专员办会计监督工作思考

●张玉敏

2009年以来，财政部不断拓展会计监督内涵，强化监督手段，授权专员办对证券资格会计师事务所开展 “点对点”行政监督，采取从事务所和企业“双向延伸”的检查方法，组织各地专员办开展联合联动检查，会计监督工作取得了较大成效。然而，在新的形势下，会计监督在工作领域和监督手段上仍然面临一些盲区和薄弱环节，需要与时俱进、高位思考、科学谋划，在专员办整体工作转型的框架下，进一步探索建立重点企业综合监管等制度，调整、优化证券资格事务所行政监管方式方法，加强会计监督信息化建设，培养一支过硬的会计监督专业队伍，实现专员办会计监督工作科学转型。

一、我国会计领域违规问题依然突出

近年来，我国虽采取多种措施治理企事业单位会计信息失真，但收效有限。以上市公司、国有企业为代表的大中型企业，仍然存在为上市“圈钱”和完成“上级考核”等不同目的的会计舞弊问题，2013年的创业板上市公司万福生科因财务造假被勒令停牌并接受证监会调查就是一个典型例证。而国内一些中小企业也是乱象丛生，为达到向银行贷款、少纳税款等目的，同时向有关部门出具多套虚假会计报表，以骗取银行信贷资金、偷逃国家税款。种种乱象，造成资本市场病态百出，国有资产流失严重，社会交易费用高昂，国家税收大量流失，不但影响会计信息使用者的正确决策，而且在宏观上影响了国民经济的有序运行和健康发展。

二、我国当前的会计监督现状

（一）企业内审制度基本建立，但地位从属化

随着我国现代企业制度的进一步确立，企业治理结构不断完善、内部控制不断加强，上市公司以及国有企业基本建立了内部审计制度，并且绝大多数企业设立了董事会层面的审计委员会以及公司层面的内部审计机构，这对加强企业会计监督、保证企业财务报告真实完整起到了积极的作用。然而，由于内设性质，这种自律性监督始终无法摆脱其固有的局限性，尤其是在企业高管层的意志凌驾于企业各种内控制度、甚至凌驾于有关法律法规的情况下，内部审计监督只能沦为“摆设”。

（二）政府监督多管齐下，但职责条块化、零散化

从政府监督情况看，除财政部门以外，目前对会计工作具有监督检查职能的政府部门主要包括国资委、审计、税务和证监会、银监会、保监会（以下简称“三会”）等部门，其监督内容、方式、方法等各有侧重。一是国资部门，其作为国家出资人代表，更多的是对国企的一种全方位的“内部管理”，存在“管而不查”的问题。近年来有的国资部门因为这种“内部管理”，被社会质疑为国有企业及其高管层利益的“保护伞”和“代言人”。二是审计部门，各级审计部门对国有企业实施的审计以专项审计和事后审计监督为主。近年来，审计部门对于查处的企业会计违规造假问题，加大了向社会公开曝光力度，然而其单一的审计监督方式，对于规范企业会计行为，防范会计舞弊，避免“查而不管”现象存在一定的局限性。三是“三会”部门，被称作中国金融监管“三驾马车”的“三会”部门，针对企业实行的是一种分行业分业务监督。以证监会为例，其监管职责主要是维护证券期货市场秩序，如同面对现实生活中一个大的交易市场，证监会承担的职责相当于市场交易秩序和交易规则的构建者、维护者，至于市场中各商家所卖货物的真假、优劣，虽然及时识别并有效防止也是其职责之一，但是因为市场群体规模庞大，很难做到“滴水不漏”。近年来，每年都有大批的IPO企业等候“过会”，在严格的筛选制度下，仍然出现了万福生科、云南绿大地等漏网之鱼，不禁发人深省，引人深思。四是税务部门，由于我国税法与会计准则在目标设定、基本前提、遵循原则、计量依据等方面存在较大差异，致使其关注重点与会计监督有所不同。税务部门在进行税收征管工作时，重点关注的是纳税人是否按照税法规定进行申报纳税和会计处理，而对纳税人是否遵循会计准则要求，真实公允地反映其财务状况等情况则不在其职权范围内。五是财政部门，作为会计制度、会计准则的制定者和会计工作的主管部门，具有天然的会计监督管理职责。然而，多年来由于体制机制等方面的原因，财政会计工作“重管理、轻监督”问题长期存在，致使有些地方财政部门内设监督检查机构被边缘化，专业监督力量薄弱问题较为突出。

