城镇化发展中的投融资问题

范新安

[提要] 随着我国经济发展的逐步深入，我国对于城镇化的重视程度也与日俱增。21世纪是城市发展的世纪，未来的中国是城市发展的中国。当前河南省正积极推进新型城镇化引领中原经济区建设，城镇化进程快速推进，城镇化建设投融资需求快速增长与供给短缺的矛盾日益凸现，破解城建投融资难题，研究相应对策，对于加快河南省城镇化建设，促进城市发展具有重要意义。本文通过对河南省城镇化发展现状分析，指出河南省城镇化发展中的现实问题即投融资问题，最后提出解决我国城镇化发展资金难问题的措施。

关键词：河南省；城镇化；投融资体制

基金项目：河南省社科联、河南省经团联调研课题（编号：SKL-2013-3124）；河南省高等学校青年骨干教师资助计划项目（编号：2012GGJS-230）

中图分类号：F830.9 文献标识码：A

原标题：浅谈城镇化发展中的投融资问题——以河南省为例

收录日期：2014年1月3日

一、河南省城镇化现状分析

（一）河南省城镇化发展现状。河南省人大常委会第四次会议审议了《关于我省新型城镇化建设情况的专题调研报告》，报告称，2012年底全省城镇人口达到4，470万人，较2007年年底增加了1，081万人，这一年全省城镇化率42.4%，年均提高近1.62个百分点，高于全国水平近0.5个百分点，这是新中国成立以来河南城镇化进程最快的时期。数据表明，河南省已经站在实现高度城市化工业化的门槛上。四五年后，河南省将有一半人生活在城市。

目前，全省共有100万人口以上的城市5个，50万～100万人口的城市10个，20万～50万人口的城市和县城14个，10万～20万人口的城市和县城30个。初步形成了大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色、竞相发展的城镇体系。

（二）河南省城镇化发展特征和成就

1、小城镇规模不断扩大，城镇化率提高。截至2012年底，全省城市和县城规划区以外的小城镇超过1，700多个。根据《河南省城镇体系规划》（2010-2020），在108个县（市）城区之外确定了308个中心镇。小城镇建成区面积发展至1，700多平方公里，常住人口接近1，000万人，建制镇城镇化率提高到35%以上，小城镇对全省城镇化贡献率约占30%左右。

2、城镇基础配套设施建设加快，真正实现城镇化。基础设施建设投资逐年增长，城镇道路、供水、排水及污水、垃圾处理等基础设施和公共服务设施不断完善。据统计，截至2012年底，全省1，700多个小城镇全部建成了垃圾收集中转站，中心镇城镇自来水普及率、供气普及率、电话普及率分别提高到2011年的80%、5.18%和89.2%，有线电视普及率达到90%以上。教育、文化、体育、卫生、养老设施以及商业、餐饮、娱乐等设施基本配套。

3、新型农村社区为城镇化建设服务。近年来，各市县结合当地资源环境特点与经济社会发展状况，因地制宜，试点先行，积极探索各具特色的新型农村社区建设与发展模式，形成了城镇带动型、园区联动型、合村并镇型、综合开发型、整体迁建型、旧村整治型等模式。截至2012年6月底，全省共启动新型农村社区建设试点2，300个，累计完成投资630多亿元。

4、新农村建设成效显著，农村居住环境得到改善。随着农村城镇化和新农村建设的发展，村庄空间布局与居住环境逐步优化。一是村庄和人口数量逐年减少。截至目前，全省农村人口减少至6，072.5万人；二是农村基础设施逐步改善。2011年累计完成农村基础设施建设财政投资67.54亿元，仅2011年就新建村庄道路4，700公里，村庄（社区）集中供水设施19，292个，新增供水管道40，523公里，新建污水处理设施635个，生活垃圾收集点13，407个，游园绿地320个；三是农村居住条件不断提高。2011年全省农村建房40.1万户，新建住房中框架结构占20%，砖混结构占80%左右，比2002年分别提高了60%和45%；四是农村危房改造试点工作取得突破，河南省超额完成中央下达的农村危房改造任务，切实为改善农村居住环境贡献力量。

