政府软实力：新型城镇化过程中维稳困局的破解*1

张劲松

(苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，这是未来中国新的经济增长极。新型城镇化是解决制约经济持续健康发展重大结构性问题的关键，其面临的挑战也很多，它既打开了经济可持续发展的大门，也加剧了本已累积的各种社会矛盾。当前，政府维稳压力很大，个别地方维稳压力已达临界值，稍有不慎就可能引发群体性事件。相对而言，政府维稳的成效不尽如人意，甚至出现维稳“投入倍增而收益递减”的怪象。破解维稳困局，不仅要重视政府硬实力，更要加强政府软实力建设。美国前助理国防部长、著名国际战略思想家约瑟夫·奈在《软实力》一书中指出：“何谓软实力？它是一种依靠吸引力，而非通过威逼或利诱的手段来达到目标的能力。这种吸引力源于一个国家的文化、政治理念和政策。”[1]前言ⅩⅡ运用软实力破解维稳困局有着重要意义。

一、陷入困局：新型城镇化过程中政府维稳投入倍增而收益递减

21世纪，城镇化在成为中国经济增长极的同时，它的复杂性带来了大量的社会冲突，维护社会稳定已成为新型城镇化过程中政府工作的重中之重。

(一)新型城镇化过程中社会问题的复杂性和政府维稳的艰巨性

1．新型城镇化过程中社会问题的复杂性

中国的新型城镇化“已被公认为是世界经济增长与社会发展的两大驱动因素之一”[1]前言5，它在建设过程中的复杂性也是前所未有的，体现在三个方面：

第一，新型城镇化建设具有摸索性。1992年，邓小平南巡讲话确立了中国也可以搞市场经济，中国从此进入了计划经济向市场经济转轨的社会大变革时期。此时，“国外发达资本主义条件下的城市化理论难以直接引进并加以应用，国内原有在计划经济条件下形成的城市发展理论也难以适应新的发展，所以在推进城市化进程中也面临一系列的科学问题。”[2]前言5在大变革时期，各地方政府所推进的城镇化，没有固定的模式。有些地方政府甚至连城镇化的总体规划都没有，即便有，“规划赶不上变化”，不断改动的“规划”如同没有规划。“摸着石头过河”式的城镇化发展道路，失败的概率很高。大量“鬼城”的出现昭示了一些地方城镇化的失败。即便城镇化有所建树的地区，仍然存在着急需解决的后城市化的问题。

第二，新型城镇化发展具有快速性。自1978年以来，仅在短短的三十多年时间内，中国经济取得了令人瞩目的成就，中国迅速成为世界经济总量第二的国家。中国经济的持续并快速的增长，拉动了中国的城镇化进程。城镇快速发展，吸引了大量的农村人口转移进入。而城市幅度的拓展，又将原来城市周边的乡村圈入城镇。工业化、城镇化、农民的市民化，在各种“化”的过程中，大量的乡村在短时间内被“化”掉了。除中国以外，没有任何一个国家经历过这样奇异的过程。具有古老文明的中国的城镇化，牵引着包括中国在内的全球化的经济向前发展。中国的城镇化已经成为一个超越国家，引发全球关注的大事件。

第三，新型城镇化问题具有累积性。新型城镇化过程中，不管是有关大自然的问题，如空气污染、气候变暖、海平面上升、矿藏枯竭，还是有关社会问题，如农民工的市民化、城市病、强征农地、城乡二元化、城镇老龄化，所有这些问题，在新型城镇化过程中不断地累积。西方国家的城市化、工业化，是在几百年时间内自然形成的，这些国家在经济发展之后，社会人口和社会结构能与其发展相适应；然而，在中国，无论是经济发展，还是新型城镇化过程，均与西方国家不同。在自然形成过程中，西方国家城市化存在的问题“逐步”得到解决；而中国在城镇化进程中，前面的问题还未来得及解决，新的更难的问题又出现了，一波未平一波又起。对于这些累积起来的问题，我们寄希望在未来的快速发展中解决。今日，很多问题到了必须解决且绝无法再推迟的时候，而且累积下来的问题往往是最难解决的问题。