（三）社会审计专业性强，但环境“疲弱”

我国上市公司和国有企业实行注册会计师年度审计制度以来，会计师事务所年报审计对企业的会计监督发挥了至关重要的作用。但是近年来，囿于事务所本身治理结构不健全、行业收费低、恶性竞争激烈等问题，事务所对于企业的社会审计监督依然处于不够独立、权威性不足的尴尬地位，难以达到应有的独立、客观、公正的行业要求。从专员办近年来对证券资格会计师事务所的监督情况看，有些事务所为了生存和招揽客户，对企业会计造假行为采取回避、默认的情况依然存在。以专员办对某IPO企业开展的一次会计监督专项检查为例，该企业为达到3年辅导期的财务增长指标，虚增销售收入上亿元，而对其实施审计的国内某知名会计师事务所对企业造假行为则采取默认、回避甚至授意企业编造虚假证据以满足其达到审计准则和审计程序的需求。

（四）专员办监督机制初步确立，但手段单一仍存盲区

1、针对企业的直接监督。为加强预算管理，自2012年开始，财政部授权专员办对中央基层预算单位开展预算、资产和财务的综合财政监管，形成了专员办以中央财政收入、支出监管为核心，以预算单位综合财政监管和对企业会计监管为主要内容的监督格局。然而，截至目前，专员办开展的会计监督和金融监管主要停留在事后监督层面，会计监督始终跳不出就“检查”论“检查”的圈子，对企业缺乏持续的事前、事中监督，检查结束后对企业的整改落实情况亦缺乏有效的后续跟进措施。同时，面对会计准则、会计制度的不断健全和大型企业高度信息化、流程化的发展趋势，专员办会计监督工作存在专业技术手段、专业人才以及监督力量不足的问题。

2、针对证券资格事务所的监督。2009年以来，各地专员办采取 “点对点”的形式，积极开展证券资格事务所行政监督工作，形成了从事务所延伸企业以及从企业延伸事务所的 “双向”延伸监督格局，但是，在具体工作运行中仍存在监督任务量不平衡和监督盲区。一是由于区域经济发展状况不同，各办会计监督工作量畸轻畸重，东部及经济发达省份上市公司等重点企业和证券资格事务所分布密集，而中西部地区分布则相对零散，造成各专员办监督任务量严重不平衡。二是对证券资格会计师事务所分布在全国各地的重点审计客户，负责监管的专员办有时鞭长莫及；同时，重点审计客户所在地专员办又未建立起重点企业监督制度，形成对大量上市公司和大型国有企业的监督盲区。

三、世界主要发达国家会计监督模式比较

笔者对目前世界上几个主要发达国家的会计监管模式进行了研究分析，归纳起来大体分为行业自律、政府主导以及政府监管与行业自律相结合三种模式。

（一）英美模式

在英美法系国家，上市公司会计监管一般是以政府的程序性监管为主导，监管者仅针对上市公司财务报告是否遵循相关规则的程序要求进行监管，同时注重发挥自律监管和独立监管的作用。美国会计行业自律监管模式，在安然事件后进行了大力调整。《萨班斯——奥克斯利法案》颁布后，美国建立了通过证券交易委员会(SEC)、公众公司会计监察委员会(PCAOB)来加强对上市公司的公司治理、信息披露和注册会计师的管制。形成以独立监管为主，行业自律组织、独立监管机构、政府监管部门各司其职、相互配合的混合监管模式。

