新视角下国家粮食安全问题战略分析

甘灿业

(中共柳州市委党校 公共管理教研室，广西 柳州 545616)

粮食安全是社会稳定的基础。我国粮食供给总体格局，由过去的“总体平衡、丰年有余”过渡到“总量基本平衡、结构性短缺”，到目前的“长期处于紧平衡”。［1］《财经》杂志出版的《中国粮食安全报告》指出中国粮食安全的基本特征是:脆弱平衡、强制平衡和紧张平衡。由此可见，我国粮食安全基础并不是很牢固，基于对现实的认识，党中央提出了切实保障国家粮食安全，实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。

一、粮食安全一个永恒的课题

(一)既是经济问题，又是政治问题

农业始终是国民经济发展的基础，粮食是基础的基础。粮食是生活基本消费品，人类生存的最基本保障，这是粮食商品的特殊经济属性。粮食的生产、储存、运输和消费都与经济息息相关。国内粮食产销的综合平衡、粮食价格的稳定、粮食主产区的利益补偿和农民种粮的补贴等都需要经济杠杆调节。李克强总理强调:“粮食安全是经济安全的三大核心之一，粮食安全是基础。”基于粮食安全的战略定位，2014年，国家把粮食安全放在经济工作的首位，作为年度经济工作的重中之重。粮食不仅是经济问题，更是政治问题。粮丰则农稳，农稳则国安;粮食安天下安，粮食稳天下稳。粮食关系到国家稳定和政权巩固，纵观历史，民族兴衰、国力强弱、朝代更替，多与粮食问题密切相关。作为人口大国的中国，确保充足的粮食供给始终是头等大事，必须上升到政治的高度，视之为治国安邦的头等大事。为此，2014 年中央一号文件把饭碗牢牢端在自己手上，作为治国理政必须长期坚持的基本方针。

(二)既是地方问题，又是中央问题

1994 年，国务院出台了《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》(国发〔1994〕32 号)，首次提出实行“米袋子”省长负责制，实行省、自治区、直辖市政府领导负责制，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮田面积，稳定粮食产量，稳定粮食库存，灵活运用地方粮食储备运行调节，保证粮食供应和粮价稳定。根据这个政策，省级政府对当地的粮食生产、收购、销售、省际流通、市场管理、储备和吞吐调节等各个方面全面负责。此通知强调粮食安全问题更多是地方政府的责任，特别是省级政府的责任。但是随着经济社会发展，国家科学全面分析粮食安全面临的国内外形势，以战略安全的角度去审视粮食问题，认为粮食安全问题不仅是地方问题，更是中央问题，很有必要从中央层面去规划和管控，进而保证粮食安全的可控性和有效应对。2013 年12 月，中央农村工作会议首次明确提出粮食安全中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，自觉承担维护国家粮食安全责任。

(三)既是国内问题，又是国际问题

粮食问题，必须立足于国内，依靠自己解决。习近平总书记指出:“解决13 亿人吃饭问题，要坚持立足国内。我们自己的饭碗主要要装自己生产的粮食。”中央工作会议明确提出:“以我为主、立足国内，要依靠自己保口粮，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。解决这么多人的吃饭问题，只能也必须靠自己，否则我们独立自主权将会丧失。但是，粮食安全问题不仅是国内问题，也是国际问题。中国的粮食安全问题跟世界紧密相关，自中国加入世界贸易组织以后，参与了世界粮食资源和市场的贸易与竞争，中国的粮食安全成为世界粮食安全的重要组成部分。中国用世界十分之一的耕地产了世界上四分之一的粮食，养活了世界五分之一的人口，在国际粮食市场上中国具有大国效应，如果中国粮食安全解决不好，必会产生负外部性，其外溢效应将影响整个世界的粮食安全。1994 年，美国学者莱斯特·布朗在《谁来养活中国》一文中指出:“未来中国巨大的粮食需求缺口将会大幅推高世界粮价，其粮食匮乏将成为世界性的匮乏”，指出了中国粮食安全问题的国际性。

