政府购买公共文化服务的现实困境与改革路径*1

李 山

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

党的第十八届三中全会提出要加快构建现代公共文化服务体系，明确要求引入市场竞争机制，支持文化社会力量参与公共文化服务体系建设，积极培育社会性文化组织，推动公共文化服务市场化与社会化发展。政府购买公共文化服务成为推进公共文化服务市场化与社会化的有效形式，成为政府共识性的政策与实践。但是，在具体实践中，政府购买公共文化服务依然面临着诸多现实困境，需要不断推进政府购买公共文化服务相关配套改革，保障政府购买公共文化服务良性发展。

一、政府购买公共文化服务的实践探索

政府存在的合法性理由除了建立国防系统与司法体系外，便是“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。[1]252-253可见，政府是供给公共服务的责任主体。[2]143-152自然，政府也是供给公共文化服务的当然责任主体。但是，政府却不是公共文化服务的惟一提供者，政府可以运用市场机制与社会机制，实现公共文化服务供给多元化。政府应从公共文化服务的直接生产者角色淡出，在充分发挥市场力量的同时, 形成政府与市场、社会的默契合作关系，有效推进协同合作治理，不断提升公共文化服务供给的效率与质量。政府协同市场与社会的力量合作供给公共文化服务的内在联结纽带或有效形式便是政府购买公共文化服务。政府购买公共文化服务就是政府以市场机制与社会机制为纽带，建立起与市场、社会的伙伴合作关系，实现公共文化服务多元化供给，满足公民公共文化需求，保障公民文化权利的公共行动。

改革开放后，伴随西方政府治道变革运动所带来的政府发展理念与实践的全球化以及我国市场经济迅速发展所推动的公民社会的初步成长，我国政府也逐步由“总体性政府”转向“服务型政府”。政府文化管理职能也由直接“办”文化向间接“管”文化转变，公共文化服务供给模式则由政府直接生产逐步转向间接购买。在某种意义上，政府购买公共文化服务是转变政府文化职能的重要举措，是培育文化社会力量的必由之路，是满足公民多样化文化需求的必然要求，是提高公共文化服务绩效的有效方法。政府购买公共文化服务成为创新政府公共文化服务供给模式与加快现代公共文化服务体系建设的必然逻辑与实践诉求。

为此，国家相继出台了一系列规范与推进政府购买公共文化服务的政策。这既体现出党和政府对加快构建现代公共文化服务体系的日益重视，也奠定了多元化供给公共文化服务的政策基础。各级地方政府也纷纷将公共文化服务向市场与社会领域开放，积极探索政府购买公共文化服务的各种实践形式。近些年来，宁波、青岛与马鞍山等地方政府相继按照市场化机制与社会化机制，纷纷组建公共文化有限责任公司、设立文化社团与培育民间文化组织，承接公共文化服务的生产与供给；同时，又充分发挥市场竞争机制作用，积极探索招标采购、项目补贴、定向资助与服务外包等政府购买公共文化服务的多样化实践形态，有效解决公共文化产品供给匮乏问题，充分保障公民文化权利。

二、政府购买公共文化服务的现实困境

近些年来，在加快构建现代公共文化服务体系进程中，政府购买公共文化服务已成为普遍性共识，并成为政府政策选择。但是，由于目前我国尚处在社会转型期，政府职能转变不到位，市场机制发挥不充分，公民社会发育有待成熟，政府购买公共文化服务依然面临着大量体制、机制与技术等方面的现实困境。

(一)公共文化服务项目制购买的“异化”

自“分税制”实施以来，国家财权上收，而地方事务却不断扩大，结果造成地方政府没有足够财力来供给公共文化服务。为了解决这一矛盾，同时也是为了彰显中央政府权威，国家以“项目制”的形式下拨专项资金到各级地方政府，解决地方政府因财政资金不足供给基本公共文化服务乏力问题。可以说，项目制是国家通过公开招标等竞争方式，动用国家公共财政资金，购买符合国家意志与中央政府宏观政策需要的、由地方政府供给的基本公共文化服务，实现“国家买单、地方供给与群众受益”的制度安排。“项目制对基层动员的机制在于，它对基层行政提供非常规的增量资源。这种增量资源直接由项目‘发包’部门掌控，绕开了常规的行政程序，快速有效地动员基层单位，实现上级部门意志。”[3]68