2．新型城镇化过程中政府维稳的艰巨性

新型城镇化过程中社会问题具有高度的复杂性，这就决定了政府维稳的艰巨性。具体来说，体现在以下几个方面：

第一，摸索中的城镇化道路一旦决策失误，对某些地方来说后果可能是毁灭性的。“全国人大财经委的报告中称，一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多‘空城’，占地过多。”[3]城镇化道路错一步，维稳任务将增十分。当前一些地方盲目城镇化，带来了经济、政治、文化和社会的多重灾难，这些灾难不仅影响现在，还会影响该地的未来。

第二，快速发展的城镇化与政府能力有限性之间的矛盾，加剧了政府维稳的艰巨性。“2000—2011年，我国城市建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3-0.6，而发达国家和地区一般在1以上。”[3]中国城镇化过于注重速度，城镇化的质量、人的舒适度、发展和健康需求、生态环境等，都没有成为城镇化重点追求目标。城镇化不仅要造城建镇，更要实现人的城镇化。好大喜功式的城镇化，将有限的资金投入到了大而空的城镇基础设施建设中，那么用于人的发展的资金必然有限，因此造成了城镇排斥人的现象。农民工建设了城镇，但他们哪怕在城镇工作奉献了大半辈子，最终“化”不进城镇。政府解决人的问题的能力有限性，正是导致维稳成为各地头等大事的重要原因，维稳变成了“搞掂”，只要人不生事，就是“稳”。

第三，城镇化进程中不断累积的问题，尤其是深层次的社会问题，已超出了部分地方政府的治理能力，能力与责任之间出现了反差，地方政府维稳的能力受到质疑。尤其是在中西部地区，因产业结构较为落后，企业发展乏力，资本流入较少而流出很多，在这种情况下出现的城镇化，往往就是一个外壳像“城镇”的钢铁森林而已。政府在造城方面下功夫多，在解决就业和社会服务上能力不足，“城市居民来自于不同阶层，经济等级差异往往会瓦解，进一步的结果就是城市中政治运动的大量兴起以及多个利益主体的不断出现。”[4]14-15多个利益主体的出现及其利益的争夺，是当前影响社会稳定的重要因素，政府要满足全体利益主体的诉求，这已超出了许多地方政府的能力。维稳事关重大，维稳能力不足，两者的失衡，导致地方政府难以达到维稳目标。

(二)新型城镇化过程中维稳的艰巨性导致投入倍增而收益递减

新型城镇化过程中政府维稳任务艰巨，而在现有的压力型体制下，政府维稳的运作机制导致了投入倍增而收益递减的困局。压力型体制主要包括三个要素结构：①数量化的任务分解机制；②各部门共同参与的问题解决机制；③物质化的多层次评价体系。政府维稳困局主要是在这种压力型体制下产生的，其生成机制如下：

1．政府维稳任务的分解与维稳成效

在城镇化过程中，各种社会问题集中爆发，各地在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后，党委和政府将它们量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求在规定的时间内完成。

维稳具有典型的中国特色，维稳的终极目标是实现在共产党领导下的国家长治久安及安定团结的政治局面，维稳的政治性是首要的。维稳要确保基本政治制度长期持续和社会政治秩序的长期稳定，这就是维稳的刚性，它没有任何可缓冲的地区，“这种稳定以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段。”[5]3它的主要特点有三个：“第一，‘刚性稳定’是以政治权力的排他性和封闭性为基础的政治稳定；第二，‘刚性稳定’以社会绝对安定为管治目标，把一切抗议行为，如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱，都要采取一切手段压制或打击；第三，‘刚性稳定’以国家暴力为基础，依赖对意识形态和社会组织的控制，具有非程序的法制性。”[5]3