二、粮食安全错综复杂的挑战

(一)依赖国外进口态势上升

尽管我国粮食生产获得“十连增”好成绩，2013年，粮食产量首次突破6 亿吨，但是不可否认近年来我国粮食进口数量也在呈现上升态势，粮食进口数量大概占到国内消费量的2.4% －2.5%。我国粮食进口数量呈现上升态势主要表现在谷物、大豆进口数量和金额在不断攀升。2012 年中国谷物的进口数量和金额达到1398 万吨、49.9 亿美元，分别是2009 年进口数量和金额的4.4 倍、5.5 倍(详见图1);2012 年中国大豆的进口数量和金额达到5838 万吨、349.9 亿美元，分别是2009 年进口数量和金额的1.4 倍、18.6倍(详见表1)。同时，短缺粮食品种已经形成对国际市场高度依赖。主要表现大豆进口数量巨大，2013年我国大豆进口数量达6338 万吨，占到粮食进口数量的80%以上，国际大豆市场的任何风吹草动都能影响国内市场。随着我国粮食刚性需求增长迅速，而国内粮食生产有限，增幅缓慢，必然增加粮食进口数量。

数据来源:根据2010 －2013 年中国统计年鉴整理所得。

表1 2009 －2012 年中国大豆进口数量和金额

(二)农民种粮积极性在下降

我国粮食生产面临成本上涨，收益低下的局面。种粮成本上涨、收益低下严重挫伤了农民种粮的积极性，尤其是80 后、90 后新生代农民，在比较利益的诱导下，他们更多的改种其他经济作物，甚至抛荒弃耕外出打工。在家种田，不如外出挣钱。有学者对湖南湘潭市进行调查发现，外出打工的收入远比种粮的收入高，以2011 年为例，种植一亩耕地粮食，不计劳动力成本，全年的收入不到1000 元，仅为同期全国农民工月收入2049 元的二分之一还不到。［2］同时，打工可以在较短时间内获得报酬，而种粮的收益周期相对较长，且市场风险和自然风险较大，遇上粮食价格偏低或自然灾害，可能连成本都收不回来。鉴于种粮收益低、风险大，年轻人都不愿意种地，剩下大多数都是老年人，且文化素质又不高，基本不会应用现代农业种植技术。第二次全国农业普查显示，全国农业从业人员中50 岁以上的占32.5%。而据媒体报道，中西部一些地区80%的农民都是50 －70 岁的老人。我国农业劳动力中初中及以下文化程度者所占比重竟高达95%。农业兼业化、农民老龄化、“谁来种地”问题日益突出。如果农民种粮不赚钱、抛荒弃耕、种粮副业化，那么国家粮食安全难以保障。

(三)城镇化对耕地挤占污染

城镇建设占用相当数量的耕地。清华大学地球系统科学研究中心、遥感科学国家重点实验室调研报告指 出:“2000 － 2010 期 间，城 市 扩 张 面 积 约18376.74 平方公里，其中占用耕地12619.94 平方公里，约有68.7%的城市扩张占用的是耕地资源。”［3］工业化、城镇化发展占用耕地已经引起高层的关注，农业部长韩长赋撰文指出:“1996 年到2012 年间，我国耕地减少1.3 亿亩，耕地数量减少，有工业化、城镇化发展占地的原因。”［4］城镇化发展大量占用耕地，必然导致粮食种植面积减少，进而引发我国粮食安全危机。陈利根等人定量分析城镇建设占用耕地对耕地减少和粮食安全的影响程度，指出城镇建设占用耕地对我国粮食安全的威胁程度巨大。［5］

耕地面临污染蔓延的趋势。九三学社中央向全国政协十二届一次会议提交的提案显示，全国耕地重金属污染的面积达到16%以上，有的地区甚至达到50%以上。第二次全国土地调查公报指出:“我国的耕地有相当数量受到中、重度污染，大多不宜耕种。”耕地被污染，特别是重金属污染，难以修复，必然会减少我国粮食的种植面积，这样会对我国的粮食安全带来冲击。