国家公共文化服务示范区(项目)就是一种典型的“项目制”运作，成为中央政府购买基本公共文化服务一种形式，具有资金渠道直接、人事安排灵活与动员程序高效等优点。但是，公共文化服务项目制购买也存在难以避免的“异化”问题。首先，公共文化服务项目制易沦为一种“项目运动”。公共文化服务项目制是在中央政府与地方政府间的政府场域中设置“虚拟市场”来运作，始终无法摆脱“政绩宣传、科层升迁与权力寻租”等政治逻辑，极易演变为某种形式化的政绩工程，成为一种“项目运动”。其次，公共文化服务项目制易形成恶性膨胀。许多地方政府更是出于从地方经济社会发展考量，争取项目热情十足，建设项目却动力不足，甚至造成业已开建的项目处于悬置状态，迫使政府进一步追加新项目与经费支出以克服巨大的“成本沉积”，形成项目的自我恶性膨胀。最后，公共文化服务项目制易导致资源分配不均。只有那些具有良好基础的、具备游说能力的与享有项目优势的基层政府，才能争取到公共文化服务示范区(项目)资源；基础条件差的地区可能长期无缘获得示范项目资源。

(二)体制内非竞争性购买的“内卷化”

目前，我国大部分政府购买公共文化服务是体制内非竞争性的购买。体制内非竞争性购买的承接主体是由政府设立的公共文化事业单位，譬如，图书馆、博物馆以及文化馆等。这些公共文化事业单位是直接隶属于政府管辖的、组成成员由政府任命考核的、业务内容由政府掌控的以及运转经费由政府财政保障的“准行政性”机构。政府按照政府内部的“虚拟市场”形式，直接向这些公共文化事业单位“非竞争性”购买基本公共文化服务。由于公共文化事业单位的行政从属性，政府会凭借其主导性优势将自身行政逻辑嵌入到公共文化事业单位管理中，甚或以行政逻辑取代文化逻辑。若政府的行政逻辑取代文化逻辑，必然会破坏公共文化事业单位自身发展生态，导致公共文化事业单位染上官僚制病态，出现大量“有支出、无服务”或“有服务、无需求”的现象。

同时，在目前压力型行政体制下，公共文化事业单位极易沦为政府创建政绩的一种应用性工具。在某些城市，政府热衷于将博物馆、图书馆与文化馆等文化设施建成当地标志性建筑，以此彰显其卓著政绩，而体现公共文化服务实质内涵的“软件”投入却得不到足够重视，成为“有形式而无内容”的形象工程。政府“体制内非竞争性”购买公共文化服务过程中，必然会存在着“官僚独断”、“交易垄断”与“拿别人的钱为别人办事”等问题，造成公共财政支出浪费。“体制内非竞争性”购买公共文化服务带有强烈的“行政性嵌入”倾向，极易陷入“有增长无服务”的“内卷化”运行轨道。

(三)国有公共文化服务公司的“趋利性”

推进政府购买公共文化服务进程，需要建立大量生产公共文化产品的市场化承接组织。但是，由于我国文化市场机制尚不健全与文化社会力量有待发展，政府则通过设立国有公共文化服务有限责任公司，来承接与生产公共文化服务，由此建立起政府购买公共文化服务的市场交易结构。这些公共文化服务有限责任公司是由原有的某些公共文化事业单位按照市场机制改企转制或联合组建而来的由政府控股的公共文化企业。政府通常是文化公司的设立主体与最大股东，凭借控股的股东大会决定公司董事会的构成，进而控制经理层来掌控文化公司的人事安排与业务经营。可见，政府与公共文化服务公司的关系并没摆脱原有行政掌控关系，转变的只不过是话语体系的言说与运作机制的便利。政府的公共性价值决定了由政府控股的文化公司属性的公共性，但是国有公共文化服务公司毕竟又是一个按照市场逻辑运作的企业，必然遵循追求利润最大化逻辑。所以，国有公共文化服务有限责任公司兼具“公共性”与“营利性”的双重性。