维稳的刚性说明，城镇化过程中逐层分解的任务重心是其具有政治性。“稳定压倒一切”其中最主要的内涵是“政权的稳定压倒一切”。任务的政治性与新型城镇化发展维稳内容的群体利益性交织在了一起，以经济为中心的群体利益的分配，最终与政府维护政权的稳定直接挂钩。而解决群体利益冲突的手段，自然而然与政权稳定的政治性挂上了钩。经济利益冲突，上升为政治问题。解决政治问题是不计代价的，而经济利益冲突的解决是要考虑成本的。最终政府维稳常常不计代价，这是政府维稳成本倍增的重要原因。

2．政府维稳运作的共同参与与维稳成效

政府解决稳定问题的共同参与机制包括两种，“一种是各部门的工作要围绕党委和政府的工作计划和工作重点进行安排，这是纳入下级工作计划的常规方式；另一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动，完成来自上级的临时性任务或工作。”[6]6维稳的共同参与机制主要是在上级政府的压力下进行的，维稳任务按属地原则分配。但是，新型城镇化发展起来后，人员的流动性加大，新市民因户籍制度原因，其管辖权仍在户籍所在地，而其生活的城镇才是他们最主要的甚至是长期的活动区域，离土不离乡的农民工，有的离土超过20年了，除了逢年过节偶尔回乡之外，几乎与本土没有太多的联系。但是，按照属地原则，原户籍地跨区域维稳的任务十分艰巨，其成本自然而然地倍增，而收效往往甚微。

3．政府维稳评价的多层次与维稳成效

分解任务与评价任务完成情况，这是政府行政的两个重要内容。政府维稳也是如此，除了分解维稳任务以外，任务分解后的执行情况如何，也是政府的常规工作。对于任务完成状况好的单位及其领导人，予以奖励；反之，将予以处罚。奖励常与晋升挂钩，而惩罚往往实行“一票否决”制，即只要有一项维稳的目标未达到，将视其全年的工作绩效为零，且危及单位领导人的晋升。分解任务及评价任务的完成的主体，不仅仅是上一级行政机关，党的领导机关、人大、政协、政府的所有上级机关，这些机构几乎都可以以“一票否决”制来要求地方政府及其部门做好各种各样的维稳工作。在如此多层次的评价体系下，任何一个政府部门都不敢对任何一项维稳指标掉以轻心，其能做到的工作就是拼命增加维稳成本。地方政府官员常常祈求，在自己任上千万不出大事故！大家熟知，维稳成本已超过社会保障支出，也超出了中国的国防开支。当前，中国维稳工作正在以高成本运行着。

二、硬实力的软：新型城镇化过程中政府维稳常规手段常失灵

面对新型城镇化过程中社会问题的复杂性和维稳任务的艰巨性以及维稳运作过程中的压力型体制，地方政府常常运用最得手也是最能立竿见影的硬实力方式来维稳。维稳的硬实力运作机制，最初是有成效的，而在城镇化进程中社会利益的进一步分化，政府维稳硬实力的“软”呈现出来，政府常规硬实力维稳出现了失灵。

(一)政府政治硬实力支撑理论的现实之软

国家政权是政府维稳最强大的硬实力。在新型城镇化过程中，政府的政权力量用于维稳，常常表现为有力无处使，即使偶尔使用了，也表现为收益少而负面影响大且成本巨大的困局。究其原因，主要是支撑政府政治硬实力的理论，在城镇化建设中存在着软肋。

支撑中国政府的政治合法性的理论是马克思主义。中国是由工人阶级领导的、工农联盟为基础的无产阶级专政的国家，从理论上讲，“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”[7]168在无产阶级专政的中国，政府代表着最广大人民群众的利益，按照阶级统治理论，最广大的工人阶级和农民阶级都是统治阶级，而被统治阶级则越来越少。当统治的对象减少或消失时，则主体(统治者)亦难存在。