5、部分城市实现“两免一补”城乡覆盖。在城镇化发展中，户籍政策是群众关注的焦点之一。据了解，鹤壁、济源、巩义、舞钢、义马、新郑、偃师7个城乡一体化试点城市在全省率先实行了以实际居住地登记入户的户籍政策，基本实现了“两免一补”城乡全覆盖，初步建立了城镇居民医疗保障制度和城乡统一的就业服务体系，积极推进了基础设施和巩固服务设施向农村延伸，城乡居民生产生活条件不断改善。

总之，河南省在加快城镇化建设进程中，坚持以村镇规划作为先导，以小城镇建设为平台，以基础设施建设为主要出发点，以创新的模式推进农村城镇化发展。快速发展的同时，总是伴随一系列问题的产生。

二、河南省城镇化发展投融资现状及存在的问题

当前，河南省正积极推进新型城镇化引领中原经济区建设，预计2013～2015年城镇化投资需求分别为2，981亿元、3，740亿元、4，691亿元，3年累计需投资11，412亿元。由于资金需求量大，城镇化融资主体和融资方式单一、融资渠道不畅、配套设施不完备等因素，未来河南省城镇化建设存在巨额的资金缺口。为此，创新城镇化建设投融资机制，增强新型城镇化建设的资金保障能力至关重要。

（一）河南城镇化发展资金需求分析

1、基础设施建设资金需求。城市基础设施建设包括市内道路、桥梁、隧道等交通设施、水电气暖等各类管网的更新和维护。随着城镇化的发展，大量非农业人口涌入城市，对城市的承载力提出了新要求，增加城市基础设施供给，成为河南省城镇化发展的重要任务。城市基础设施建设资金主要有需求量大，使用周期长，经济效益低等特点。

2、公用事业资金需求。城市公用事业建设也是城镇化进程中需要不断完善的重要任务之一，主要包括环境卫生、安全、自来水、电力、燃气、热力、文化体育场所、邮政通信建设等。公用事业投资一般金额大，只涉及特定的社会成员利益，且具有垄断性和收费地区差异大的特点。endprint

3、公共服务建设资金需求。在城镇化进程中，公共服务设施建设也是一项重要的任务，主要包括就业、养老、住房、卫生、医疗等各项保障设施。公共服务具有基础性和广泛性的特征。公共服务是人类生存和发展的基础条件，公共服务是否到位也是衡量城镇化水平高低的重要指标，这体现了公共服务的基础性特征。同时，公共服务也有广泛性，尤其是基本公共服务，它不是特定针对某一个人或某几个群体，而是影响到全社会每一个人、每一个家庭的。在河南省城镇化进程中，随着城市基础设施和公用事业的不断完善，城市公共服务水平也亟须提高，为此也需要投入大量的资金，由此形成了河南省城镇化建设中的又一个资金需求。

（二）河南城镇化建设投融资存在的问题。河南省城镇化建设投融资主要存在投融资主体和投融资方式单一、投融资渠道不畅、配套设施不完备问题，导致城镇化建设过程中资金出现重大缺口，影响城镇化发展的进程。

1、资金来源受到资金提供者客观条件限制。目前，各地区新型城镇化资金来源主要有：一是市、县、乡政府的专项建设资金；二是地方政府对包括危房改造、“村村通”工程等项目资金进行整合，用于新型城镇化的基础设施建设；三是个人和社会的捐助；四是农民自己出钱购房。但是这四类资金来源或多或少都受到客观条件的限制。首先，地方政府要用雄厚的财政收入才能为城镇化建设提供专项资金。其次，地方城镇化建设靠中央转移支付理论上不存在问题，但使用起来有些“名不正、言不顺”；靠个人和社会捐助随意性太大，不能成为资金的一项可靠来源。最后，受到收入水平的限制农民可能买不起房子，这些都会使城镇化建设资金产生缺口。

2、项目本身的特点导致投融资主体单一。由于经济比较落后，长期以来河南省市级以下财力相对较弱，无法充分满足城镇化迅猛发展的资金需求。主要是投融资主体相对单一。长期以来，基于对城市基础设施公共产品属性的认识，政府一直是城市建设的主要投资主体，长期以来财政投入成为城镇化建设资金的主要来源，城镇化建设过程中，配套设施的建设至关重要，尤其是在城镇化建设过程中，基础设施建设几乎都是从零开始，特别是基础设施建设需要投入大量的资金，但由于基础设施属于公用性项目，盈利模式受到政府制约，投资回收期长，经济效益很低，很难引入其他资本，投入资金来源主要是财政拨款和银行信贷，而仅靠财政拨款和银行信贷是满足不了资金需求的。河南省城镇化建设资金不足，成为河南省城镇化建设落后的重要原因。要推进城镇化进程，就必须引入民间资本和外资到城镇化建设中。