组建国有公共文化服务有限责任公司的初衷在于利用市场化机制供给公共文化服务产品，提升公共文化服务供给绩效，充分保障公民文化权利。但是，国有公共文化服务公司一旦进入市场场域，就如同公共性缰带崩解的脱缰野马，在广阔市场疆域上驰骋逐利。“趋利性”便成为公共文化企业的主导属性，“选择性生产”公共文化服务成为企业行为逻辑，“撇脂现象”广泛存在于企业日常运转过程。同时，政府既是国有公共文化服务公司的“大股东”，又是政府购买公共文化服务的“发包商”，在购买公共文化服务时，政府极易优先向自己设立的国有公共文化公司采购公共文化服务，从而排挤压缩其它完全市场化公共文化公司的生存发展空间。在购买公共文化服务的监管上，也存在着“右手”监督“左手”的困境，由于国有公共文化公司的“趋利性”属性与政府本身固有“逐利”冲动，极易导致政府与国有公共文化服务公司结成“互利联盟”，造成监督措施流于形式，滋生腐败现象。

(四)文化社会力量的“侏儒化”

政府购买公共服务是指政府引入“承包商”生产与供给公共服务，仍保留其资金提供者的身份，但不再是公共服务的直接生产者与提供者。[4]19公共文化服务的直接生产者和提供者则是由依法登记成立的社会组织、企业或者机构等文化社会力量构成的承接主体。这些作为承接主体的文化社会力量应摆脱同政府的任何行政性关联，享有地位的独立性、竞争的平等性与关系的契约性。唯有如此，这些从事公共文化服务的承接主体才能获得充分的发展空间，成长为实力雄厚、富有活力与决策自主的文化社会力量，有能力建立起与政府间真意正义上的契约关系，从而赢得公共文化服务供给的机会，实现公共文化服务供给的多元化，生产出符合人民群众文化需求的多样性公共文化产品。

由于政府购买公共服务实践在我国刚刚处于起步阶段，目前政府向文化社会力量购买公共文化服务还存在着许多有待克服的障碍。在传统行政体制下，政府充满对非政府组织的敌意，缺乏彼此间的合作信任，热衷于用行政操控公共文化服务生产，几乎垄断公共文化服务资源，逐步形成固化的“部门利益”。时至当下，这种制度惯性依然广泛存在于公共文化服务领域，政府只是有限地向文化社会力量开放公共文化服务资源，大部分公共文化服务资源依然掌握在体制内的公共文化事业单位、国有公共文化公司等“官方”性质的组织手中，挤压着文化社会力量的成长发展空间，造成文化社会力量规模弱小与行政依附性较强的状况。如此以来，作为承接主体的文化社会力量长期得不到应有发展，日益趋于“侏儒化”，难以建立政府购买公共文化服务所赖以存在的具有充分市场竞争性与选择自主性的市场竞争格局，无法形成有效的“体制外竞争性购买”结构。政府购买公共文化服务便成为自编自导自唱的“独角戏”，这必然会滋生出大量暗箱操作、权利寻租等腐败现象。可见，文化社会力量的“侏儒化”，难以形成政府购买公共文化服务的市场化与社会化格局，导致大量“体制内非竞争性购买”；而大量“体制内非竞争性购买”的出现，则会挤压文化社会力量的生长发展空间，加剧文化社会力量“侏儒化”。

(五)政府购买公共文化服务的制度规范缺失

政府购买公共文化服务承接主体的关系属性与成长程度固然重要，但是为公众做个好“交易”，更取决于公共文化服务购买程序以及购买服务合同管理过程等技术性完备程度。当前，政府购买公共文化服务尚无立法保障，法律法规尚不健全，操作规程尚处于探索阶段，存在大量程序性缺失与技术性障碍等问题。在政府购买公共文化服务中，极易出现典型的“委托—代理”困局，面临着更为复杂的控制问题。委托人与代理人在目标指向上可能会存在着差异，同时代理人拥有比委托人更多的具体实务信息，通常会出现代理人悬置委托人任务的“目标替代”现象，产生控制失效问题，结果是委托人为此要承担确保代理人追求委托人目标而付出的激励成本、监督成本以及可能的损失。[5]12-14