英国的会计监管强调公司财务报告应予以真实与公允地反映，以民间审计为主，保护投资者利益。随着经济全球化和会计国际化的发展，以行业自律为主的英国会计监管模式的局限性也逐渐暴露出来。由于缺乏一套强有力的会计监管法规，英国各地之间会计监管的程度不完全一致，极大地影响了英国证券市场会计监管的水平。因此，英国也逐渐地摆脱了单纯依靠行业自律组织进行监管的模式，实行以政府监管为主导，同时发挥自律监管和独立监管的作用，对现有会计监管模式进行补充与完善。此外，英国还加强对事务所审计业务的监管并实施全新的职业后续教育体系。

（二）德法模式

德国会计监管的主要特点是税法与会计的高度统一，会计规范主要是为国家利益服务的。上市公司会计监管以政府实质性监管为主，监管者必须对上市公司财务报告的实体内容进行审核，甚至还需要就某些财务报告数据是否符合规定的标准做出判断并采取相应的措施。与法国相比，德国通过法律形式制定的会计规则具有更大的强制性，强调会计准则与税法税则的统一性，税法在很大程度上决定了会计，并且在处理国家所有者权益与公司所有者权益关系方面具有直接影响。德国会计以公司利益为导向，保护公司利益，极端稳健和不要求充分披露，允许公司在会计政策选择上具有较大的弹性。会计监管强调保护公司利益，在会计信息披露上设法满足银行和税务机构的需求。

法国会计监管模式的特点是法国政府相当注重全国经济计划和宏观调控。法国强调会计准则的统一性，强调会计服从税法的要求并与税法的规定保持一致。政府财税部门占据了会计监管的主导地位，因而法国的会计监管实行政府驱动，税务主导，政府组建了全国会计监督委员会来负责会计总方案的实行，较多地倾向于维护国家的权益，以满足国有投资者、政府征税及宏观经济调控的需要。

（三）日本会计监管模式

日本实行以法律为基础，政府集中监管的会计监管模式。会计监管主体由大藏大臣直接领导，以证券交易监视委员会为专门的政府监管机构，由大藏大臣任命的地区财政局长为地方证券监视长官的垂直管理式的监管模式。在法律的基础上执行监管任务，实行证券交易监视委员会和自律机构的有机结合。

通过借鉴上述几个发达经济体的会计监管模式，我们可以得出三点启示：一是会计监管必须以政府监管为主导，因此我国应进一步完善以财政监督为主体、相关监督部门各负其责的政府监管体系；二是要充分发挥自律监管和独立监管的作用，从而对会计监管进行有益的补充与完善；三是政府要加强对自律组织即社会审计机构的再监督。

四、力促专员办会计监督工作科学转型的建议

专员办要积极探索、统筹规划、抓住重点，充分借鉴国外会计监督成功经验，突出“创新、调整、完善”，坚持“两条腿”走路，以监督重点企业和证券资格会计师事务所总所为核心，抓大放小，实现会计监督工作科学转型，更好地提升工作成效。

（一）创新思路，探索建立重点企业综合监管制度

1、综合监管的对象和范围。改变过去“打一枪换个地方”的分散式事后监督，将包括上市公司、国有大中型企业和金融机构在内的重点企业纳入财政综合监管范围，开展以事前事中监督为主、事后检查为辅的全过程会计综合监管。

2、综合监管的主要内容。综合监管应充分体现财政会计监督特色，以评价企业内部控制为主要抓手，以监督企业会计核算、财务管理为核心，重点关注企业遵守、落实财税法律法规和财税政策、国有资本经营预算和财政性资金使用情况，以提高企业财务管理和经营管理水平为最终目的。具体包括：一是应合财政部等5部委关于加强企业内部控制规范体系建设的要求，开展对企业内控建设运行情况的综合评价，同时对出具内控审计报告的会计师事务所的执业质量进行再监督。二是建立包括企业基本情况、重要财务指标等情况在内的重点企业数据库，对企业的会计信息质量进行持续动态监控和重点监督。三是对国有企业的国有资本经营预算执行以及企业申请、使用财政性资金情况进行监督。按照党的十八届三中全会提出的“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二零二零年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”的要求，将国有资本经营预算执行情况的监督工作列为重点企业综合会计监管的重要内容。四是围绕国家宏观调控和重大财税政策的实施开展调查研究。例如，可针对目前的“营改增”税收政策执行情况深入企业开展调研，为完善财税政策提供第一手资料和切实可行的建议。