3、投融资方式单一。目前，全省各地积极搭建投融资平台，为城镇化建设投融资服务，但主要还是依靠地方政府运作，风险由政府承担，招商引资的运作方式大都是以土地换投资，先进融资方式应用很少。

4、投融资渠道不畅，导致筹资额不足。地方政府是河南省城镇化建设进程中的主要投资主体，但由于地方政府可支配财力无法满足庞大的资金需求，地方政府也主要依靠外部融资来解决资金需求。河南省城镇化建设筹资渠道不畅导致筹资难度大：第一，随着国家宏观调控的持续加码和金融机构对地方融资平台贷款的收紧，河南省政府融资渠道受阻；第二，由于我国土地国有化和相关政策规定，限制了民间资本进入城镇化建设领域；第三，地方政府发行债券受到法律和政策的限制，河南省不属于地方债的发行试点，地方债融资也受到限制。地方政府只能靠银行信贷，中央财政代地方发债、城投公司发债等来筹措资金。

虽然现有方式的融资在加强河南省基础设施建设，城镇化发展过程中发挥了积极作用，但必须认识到，现有的地方政府融资方式、项目经营方式并不能满足河南省快速城镇化进程的资金需要。为了应对“十二五”时期河南省快速城镇化发展的资金需求，投融资体制改革和创新势在必行。

三、解决河南省城镇化发展资金问题的措施

要推动河南省城镇化发展，解决资金问题是第一要务，解决地方在城镇化发展中资金难题的关键在于寻求投融资的可持续之道，其根本在于构建一套科学的、完善的、发达的投融资体系。基本思路是“六化”：投融资主体多元化、投融资方式市场化、民间投融资活跃化、投融资渠道多样化、投融资制度创新化、城市区域金融中心化。

（一）投融资主体多元化。以前河南省城镇化发展过程中资金来源主要以政府主体为主，但随着城镇化发展的加快，要求与之配套交通、供水供电等基础设施，需要的资金也越来越多，仅靠政府主体满足不了，因此实现投资主体多元化可以缓解政府资金压力，使城镇人民生活质量更加有保障。投资主体多元化即政府主体与市场主体都是投融资主体，两者相互补充、缺一不可。政府和市场同时为城镇化发展买单。众所周知，政府主体投资首先关注的是社会效益，而市场主体更关注的是经济效益。对于任何一项城镇化发展中的社会公共产品和基础设施都要由政府主体和市场主体风险共担、利益共享。即对于公共产品和基础设施建设既不能由政府完全大包大揽，也不能完全市场化，要在政府和市场之间进行权衡，形成一种最优组合，既能提高市场主体的积极性，吸引社会资金的投融资工作，又能减轻政府主体的压力，取得应有的社会效益。总之，投资主体多元化，可以使政府主体和市场主体都能够在风险适度的前提下获得收益，使投融资工作真正可持续发展。

（二）投融资方式市场化。投融资方式市场化能够提高投融资能力，增进投融资效率，为城镇化发展持续提供有力的资金保障。市场主体的目标是追求利益最大化，通过投融资方式市场化能够实现社会资源的最有效配置。投融资应以地方政府为引导，允许各种市场主体通过各种手段进行城市化建设，对于不能产生经济效益的项目以政府投资为主，其余项目应鼓励市场主体利用各种方式进行投融资。另外，资本市场也是我国地方政府城镇化发展的一个重要载体。资本市场融资的直接性、长期性和便捷性使其颇受欢迎。城市基础设施一般都是规模大、价值高，收益期长，与资本市场的投融资特征相符，如果利用得当，能够使两者相互促进。比如可以发行市政债券、基建股票、城建专项基金等都能通过资本市场吸纳市场资金，为城镇化发展所用。endprint