同时，在政府购买公共文化服务过程中，政府购买公共文化服务的项目种类与预算资金模糊，且几乎不向社会公开，存在着信息不透明与不对称、竞争不完全与监测不到位等程序不公正问题。在政府购买公共文化服务的招标过程中，文化社会力量处于明显的弱势地位，导致竞争不充分，结果是大量政府主导的“内部合同”得以签订，竞争性购买公共文化服务则最终流于形式。政府购买公共文化服务所缔结的正式契约需要建立系统的程序来监测契约条款、合约履行与服务绩效等情况。目前，政府既是公共文化服务的购买者，又是主要监测者，没有建立起独立的第三方监测管理机制，难以保障绩效评估考核的真实性、公正性与合同履行的有效性。

三、政府购买公共文化服务的改革路径

享受公共文化服务是一项公民文化权利，是由政府加以保障的政治契约，而非可以随意分割、转让与终止的市场契约。在政府购买公共文化服务中，“政府转移的是服务项目的提供，而不是服务责任。”[6]32政府依然是公共文化服务供给的最终责任主体，承担着向公民供给公共文化服务的固有职责。为此，政府必须充分发挥自身的主导性、能动性与有效性，强化政府公共文化服务责任，发展壮大文化社会力量，完善政府购买公共文化管理体制与运行机制，同时努力营造政府购买公共文化服务的良好外部环境。

(一)强化政府公共文化服务责任

政府购买公共文化服务的运行逻辑是公民通过非市场的集体行动向政府表达价值诉求，政府则以民主程序整合公民所表达的价值偏好，然后政府再采取市场行动购买公共文化服务，满足公民的公共文化需求。由此可见，在政府购买公共文化服务实践过程中，政府承担着“双重代理”角色，这极易陷入“代理”困局。由于“政府购买公共服务中的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的”[7]15，才可能克服“双重代理”的困局，有效供给公共文化服务。

保障政府购买公共文化服务有效推进，需要明确政府的责任主体地位，强化政府公共文化服务职责。为此，政府要坚持推进公共文化服务体制改革，积极探索政府购买公共文化服务实践形态的多元化，建立政府与市场、社会的伙伴合作关系，形成公共文化服务供给的整体合力；要制定一系列公正、公开与透明的政府购买公共文化服务的制度规范与民主程序，实现在政治过程中公民与政府价值偏好的一致性，并规范在市场过程中政府与生产者的交易行为，保障公民的文化权利；要加强政府购买公共文化服务的财政支出力度，建立以中央财政为主、地方财政为辅的财政资金逐年稳定增长机制，同时制定严格的财务管理制度，规范购买资金的支出、管理与运行等程序，保障政府购买公共文化服务经费的合法、合理与有效利用；要加强政府购买公共文化服务的公共管理人才队伍建设，加大交流培训力度，提升人才队伍整体素质，提高政府购买公共文化服务的科学性与有效性，保障政府成为“精明买主”。

(二)设立公共文化服务基金

改革开放后，随着经济社会的快速发展，社会生活水平不断提升，公共文化需求日益增长，公民文化权利意识日渐觉醒。同时，近些年来，现代性思潮快速席卷全球，普遍崛起的“政府再造”运动回应着现实社会发展。在日俱开放性与流动性的宏观国际背景下，我国政府也逐步推进公共文化服务市场化与社会化改革，推行政府购买公共文化服务实践，满足日益增长的公民公共文化需求，维护公民文化权利。但是，由于传统文化行政管理体制尚未理顺，目前亟需进一步深化公共文化服务体制改革，建立国家公共文化服务基金会。