当前，城镇化进程迅猛，城镇化过程中发生的社会稳定问题的性质主要是人民内部矛盾，政府政权硬实力不便于用在人民内部矛盾上。而在“稳定压倒一切”的刚性维稳压力下，地方政府对常规性的人民内部矛盾往往上纲上线，如“上访就是不稳定”、“群体性事件就是不稳定”，并提出“搞掂就是稳定”。为了表面上的稳定，不惜动用专政力量、暴力工具，强行压制公众诉求。表面上看有硬实力，最终结果则是维稳效力低而成本极高。

一方面，政治合法性的支撑理论无法运用来指导具体的维稳工作；另一方面，城镇化发展又是如此迅猛，问题爆发的时间短暂且复杂。在没有适宜理论指导维稳时，常规的政权力量在面临复杂的维稳任务上，表现出了硬实力治理不太灵。对于新型城镇化过程中越来越多的社会问题，需要从理论上创新，亟待解决维稳的困局。

(二)政府经济硬实力运用机制的现实之软

“人民内部矛盾用人民币解决”是政府维稳最常见的经济硬实力的表现，在影响社会稳定事件偶发时，人民币的确较容易解决人民内部矛盾，而这一机制运用至今，已表现出了软弱性。在城镇化过程中，政府运用经济硬实力维稳，最主要的现实之软表现在投入的资金倍增而成效递减。

中国摊大饼式的城镇化道路，导致了利益冲突的加剧。“政府为了满足日益增长的财政需要，非法征地和暴力拆迁，急搞各类项目。改革以来，中国的社会结构和利益格局发生了深刻的变化，尤其是随着市场经济体制的确立和发展，不同的社会阶层和社会群体开始成为利益主体，并围绕着自己的利益诉求展开博弈。”[5]3城镇的扩张，利益主体越来越多，其利益诉求也越来越多、越来越强烈。城镇化早期，政府运用人民币来维稳，效率还是较高的。但是，随着利益主体的“学习”能力增强，比如某地维稳事件中政府赔偿(或补偿)的人民币数量，很快会被其他地区的人通过媒体或网络接收到，并成为本次诉求本方的基数向政府提出更高的赔偿(或补偿)要求。维稳事件中人民币的量不断翻番，再创“新高”才能满足利益主体的期望值。

发达地区的经济硬实力还比较“硬”，支付高额维稳成本时，大多数时候还能挺得住；而中西部地区，因经济实力较弱，而利益主体经过“学习”后，在我们一再强调的社会“公平”“平等”“正义”理论的指导下，他们认为维稳也得“公平”，如“同命同价”。既然温州动车事件的赔偿标准是90多万，按同命同价原则，任何一个中国人的“命”都得有90余万的补偿才行。理论上的“正确性”被学习后，运用于现实中，却让大多数经济硬实力不够的地方政府举步维艰。曾经有效的经济硬实力维稳，运行至今，越来越不灵了。

(三)政府社会硬实力动员能力的现实之软

在革命时期，共产党具有先进性，党的社会组织能力和动员能力无与伦比就是表现，它也是党及其领导的政府最为强大的社会硬实力。当前，政府社会硬实力体现在实现党的路线、方针、政策时，政府具有强大的社会动员能力。一方面，党的先进性吸引了人民大众的支持；另一方面，依赖党领导下建立起来的各种社会组织，如工会、共青团、妇联及村委会、居委会、协会、学会等，党和政府在动员社会力量时常常得心应手。

快速的城镇化导致剧烈的社会变迁。快速的城镇化，大大改变了党领导下的社会组织的结构与功能。城乡一体化后，大量的农民离乡入城，归入一个个新社区，原有的“熟人社会”分崩离析，社会群体还原为“原子化”的个体，哪怕是最有组织力的“党小组”也出现了分离现象。更为常见的是，城镇化打破了大量的“单位”，原有的政府动员的基础失去，而新的依照社区建立起来的分散的群体其组织性严重不足。