3、开展综合监管的方式方法。重点企业综合监管可采取日常监管和专项检查两种方式开展。日常监管主要通过建立企业重要信息数据库和资料报备、重点约谈、上门走访和日常核查等方式，与重点企业建立日常联系制度。专项检查可在日常监管掌握具体情况线索的基础上，按照财政部统一安排，对企业开展重点专项检查。同时，专员办也可根据日常监管情况自行开展专项检查。

开展重点企业综合监管工作是完善专员办会计监督职能的一个重大选择。为稳妥起见，可参照对预算单位综合监管的工作经验，选择部分专员办对驻地上市公司进行先期试点，在试点基础上总结经验并逐步扩大到全国专员办。

（二）抓大放小，调整证券资格会计师事务所行政监督职责

1、调整专员办对证券资格事务所总所的监督职责分工。一方面，在各地专员办充分摸底的基础上，综合各方面因素，以总所重点企业审计客户分布最多的地区为标准，作为将总所划入该地专员办监督范围的依据，对专员办监督范围进行重新调整。另一方面，各专员办以监督本地重点企业为基础，对审计本地重点企业但未在本专员办监督范围的证券资格事务所总所，由驻地专员办定期向监督总所的专员办报送重点企业监督情况。

2、调整对证券资格事务所分所的监督重点。在保持各专员办对证券资格会计师事务所分所的监督分工不变的基础上，可采取分类监管的方式开展工作。对于能独立承担证券业务的事务所分所，由各专员办就地对其执业质量情况进行重点监督；对于不能独立承担证券业务或者无证券业务的事务所分所，驻地专员办应按照财政部、证监会的要求，重点对其资格保持情况进行监督，对其执业质量的监督交由地方财政部门负责。

（三）推动专员办信息化建设，提升财政会计监管工作质效

1、建立工作机制。科学有效的工作机制是开展各项工作的首要保障。加强会计监督信息化建设，必须制定一套科学有效的工作机制，一是加强领导，成立专门的工作领导小组。二是设立专门机构，抽调有关人员组成领导小组办公室，专门负责此项工作。三是制定相关的配套制度，包括工作规则、考核制度、奖惩制度以及资金保障制度等。例如，可参照其他政府监督部门的有效做法，制订专员办会计监督信息化检查典型案例年度评选制度。

2、制定发展规划。制定目标明确、可操作性强的发展规划是做好工作的重要前提。会计监督信息化建设应立足长远，高位思考，统筹规划，科学制定发展规划。一是将会计监督信息化建设作为“金财工程”建设的子系统，纳入“金财工程”建设的总体规划；二是科学定位，着重从网络建设、硬件配备、应用系统建设、基础数据库建设、信息化标准规范等方面，明确各阶段的工作要求、工作目标和主要任务；三是紧密结合工作实际，进一步提高财政监督软件的科学性和可操作性。建议由财政部召集会计专家、部分专员办人员及软件设计师组成联合检查组，选取有代表性的上市公司、国有企业进行会计监督检查，针对工作中遇到的具有普遍性、代表性、规律性的问题对软件进行现场改进，使软件设计人员对会计监督工作需求进行全程、近距离了解和认识，以期不断完善软件功能，更好地发挥软件在实际工作中的作用。

3、培养专业队伍。实现高效的会计监督信息化应是检查审计理论与计算机专业知识的完美结合，其中人才是关键要素。要做好这项工作，不仅需要会计监督人员具有专业审计知识，还要有相应的计算机专业知识，二者缺一不可，仅仅掌握其中一方面技能都无法做好这项工作。因此，培养一支会计监督信息化专业队伍是做好会计监督工作的当务之急。建议分期分批对专员办45岁以下干部进行计算机相关语言和基础知识的全封闭式培训，时间以2-4个月为宜，培训结束时进行结业考试。