国家公共文化服务基金会是由文化艺术界专家学者与文艺从业者组成的非行政化的独立性专业组织机构，负责落实国家公共文化服务政策，制定公共文化服务的业内标准，规范公共文化服务的组织管理，拓展公共文化服务的筹资渠道，承担国家公共文化基金审批分配考核的职责。为此，要确保国家公共文化服务基金会地位上的相对独立性，有效地避免公共文化服务的行政化倾向，减少行政权力对文艺创作的过度干预，实现公共文化服务管理与文化艺术产品生产专业化；要将国家公共文化服务基金会搭建成国内所有参与公共文化服务供给的组织机构的竞争舞台，保障它们按照公平、公正、公开与透明原则，经由自愿申请、专家评估、行政核准或商洽立项等程序，获取国家购买公共文化服务的基金份额，避免在公共文化服务购买资金配置中可能出现的寻租、挪用现象，实现公共文化服务资源的有效竞争与购买资金的公平配置，维护政府购买公共文化服务的实质正义与程序正义；要发挥国家公共文化服务基金的融资筹资功能，鼓励民间社会资本投资公共文化服务，拓展公共文化服务经费来源的渠道，形成公共文化服务经费投入联动机制，实现公共文化服务购买资金来源的稳定性与可持续性。因此，国家公共文化服务基金会制，在一定程度上，既体现出政府购买公共文化服务实然的制度正义，又“在国家文化行政与各类公共文化服务部门之间建立起新型的纽带关系，进而能够使国家文化政策得以广泛而有效的推行”。[8]119

(三)壮大文化社会力量

在错综复杂而又快速变革的多元化现代社会中，政府无法独自满足日益增长的多样化公共文化服务的需求，亟需以政府购买的形式吸纳文化社会力量参与公共文化服务的生产与供给，从而在市场场域中建立起政府与广大文化社会力量间的互惠性伙伴合作关系，形成公共文化服务供给的社会协同力量，实现公共文化服务供给的多元化与最大化，满足公民公共文化需求。但是，由于目前文化社会力量的弱小，无力有效承接政府购买的公共文化服务，难以建立起买方与卖方的市场主体结构框架，结果会导致大量“体制内非竞争性购买”公共文化服务现象的存在。现在，当务之急是要发展壮大文化社会力量，建立政府与文化社会力量间的伙伴合作关系。

发展壮大文化社会力量要在推进公共文化服务领域向社会资本开放，建立起大量民营文化企业，造就“体制外竞争性购买”公共文化服务市场化格局的同时，着重加强社会性文化组织培育，促进公民社会发育成长，建立起政府与社会的伙伴关系，推进政府购买公共文化服务的社会化。加强社会性文化组织培育需要变革社会性文化组织管理体制，放宽准入门槛，实行登记备案双轨制，让大量社会性文化组织依法注册而取得合法身份，获得良好的成长发展空间；要创新政府社会管理方式，着力培育社会性文化组织成长的社会机理，建立社会性文化组织自主管理机制，促进社会性文化组织自发性茁壮成长，增强社会性文化组织可持续发展与公共文化服务供给能力；要完善社会性文化组织经费投入保障体制，建立竞争性间接公共财政投入机制，增强社会性文化组织的发展活力，同时建立广泛的社会支持体系，鼓励社会性文化组织拓宽筹资渠道，允许获得社会捐款、企业资助以及某些商业合法收入，实现经费来源渠道多元化；要积极推进政府职权下放，打破政府购买公共文化服务的垄断性，加大政府向社会性文化组织购买服务的力度，保障社会性文化组织获得相应的发展资源；要加快志愿者文化服务社会组织发展，完善志愿者服务管理制度与方式方法，促进志愿者服务活动的经常化、制度化和规范化，推动社区文化志愿者服务组织发展。

(四)完善招标采购制度

招标采购制度是政府购买公共文化服务的市场化交易的前置程序，是保障购买公平竞争的重要手段，也是实现公共文化服务实质正义的首要程序。招标采购的程序正义直接关乎着政府购买公共文化服务的实质正义。政府亟需建立起一套完整严密规范的招标采购程序规范，保障政府采购公共文化服务的公平公正。随着市场经济的发展，尽管政府经由招标采购程序购买公共文化服务业已在许多地方付诸实践行动，但是目前政府购买公共文化服务的招标采购制度规范尚处于探索阶段，存在诸多亟需改革完善之处。