正是在这种剧烈的社会变迁中，政府社会硬实力的动员能力大打折扣。而城镇化过程中，大量的社会矛盾凸现，政府维稳的任务一波接一波，原来大量社会矛盾的化解可以交给党领导下的社会组织，但社会变迁后，有力量化解社会矛盾的新的社会组织还没有建立起来。这就导致了政府必须面对所有的社会矛盾，失去了中间的隔离层，最终导致所有问题的矛头直指政府。城镇化之后，政府社会硬实力的动员能力，遭遇了现实之软。

三、软实力的硬：新型城镇化过程中政府维稳手段须全面突破

当新型城镇化过程中政府维稳硬实力及其手段运用常常失灵的时候，在全球范围内政府软实力的研究及其运用正取得了令人瞩目的成就。政府运用软实力来维稳，具有很大的优势，它是对政府硬实力维稳的重要补充，甚至在某些维稳行动中可成为主要手段。运用政府软实力维稳，投入少而收益高，软实力运用得当可以在很大程度上显示其“硬”的一方面来。

(一)政府运用文化软实力维稳之硬

新型城镇化进程中，中国社会的力量日益强大，国强民富目标日益实现，民族复兴也在新一轮以城镇化建设为重点的社会主义建设事业中初显端倪。取得成就的原因很多，其中“在近代以前时期的所有文明中，没有一个国家的文明比中国文明更发达、更先进。它有众多的人口(在15世纪有1亿～1.3亿人口，而欧洲当时只有5 000万～5 500万人口)，灿烂的文化，特别肥沃的土壤以及从11世纪起就由一个杰出的运河系统联结起来的、有灌溉之利的平原，并且有受到儒家良好教育的官吏治理的、统一的、等级制的行政机构，这些使中国社会富于经验，具有一种凝聚力，使外国来访者羡慕不已”[8]5。中华民族的文化软实力是凝聚民心的重要力量，国家利益、长久利益是唤醒公众的强大文化力量，深浸中华文化的国民，是创造出改革开放惊世成绩的重要原因。中国政府所拥有的文化软实力，为社会主义建设奠定了坚实的“硬”基础。

几千年来延续的传统文化，及其与马克思主义、中国特色社会主义文化的融合，政府已具备了一套行之有效的软实力，只不过文化软实力的作用是柔性的，在短时间内难以显现，而政府官员任期短暂而维稳任务却是急迫的，这才导致政府在维稳中很少使用文化软实力。事实上党内早就认识到文化软实力的硬：“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素。”[9]新型城镇化所取得的经济发展成就得益于我们的文化，解决城镇化过程中的社会问题，其实可从政府文化软实力中寻找到答案。国家发展、区域城镇化、个人利益失衡，这种复杂结构中的利益之争，是导致社会稳定成为问题的重要原因。将我们文化中的和谐、利益共享、社会包容等等，用于逐步解决城镇化建设中的矛盾，是完全可能的。软实力通过柔性手段，缓和地解决，其力量是硬的，其过程是缓和的。

其实文化软实力不仅掌握在政府手中，也掌握在公民手中。“软实力手段并不完全控制在政府手中。尽管政府支配着政策，但文化和价值观植根于公民中。与经济权力或军事权力相比，软实力的运用似乎风险更小，但它往往难以运用、容易丧失且恢复成本高昂。”[10]118城镇化建设不仅是政府的事，也是公众的事，城镇化过程中出现的不稳定也应该依赖公众协助解决。“维护社会稳定仅仅依靠政府的力量是不够的，国家需要在一个和平稳定的环境中发展，群众需要在一个和平稳定的环境中生活。维持稳定是政府和群众的共同的责任。”[11]84将社会力量也纳入政府文化软实力的运用之中，将体现为强硬的有效力量，且其投入少成效高。

