距、地区差距，占比最大的底层社会公众怨言很多、矛盾很大，加之微博、微信等草根媒介带来未经确认信息的快速传播，地方政府的公信力受到质疑，公众将“环境标准”聚焦到显微镜，“环境问题”置于放大镜下，任何一个“引进项目”都可能演变成官民对抗。

环境NGO去哪了？——数量不等于质量

我国环境NGO分官办和民间两个梯队。1978年第一家由政府部门发起的环境组织中国环境科学学会成立，1991年第一家由民间自发组成的环保组织辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会成立。至2009年全国正式注册的环境NGO激增至3539家，环境NGO已成为数量庞大的环保力量，在拯救藏羚羊、披露淮河污染、金光集团APP事件、圆明园防渗工程环境影响听证会等环境事件中发挥了作用。但日趋严峻的环境形势一次次面临“政府失灵”和“市场失灵”时，环境NGO在环境治理尽责上显然存在严重缺陷。

传统体制约束

由于“大政府”传统体制及思维根深蒂固，环境治理习惯性成为政府特别是环保主管部门的“独角戏”，忽视了环境NGO、公众参与的正能量。有的政府部门还为环境NGO参与设置和提高门槛，例如：环境NGO设立需要同时接受民政部门和主管单位的双重管理、同一个城市难以注册多个名称类似的环境NGO、经营范围有明确的限制等。

公众代言人和利益集团代言人间摇摆

环境NGO本质上是给政府上“紧箍咒”，让经济发展受到环保约束，消解无节制的发展冲动，自然难以成为地方政府的优选项。官办NGO人事上多由在任或者离退休官员主持，资金主要依靠政府拨款，发出独立声音掣肘重重。民办NGO资金几乎全靠自筹，且多为企业捐赠为主，组织建设、日常活动往往捉襟见肘。因此，在与地方政府、污染企业的博弈中，环境NGO很难充当公众代言人为弱势群体争取长远利益，甚至沦为利益集团掩饰环境代价的“帮凶”。

民意基础不足

受传统思想影响，公众对公共事务普遍持冷漠态度，参与社会管理的积极性不高。随着人们环保意识逐渐增强，公众在环保参与方面呈现出“关注度高，但参与性不强；要求度高，但主动性较差；权益增加，但责任心淡薄”的特点，更不用说积极参与环境NGO了。只有切身遭受环境污染或者发泄社会不公时，才能更多见到公众的身影。

自身能力较弱

发达国家环境NGO能够广泛参与政治、经济、文化、社会的方方面面，影响、参与政府决策。而我国环境NGO发展还比较初级，业务主要集中在诸如植树护林、环保宣传教育等浅层次，专业化程度不高，资金不足，组织动员能力较低，缺乏与政府、企业的有效沟通，难以产生重大的社会和政策影响力。

治理突围——让环境NGO尽起责来

环境NGO无法有效尽责，必然会失去公信力，面临生存空间边缘化、自身价值日益缩小的窘境。《宪法》、《环境保护法》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996）等法律法规都明确鼓励环境NGO参与环境保护工作，这是环境NGO发展与尽责的坚实法律基础。

治理卓越的环境NGO终极目标在于：一是独立，由组织自主设立和管理，不依附和听命于利益集团；二是公益，自觉主动保护环境，维护公众的环境权益；三是自愿，内部不设藩篱，组织成员可以自愿加入和退出；四是专业，拥有针对性的知识、社会资源和解决方案；五是非营利性，不以营利为动机，收益主要用于环境事业。

赋权环境NGO

环境公共利益具有广域性与扩散性，决定了环境不能明确由谁拥有。当环境受到侵害时，并非所有被害者都能及时挺身而出，尤其是环境遭受侵害的风险时，很难找到直接的环境破坏者去维权，前文所述政府和公众都存在维权的天然缺陷。《环保法》修改让环境NGO有了站出来维权的可能。修改后的《环保法》将提起公益诉讼的主体确定为：在设区的市级以上民政部门登记的，有五年以上公益经验并信誉良好的环保组织。这将为环境NGO常态化地维护公众环境利益，预防环境侵权、犯罪，在环境事件中及时、充分行权提供法律保障，真正推动责任倒逼，使得环境刑事责任、民事责任、行政责任能够有效整合实施。

如果环境NGO通过内外治理体系建设优化，加强尽责能力，更容易获得社会公众的信任和支持，也能有效约束更多“经济利益绑架环境利益”的行为和事件，成为环境治理的“最后一公里”。

优化环境NGO的制度环境

结合十八届三中全会提出的“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，应在环境NGO制度环境层面加快深化改革。

一是增加独立性。改革《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等政策法规关于“双重分层管理”等约束条件，避免业务主管单位基于自身利益过多限制干涉环境NGO。尊重环境NGO的法人主体地位，保障其合法权利，促进其依法自治并独立承担法律责任。

二是创新培育扶持机制。政府可以向环境NGO移交一些监督、审核、评估、认证等职能，购买宣传、培训、咨询、研究、法律等环境公共服务，给予奖励、补贴、贴息、税收等优惠扶持，鼓励其更好地参与环境公共事务管理。

三是严格依法监督管理。政府要引导建立机构评估定级、从业人员职称评定、社会荣誉授予等环境NGO声誉激励机制，逐渐替代过去的直接监督管理机制。完善环境NGO的申办注册、撤销登记、注销登记等制度，建立无法尽责的环境NGO退出机制。

拓宽资金来源渠道，强化自身独立性

鼓励环境NGO引入和建立竞争机制，通过更好地在政府、企业、公众之间沟通、协作、说服、互惠、合作，以优质服务获取资金等资源。摆脱过去由于资金来源单一导致的受利益集团左右的状况，建立多渠道筹资机制，包括地方、国家、国外政府和组织资助，企业和社会捐赠，会员费，申请承接国内外项目，开展与自身业务相关的有偿服务等，确保环境NGO保持自己的公益价值取向，独立自主地开展工作。

完善法人治理体系

环境NGO要高效有效开展工作，终极目标依然是在法律框架下，建立健全以章程为核心的法人治理结构，实现自我管理、自我发展、分权制衡。

一是做实环境NGO章程，而不是仅仅将其作为社会组织申请的文件材料，要以章程为核心明确法人治理结构的构成和权责关系，包括会员大会、理事会、监事会、秘书处的权利和责任。

二是健全完善日常管理制度，包括重大事项报告制度、会员登记管理办法、财务管理制度、秘书处工作制度、会员意愿反映制度、民主集中制度、决策失误责任追究制度等，强化内部管控。

三是加快环境NGO监事会建设，强化内部刚性监督。监事会应代表多方利益，监事一般由不同利益方选派，具备相应专业水准，对环境NGO开展的重大活动及财务收支等事务进行指导与监督。

四是建立第三方评估机制。可以引进会计师事务所进行财务审计，引入咨询机构或者评估机构进行业务评估，建立信息披露机制，自觉接受公众和媒体等社会监督，倒逼环境NGO提升自身能力。

政府、企业基于自身利益的考量，在环境问题上往往难以避免政府失灵、市场失灵。分散的个人无论数量多大，其专业性无法保证，矛盾冲突多发生在环境侵权的事后，做不到事前“未雨绸缪”和“扼杀在摇篮中”，并且在面临政府公权和企业财力时显得软弱渺小、力有不逮。而环境NGO的潜力、能力无可比拟，能够广泛聚集基于共同环境信仰的专业人士、群体，用组织化、社会化的力量来捍卫环境尊严和权益。