(四)粮食产储基础设施滞后

一是粮食灌溉设施老化、脆弱，综合机械化水平较低。全国无灌溉设施耕地多达7430.9 万公顷，占耕地比重的54.9%，还有一半以上的耕地是无灌溉设施(详见表2)。灌溉设施老化、脆弱，导致抗灾能力弱化，一旦发生旱灾和洪涝，必给粮食生产造成重大损失。国家防汛抗旱总指挥部办公室主任张志彤介绍，2013 年全国农作物因旱受灾1.68 亿亩、成灾1.04 亿亩、绝收2257 万亩，造成粮食损失2064 万吨，在洪涝灾害方面，农作物受灾1.78 亿亩、成灾0.99亿亩。［6］我国的农业耕种收综合机械化水平仅58%，而发达国家一般在60—80%，与发达国家相比还有较大的差距。

二是粮食存储流通设施薄弱。粮库的建设水平普遍滞后，一些地方粮食还存储在由简易器材制成的简易露天粮仓里。粮食仓储设施落后，物流通道不畅通，粮食产后损失巨大。据国家粮食局测算，我国每年粮食产后损失达到700 亿斤。

表2 全国有灌溉设施和无灌溉设施耕地面积

三是科技转化率低。尽管我国农业科技贡献率达到55%，但是比发达国家低10 到20 个百分点，发展的空间还很大。据统计，中国每年取得大约6000多项农业科技成果，但是推广率只有35%左右，真正能够大面积推广的不到20%。在粮食新品种研发、培育和推广还有待加强。

三、粮食安全问题的破解之策

(一)粮食安全体系是保障

一是尽快出台《粮食安全条例》。以法规的形式来保障我国的粮食安全，明确粮食安全的责任主体。根据中央和地方要共同负责，中央承担首要责任的原则，明确规定国务院总理对全国的粮食安全负总责，各个省级地方政府的正职领导人对本辖区内的粮食安全承担责任。

二是建立粮食安全预警系统。建立粮食安全评价指标体系，并通过粮食安全预警系统对粮食的种植面积、耕种人员、人口、价格、进出口数量、科技、基础设施、单产、总产量、流通、气候、储备率和自给率等信息进行全面分析，实行动态监控，以供党委政府进行决策，及时应对粮食安全出现的问题。

三是把粮食安全纳入各级政府绩效考核。鉴于粮食安全的重要性，对各级政府实行问责制，特别是坚决落实“米袋子”省长负责制，建立绩效考核的体系。分解粮食安全责任指标，定期考评粮食安全责任绩效，并根据绩效进行激励性政策行为，以促进国家粮食安全的稳定性。［7］

(二)维护粮农利益是前提

没有粮农的利益，就没有粮食的安全。建立粮农收入持续增长的长效机制，是实现粮食安全目标的根本保障。农民种粮的积极性直接受粮食收益的影响，必须维护好粮农的根本利益，要让农民种粮有利可图。

一是完善各项粮农补贴。适当提高种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，提高补贴精准性、指向性，让多生产粮食者多得补贴。

二是加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。规范农业保险大灾风险准备金管理，提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平，降低农民种粮的市场风险和自然风险。

三是不断提高粮食最低收购价。在2014 年生产的早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格每50 公斤135 元、138 元和155 元的基础上适当提高5 －10 元，小麦(三等)最低收购价在每50 公斤118 元的基础上适当提高5 －10 元，增加农民收入，富裕农民。

(三)严格耕地红线是基础

最基本的耕地数量，是粮食安全保障的根基。必须坚持“一条红线一个底线”不动摇，守住18 亿亩耕地红线和粮食播种面积16 亿亩的底线。习近平总书记强调:“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，耕地红线要严防死守。”落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度，具体从以下四方面着手:一是强化土地规划和用途管制。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，对违法占用耕地的行为给予坚决打击，绝不姑息。二是划定永久基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础，加强基本农田保护区监管，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田“五个不准”。三是严格落实耕地占补平衡制度。坚决制止占多补少、占优补劣的行为，不能自行补充的，必须按照规定缴纳耕地开垦费。四是加快耕地修复复垦。加大耕地污染防治力度，启动重金属污染耕地修复试点。加快对农村“空心村”的整治复垦，符合条件可以进行耕种，增加耕地种植面积。