(二)政府运用政治理念软实力维稳之硬

自古以来，中国政治理念上的先进，是中国强大的原因之一。政治理念上首要的价值观软实力就是国家统一，共同富强。大一统的局面是中国能长期保持强大的根本原因，泱泱大国，物宝天华，人才辈出，经济繁荣，民族昌盛；唐之长安，宋之汴梁，元之大都，均为世界大都会，吸引全球眼光，万国来朝。中国共产党领导下的政府，其政治价值观是非常坚定与明确的，那就是以马克思主义为指导思想，坚持走社会主义道路。以爱国主义为核心的民族精神和以改革开放为核心的时代精神，是中华民族共有精神家园的内核。这些内核看起来空泛，实则是政府政治理念软实力强大之处。社会问题凸现是在国家走向强盛的前提下出现的，城镇化进程越快，走向强大的路子越宽，政府解决社会问题的能力也越强。解决城镇化过程中的稳定问题，最终还得靠政府先进政治理念，始终为民，以人为本，这些理念在解决社会问题上体现出力量的强大和坚实。

正如约瑟夫·奈所说：“当一国政府关注的是促进民主、人权和自由等结构环境目标或一般价值目标时，软实力常常比硬实力更有效。21世纪是权力向非国家行为体扩散的全球信息时代，软实力将成为巧实力战略中日益重要的一部分。”[10]119中国实现了国家崛起，中国走向城镇化，这已经是不可阻挡的大趋势。这不是一个人口数量的简单增加，而是一个与西方国家不同质的国家的崛起，是一个五千年文明与现代国家重叠的“文明型国家”的崛起，是一种全新的发展模式的崛起，我们的政治理念的文明程度已然很高，我们的政治理念有充分的强硬实力，来解决我们面临的社会问题。

(三)政府运用政策软实力维稳之硬

政府政策软实力用于对外关系，是取得硬效果的有效途径。唐朝李靖对李世民说的一句话就能高度概括古中国对外政策的定位：“天之生人，本无蕃汉之别。然地远荒漠，必以射猎而生，由此常习战斗。若我恩信抚之，衣食周之，则皆汉人矣。”(《唐太宗与李靖问对》)唐朝政策软实力运用之后的成效是“远方之人归之”。周边人才归化中华，被视为汉人，为我所用，国家强盛。

在新型城镇化建设中，屡屡出现外来人员无意识地参与到群体性事件中。外来人员往往被视为“不稳定”因素，作为维稳的重点关注对象。以这种简单思维的方式对待外来人员，不仅维稳的成本高，而且还被外来人员仇视。因为外来人员在其中体会到了明显的社会地位不公平、不公正。我们的教育理论是人生而平等，广大人民群众是国家的主人，若政府言行不一致，将导致外来人员认为其权利被剥夺。在这种前提下，已城镇化的地方政府期望外来人员以“家”来对待城镇，其愿望将难以实现。地方政府在缺乏全体社会成员配合状态下，维稳的成本必然高。

其实，政府有非常充裕的政策软实力可以运用，正如唐王朝能归化周边国家人才一样，外来人员是城镇化发展的重要推动力。运用得当，他们可成为城镇化建设的主力军(事实上已证明这一点)。若政府不能实现公正、平等，外来人员的离心力必大，城镇将不被其认同。若缺少认同，城镇的不稳定因素自然增多，维稳难度随之增加。因此，对待外来人员的这种双重性，需要地方政府充分运用政策软实力，归化外来人员，将其当作家人，赋予其平等的社会待遇。若如此运用软实力，人之和谐，城镇之强盛，指日可待。这就是政策软实力的强大之处，即政策软实力运用得当就可成为柔性的强硬力量。

四、破解困局：新型城镇化过程中政府以软实力维稳的机制

新型城镇化过程开起了中华民族进一步强盛的一条新路，改革开放三十多年，中国惊世成就能否再续，城镇化是关键。因此，在城镇化过程中，政府需要积极稳妥地解决维稳困局，不仅需要正确地运用硬实力，还需要创造性运用政府软实力。