在政府购买公共文化服务实践中，需要制定逻辑严密、程序公正的招标采购制度规范，保障政府购买公共文化服务的公平、公正与高效。为此，政府要组建由各类公共文化服务专业人员参加的独立性招标采购委员会，全面负责政府招标采购公共文化服务的具体运作，保障公共文化服务招标采购的客观公正；要建立公共文化需求偏好表达机制，广泛搜集各方面的需求信息，尽可能将喜闻乐见的公共文化服务纳入政府购买日程，并实行动态性调整，保障购买到公民满意的公共文化服务；要建立公共文化服务购买目录的专业化整合机制，由专业化的独立委员会整合公民公共文化的需求偏好，制定出政府招标采购的可行性目录；要建设公共文化服务招标采购的信息平台，建立公开化信息发布机制，完全公开政府招标采购的资格标准、服务内容、运作程序与最终结果等相关信息，保障政府购买公共文化服务的招标采购过程的透明性。

(五)提高合同管理能力

“竞争的确能够剔除那些表现不好的供应商，还能为政府提供各种商品和服务。但是，竞争却不能总是告诉政府应该买什么，也无法防止利益冲突问题，不能告诉政府到底买到的是什么东西。”[9]160-161虽然公共文化服务的市场竞争机制让政府购买公共文化服务更加有效率，但是政府购买公共文化服务的关键不仅在于要成为公共文化服务的“精明买主”，更在于是否具备卓越的合同管理能力。“为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理。”[10]61经过竞争性的政府招标采购程序后，便进入到合同管理过程，合同管理能力就成为市场交易成功的关键。

由于公共文化服务合同管理是一项系统性、动态性的复杂工程，涵盖政府与市场两大领域，涉及到公法与私法两个方面，当下我国政府合同管理能力却跟不上政府购买公共文化服务现实的要求。在政府购买公共文化服务实践中，亟需提高政府购买公共文化服务的合同管理能力。提升政府购买公共文化服务的合同管理能力，要着重加强政府合同管理的人才队伍建设，开展合同管理相关方面的业务知识培训与经验交流，增强公共管理者管理合同的业务素质，奠定政府合同管理能力持续增长的人才基础；要建立合同签订的对话机制，在合同双方平等法律地位基础上实现意志的充分表达，形成意思表示一致的合同文本，保障合同条款合法、完整、清晰与有效，奠定合同有效履行的基础；要建立合同争议的调解机制，依法协调在合同履行过程中出现的纠纷，保障公共文化服务购买合同的顺利实施，防止因合同中止或终止造成政府购买合同的失败，影响公共文化服务供给；要建立合同执行的监控机制，强化政府直接监督与第三方间接监督，依合同规定之条款跟踪购买服务合同的执行情况，严格规范合同的执行程序，防止机会主义行为发生，严禁合同转包行为，强化合同的期中审计，确保合同有条不紊地依法推进。

(六)健全绩效考核体系

政府购买公共文化服务体系网络主要是政府、承接组织与公民三者间的互动关系。其中，政府是公共文化服务的购买者；公民是公共文化服务的享受者；承接组织则是公共文化服务的生产者；政府又是由国家公民产生并体现其根本利益的代表者。在政府购买公共文化服务体系网络中，政府处于主导性地位，发挥着主要功能，并以政府为责任主体形成了政府与公民间的政治场域和政府与承接组织间的市场场域和社会场域，分别产生出政治关系、市场关系与社会关系，并各自遵循着政治民主逻辑、市场竞争逻辑与社会服务逻辑。由此可见，政府与公民同是政府购买公共文化服务的绩效考核者，并遵循着不同逻辑参与对政府购买公共文化服务的绩效考核。

但是，公民不是市场中的“顾客”，而是政治中的“主人”；政府既是市场中的“顾客”，又是政治中的“代理人”。因此政府购买公共文化服务绩效考核存在着三条不同考核路径：一是市场路径。政府主要按照市场竞争机制，运用市场手段展开政府购买公共文化服务的绩效考核；二是民主路径。公民主要按照政治民主机制，运用集体选择的民主方式推进政府购买公共文化服务的绩效考核；三是社会路径。政府与公民也可以按照社会化机制，引入“第三方”社会化力量对政府购买公共文化服务实施绩效考核。只有建立起市场化、民主化与社会化的绩效考核体系网络，形成政府、社会、公民共同参与的绩效考核结构，才能有效推进政府购买公共文化服务实践。

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