(四)培养新型农民是根本

确保粮食安全，首先要有人种地。习近平同志强调，要解决好“谁来种地”问题，培养造就新型农民队伍，确保农业后继有人，加快培育新型职业农民和新型农业经营主体，建设高素质农业生产经营队伍。

一是增强粮农的市场观念和管理意识。通过宣讲和教育示范等方式，对粮农进行市场知识普及，培养其适应市场竞争的能力，增强其抵御市场风险的能力，强化其市场观念和风险意识。传授粮农现代管理知识，特别是涉农管理，让其掌握集约经营、规模经营要义。

二是把培养青年农民纳入国家实用人才培养计划。有效整合全国各类涉农培训资源，加大农业职业教育和技术培训力度。以县乡为主体，培育专业从事农业生产的初级新型职业农民;依托国家农业部农村实用人才培训基地，有针对性的培育管理服务型的中级新型职业农民;以涉农高校和科研机构为培训基地，培育懂技术、会经营管理的复合型职业农民。

三是制定大中专院校特别是农业院校毕业生到农村经营农业的政策措施。通过政策导向让农业院校毕业生能在农村扎下根，安于农村从事农业生产。运用校企合作的模式，定点培养新型农民，先在农业院校学习技术、经营管理等知识，然后再输送到现代农场，从事农业生产、管理。

(五)夯实基础设施是动力

重视粮食基础设施建设，深化水利工程管理体制改革。创新水利设施运行管护机制，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策，落实小型水利工程管护主体、责任和经费，不断提高江河湖海流域的灌溉面积。实施全国高标准农田建设总体规划。加大投入力度，规范建设标准，加快旱涝保收高标准农田建设，不断改善粮食生产的土壤环境。据农业部门测算，中低产田改造后，亩产可以提高20%。加快实施粮食收储供应安全保障工程。加快大型商品粮生产基地和仓储物流基地建设，修复粮食仓储设施，给农户配置标准化储粮装具。

发挥科学技术支撑作用。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑。保障国家粮食安全，最终要靠科技。习近平总书记指出:“农业的出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。”推进农业科技创新，提高科技进步在粮食增产中的贡献，是未来发展的重要方向。实施农业科技跨越计划，按照农科教、产学研结合的方式，加强农业科研协作攻关，加快技术成果和产品的集成创新，迅速地提高产量、效益和产业竞争力，为产业发展提供支撑。不断研发、培育新的粮食品种，并通过节水农业、旱作技术、循环农业、防灾减灾技术等先进适用技术的推广，提高主要粮食的单产，通过集成推广配套栽培技术，单产有望提高5%以上。［8］同时，加大农业科研的经费，特别是涉及粮食新品种研发、培育和推广给予大力扶持。

［1］乔金亮．着力构建保障粮食安全整体方略［N］．经济日报，2014 －01 －21．

［2］楚国良．农民种粮积极性不高的成因及对策研究－ －以粮食主产区湖南省湘潭市为例［EB/OL］． 中国改革网，2012 －01 －08．

［3］章轲．遥感调查发现:苏鲁粤浙四省占用耕地最多［N］．第一财经日报，2012 －06 －12．

［4］韩长赋． 农业部部长韩长赋人民日报撰文谈确保粮食安全［N］．人民日报，2013 －12 －29(5)．

［5］陈利根、毛戴军、张潇琳． 城镇建设占用耕地与粮食安全［J］．资源与产业，2006(2):8 －10．

［6］林晖．2013 年全国干旱受灾与成灾面积较常年偏少五成［EB/OL］．新华网，2014 －01 －13．

［7］罗光强、邱溆．中国粮食安全责任分解与评价研究［J］． 农业技术经济，2013(2):40 －50．

［8］冯华．粮食“十连增”，耕地多出2 亿亩 粮食安全为何还是“首要”?［N］．人民日报，2014 －01 －15．