(一)政府以文化软实力破解城镇化过程中维稳困局的机制

自秦以来中华民族创造出了共同的文化，它“产生了一种很强烈的感情：中国的定义就是共同的书面语、经典著作、官僚机制的传统、共同的历史、全国范围的教育制度、在政治和社会的层次主宰精英的价值观。即使在国家消失时，这种统一文化的意识仍然炽烈”。[12]144古中国创造出的共同文化，是中国历史上多次强盛的基础。新型城镇化过程中，社会进入转型期，社会矛盾的凸现与共同文化的部分解体与分化有关联。共产党人在长期革命中建设起来的共产主义精神和社会主义文化体系受到了市场经济的强烈冲击，市场经济重视利益的调节作用，这是推动经济发展的强大动力，但利益之争，往往超出了共产主义精神和社会主义文化体系所能调整的范畴。在社会主义市场经济建设过程中，我们还没有形成得到社会广泛认同的共同文化。社会主体在利益冲突下，大多数主体把矛头指向政府。当前一些地方政府承担了超越其能力的社会功能，最终政府又以大量增加成本的方式将其责任转嫁给社会。如果说，仅仅是成本的转嫁，还情有可原，但是成本倍增之后，更多的不稳定因素出现，倍增的成本同样成为了“不稳定”因素，因为利益主体在争利过程中，对利益的追求是无止境的，相互“学习”机制决定了“人民内部矛盾通过人民币解决”道路是行不通的。

政府文化软实力的建设和运用到了必需之时。“缺少文化高度的软实力是短视的，缺少文化教育深度的软实力是肤浅的，缺少文化包容的软实力是狭隘的，缺少文化创新的软实力则必然是僵化和萎缩。从根本上说，软实力之所以关乎民族兴衰、国家强弱、人民贫富、主要是其中的文化软实力因素决定。”[13]而政府习惯了强国家的硬实力所带来的便利和成就，“中国早熟出世的强大国家，始终能够完成印度所做不到的任务，从建造阻挡游牧入侵者的长城，到兴建21世纪的大型水电工程。……中国强大的国家从来不受法治的约束，也就无法遏制其统治者的异想天开。它可睹的成绩，都以普通中国人的生命和生活作为代价，而老百姓基本上无力(过去和现在)来抵制国家的征召。”[12]183强国家硬实力的运用，在市场经济条件下，遭遇利益主体的阻击，旧的行政文化必须创新，政府文化软实力必须以新型城镇化建设的社会转型背景来创新与发展。

“经济对思想、文化、制度等软实力资源具有依赖性，或者说思想、文化、制度等软实力资源是硬实力发展的前提，已经为近年来社会科学研究的成果所证明。”[14]序言第1页市场经济发展必然引发城镇化，而城镇化过程中的社会问题主要是经济活动、利益博弈的问题，政府在市场经济运转过程中处理社会问题，要依据市场运转规则建立新的政府文化，不可代行市场功能。脱困需要政府文化创新，社会和谐与稳定，并非一定需要政府冲在最前头、奋不顾身地担起全部社会责任。该法治解决的，依法治；该市场解决的，依市场；该社会解决的，靠社会。政府一次职能突破，将次次突破，强政府撑不起维稳重责，维稳压力体制更将导致政府举步维艰。“稳定压倒一切”的思维模式制造了一个成本高昂的“稳定”幻象，有朝一日国家可能要为此付出惨重代价，政府以文化软实力及时化解矛盾，时不我待。

(二)政府以政治理念软实力破解城镇化过程中维稳困局的机制

“改变他人行为的命令依靠的是胁迫或利诱，塑造他们需求的感召力则要依靠自身价值观的吸引力，或者制定共同政治目标的能力。”[15]38中华人民共和国建立之初，政府腐败极为罕见，社会“路不拾遗，夜不闭户”。当时，改变人们行为靠的是党和政府的政治价值观，靠的是共产党走实实在在的群众路线。“就一个国家而言，政治价值观往往与其意识形态紧密相连，并为该国的政权合法性提供文化基础。”[16]63党的群众路线奠定了党执政合法性的基础。在向市场经济转轨时期，原有的政府政治理念发生了重大改变，将“以经济建设为中心”当做最重要的“中心”工作，在一段时间同意识形态的影响力下降，社会倾向于“拜金”，经济领域尔虞我诈现象比比皆是。