（三）投融资渠道多样化。以前河南省的城镇化建设的融资渠道为主要依靠政府动员财政性资源来满足基础设施的资金需求。依据发达国家在基础设施融资经验来看，地方政府则通过发行市政债券等方式为基础设施融资。我国城市地方政府资金来源过分依赖于出让土地收益和银行贷款。然而，在资本市场比较发达的今天，无论是国有公用事业还是民营基础设施企业，都可以通过政策性银行、商业银行、股票市场、债券市场和信托机构等渠道取得建设资金和运营资金。同时，还可以通过项目融资等方式直接从国内外企业法人和自然人获取资金，一些信用水平较高的企业，甚至可以获得国际多边金融机构和国际金融市场的支持。可见，一个多样化的投融资渠道体系已在我国形成，为城市建设和发展融通了大量的资金。

（四）民间投融资活跃化。在推进城镇化建设中，要采取多种措施吸引民营资本进入城镇化基础设施建设。一是引导民间资本投资城市基础设施建设。通过税收减免、财政补贴等方式，鼓励民间资本以参股、控股、独资等方式投资供水、电力、燃气、交通等城市基础设施建设；引导民间资本参与发展医疗卫生、教育、培训、社会福利、文化体育等公共服务事业；二是疏通民间资本进入城镇化建设领域的渠道。营造民间资本发展环境，探索和创新城市基础设施经营模式，鼓励民间资本以债权、参股等方式投资地方融资平台公司；三是积极探索公私合伙经营模式，建立民间投资与政府投资的合作机制。一方面国家财政压力减轻，公共投资建设可以得到更好的发展，进而为国内经济的进一步发展奠定良好的基础；另一方面民间资本的发展又能为公共投资建设项目提供更充足的资金，这是一个良性循环的过程。活跃民间资本有利于强化基础设施项目的管理，提高投资效率，民间资本进入基础设施投资领域，首先是要控制和防范投资的经营风险，要求政府对弥补成本的基础设施产品或服务的价目进行承诺，从而有利于基础设施投资领域企业运营效率的提高。

（五）投融资制度创新化。投融资制度创新，可以提高融资效率，减小融资压力，投融资制度创新主要包括财政制度创新、金融制度创新和信用制度创新。

1、财政制度创新。目前，城市政府存在两个主要收入来源：一是地方财政收入，包括税费、中央财政拨款、国有资产转让收入、国有土地经营权转让收入等；二是负债收入，包括国债转贷、银行贷款、国际金融机构贷款等；影响城市建设和发展资金投入的基本要素是中央政府与城市政府事权与财权的划分结构；从负债收入来源看，影响城市政府建设资金规模的基本要素是能够筹集到的债务规模有多大。财政制度的创新主要有两个方向：扩大城市政府财权和允许地方政府发行债券。扩大城市政府财权，因为城市政府比中央政府更了解城市的基本需要，对城市基础设施建设更有合理的安排，能够使社会资源更高效地配置。允许地方政府发行债券，增加了地方政府的资金来源，为城镇化发展提供充足的资金。

2、金融制度创新。金融制度创新的根本目的是解决我国城市建设和经济发展中现有金融体制低效率的问题，为了确保城市化发展中地方投融资体系的科学、完善和发达。金融制度创新可以从几个方面入手：加快政策性银行的商业化进程，使城镇化建设资金更加市场化；加快资本市场的发展，大力发展债券市场，允许多主体参与证券交易，增加融资渠道；加快金融产品创新，引入筹资新媒介，为城镇化建设筹资服务。

3、强化城镇化建设的财税支持。要加大城建税征收和清缴力度。城建税是为了加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源开征的一个税种。通过城建税筹集城镇化建设资金，能够形成促进城镇化加快发展的资金保障。

4、信用制度创新。良好的信用环境是投融资体系建立的必要条件，并有赖于信用制度体系的建立和不断创新，完整的信用体系：包括信用法律体系、征信评价体系、信用中介体系三个层次。当前推进信用体系建设，需要政府、银行、企业和个人共同发挥作用，加强政府主导作用、严格银行信用评级和企业、个人信用管理。

（六）城市区域金融中心化。城市区域金融中心化，即该区域中心金融机构众多，发达的金融市场，金融工具齐全、品种繁多、金融设施先进。提高融资效率，为城镇化发展投融资提供重要的场所和手段。

总之，构建一套科学的、完善的、发达的投融资体系，推进投融资体制改革，解决城镇化发展中的资金问题，能够加快城镇化发展的进程，扩大城镇化规模，加快城市建设，促进城市发展，加强基础设施建设，提高我国人民整体生活质量。

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