压力型维稳最容易导致无原则维稳，只要眼前能“搞掂”就可以不计成本。个别政府领导“不出事就是本事”的心态，这与城镇过程中社会问题复杂性及维稳的艰巨性不相容。越是怕出事，博弈的利益主体就会认定“不把事搞大，就没有本事”、“大搞才能大解决，小搞只会小解决，不搞就会不解决”。“任何成功的意识形态都必须克服‘搭便车’问题，其基本目标是为不按简单的、享乐的、个人对成本收益计算来行动的团体注入活力。”[14]76何以阻击个体行为者自利的极度膨胀？政府以妥协退缩无原则“满足”自利者的个体利益，忽视社会整体利益，维稳困局只会越来越深。

“中国是创造现代国家的第一个世界文明。但这个国家不受法治限制，也不受负责制机构的限制，中国制度中唯一的责任只是道德上的。”[12]145重视政府道德上的责任，本身并不错，但是仅重视道德责任并以之指导维稳则远远不够。确解困局的政治理念软实力机制在于，政府破除压力体制，这种维稳模式成本过于巨大，已经发展到难以为继的地步，将来可能会发生地方层面的更多动荡。要维稳，却不能无原则、无法制地维稳。维稳也要讲政治、讲法治。“该硬的时候硬”，以及将“该硬的时候硬”制度化，这是政府政治理念软实力的重要内容，也是必须进行建设的政治理念软实力。

(三)政府以政策软实力破解城镇化过程中维稳困局的机制

政党执政后，在社会利益的争夺中容易被公众作为矛盾对应面。城镇化过程中的社会矛盾复杂，公众仅把压力指向政府，这情有可原，但如果政府不采取相应政策机制化解，则问题将进一步累积，直至爆发更大的危机。

政府通过构建市场方式的政策软实力手段，就是消解维稳困局的重要手段之一。“构建市场比实施制裁和提供援助更重要。在拒绝给予供应商经济权力时，促进开放市场结构并使供应来源多样化的政策通常比凭借所有权锁定供应的重商主义政策更有效。经济权力将是巧实力政策工具中最为重要的一种，但政策答案往往将取决于不同市场的情境及脆弱性的不对称。”[10]113作为改革的主导者,为了实现财政收入最大化和政治支持最大化的目标,政府必须掌握改革的主动权,统筹市场相关领域的制度变革，政府政策有助于全新市场的构建。[17]110

政府通过构建和谐社会的政策软实力手段，也是消解维稳困局的重要手段之一。将弱势进城务工群体纳入城镇化之中，以宽容的政策力量实现社会的公平与正义，这将是长效维稳的重要手段。面对城镇化过程中为一己之私利而对抗公共利益的行为，政府不能采取宽容乃至妥协的政策手段，对自利者的宽容，就是对守法者的残酷。政策的这种导向作用，将导致更多的人为自利而对抗公利。长此以往，将导致高成本维稳并压崩社会。

政府通过借鉴西方城市化经验的政策软实力手段，同样对消解维稳困局有重要作用。“一个拥有众多中产阶级的强大中国能促使世界变得更加稳定和繁荣……多样性中的统一性，我们会认识到中国的崛起并非是以削弱西方为代价的。相反，中国的发展会增强西方的力量，以达到平衡——正如西方的强大能增强中国的力量同时达到平衡一样。如果中国和西方能互相学习，相互信任，并能在重要的国际问题上相互合作，世界将会更加美好。”[18]7中国政府已经做到了学习西方政府优点，并将其变成自己的软实力的一个组成部分。农村人口向城市转移是全世界城市化的普遍规律，大量人口向城镇迁徙，既存在危机，也存在机遇。今天的全球化、信息化对沿海地区的城镇化影响很大，西方国家的城市化建设理论，如人本的城市、生态的城市、宜居的城市、可持续的城市、低碳的城市，对中国政府维稳的政策建设有借鉴意义，政府以政策助城市生活越美好，这是长效维稳的最可靠的政府软实力。

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