技术进步推动行政发展的作用机理研究*1

颜佳华，周万春

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出

作为人类改造自然的一切知识、方法、技能、工具的总和，技术贯穿了人类社会发展的整个历程。特别是进入科学技术高度发达的现代社会后，技术元素无孔不入地渗透到人类的整个生活，技术进步无时无刻地改变着人类的整个世界，探究技术进步与人类社会的经济发展、政治发展、文化发展、社会发展之间的关系便成为国内外学者普遍关注的重要课题。学者们对技术进步与经济发展、政治发展、文化发展、社会发展之间关系的探究，既凸显了技术进步之于人类社会发展的重要意义，亦阐明了技术进步是推动人类社会发展的重要动力这一客观事实。

行政发展是行政主体适应行政环境的变化，“采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提高行政效率，以便更好地执行政治权威意志的过程”[1]354，它规定了行政实践的前进方向，体现了行政活动的进步状态。作为人类社会发展的重要组成部分，行政发展的动力源泉亦在于技术的不断进步。然而，由于深受当代行政学研究技术理性与价值理性之争的影响，技术进步作为推动行政发展的重要动力，其在行政发展的动因研究中却尚未占有一席之地，甚至被人为地披上“技术主义”的外衣而遭到贬低和排斥。这显然不利于我们正确地认识和把握技术进步与行政发展之间的关系。因此，通过深入分析技术进步推动行政发展的作用机制与作用途径，阐明技术进步推动行政发展的作用机理，便具有重要的理论价值和现实意义。

二、技术进步推动行政发展的作用机制

(一)技术进步推动行政发展的渗透机制

技术渗透，就是指在技术的生成、运用、转移和扩散过程中，其技术形式和技术产品逐渐被其他领域所应用，并作为其他领域的组成部分发挥作用，进而促进这一领域的效益产生质的飞跃。[2]313技术进步对行政发展的渗透即指技术进步所生成的新的技术形式和技术成果逐渐为行政领域所应用，并作为行政活动的组成部分而影响行政活动的物质基础、内外环境和主体行为，进而以此推动行政活动向着进步状态发展。

一是技术进步为行政发展提供必要的物质基础，构成了技术进步推动行政发展的渗透条件。物质基础是行政发展的基础要素，技术进步对行政发展的渗透，首先就是通过为行政发展提供必要的物质设备和物质手段而实现。这是因为：首先，技术的首要功能或基本功能在于保证人的基本物质需求，只有人的基本物质需求得到满足，才可能有人类的行政活动；而人们想要谋求行政活动的进一步发展，则只有通过技术的不断进步，创造支撑行政发展的物质条件。其次，技术是生产力的核心因素，技术进步是生产力得以不断提高的根本动力，生产力的不断提高不仅意味着人类的物质生活水平不断得到改善，而且意味着行政发展赖以存在的经济基础不断得到夯实，这就说明，技术进步从根本上决定了行政发展所必需的物质基础。

二是技术进步改变了行政发展的内外发展环境，构成了技术进步推动行政发展的渗透途径。首先，技术进步影响行政发展的内部环境，这主要表现在：技术进步拓宽了人类活动的领域和范围，也相应使得行政事务大量增加且日益复杂，这就引发了政府职能不断拓广、政府组织不断膨胀、行政队伍不断壮大的连锁反应，从而深刻改变着行政发展所处的内部环境；其次，技术进步影响行政发展的外部环境，这主要表现在：技术进步对人类活动具有全面渗透性，它通过作用于行政系统赖以存在的自然环境、政治环境、经济环境、社会环境和文化环境，全面而深刻地改变着行政发展所处的外部环境。

三是技术进步影响了行政主体的相关行政行为，构成了技术进步推动行政发展的渗透过程。技术进步对行政发展的渗透过程，主要是对行政主体的行政认识与行政实践的影响。首先，技术进步影响行政主体的行政认识，这主要是因为：技术进步通过拓宽行政主体的活动范围，将更多的公共事务纳入行政管理的范畴，从而丰富了行政主体的行政认知对象；同时，技术进步为行政主体带来了先进的技术设备、技术手段和技术知识，这就有利于优化行政主体的行政认知途径、提高行政主体的行政认知能力。其次，技术进步影响行政主体的行政实践，这主要是因为：技术本身具有实践特征，技术及技术进步所对应着的正是人们某种实际生活的需要，其“职能或作用就在于有效解决这些需要和由这些需要引发的问题”[3]21,因而，行政主体主动或被动的将技术进步所生成的技术成果运用于行政计划、行政组织、行政协调、行政控制等行政实践活动，也便旨在规范行政实践行为、提高行政实践效率。

(二)技术进步推动行政发展的传导机制

一是动力因素。技术进步对行政发展的传导动力，既包括技术进步本身所具有的技术扩张动力，也包括行政主体追求行政发展的技术诉求动力。首先，从技术进步的技术扩张而言，技术作为人类改造自然的工具、手段和方法的集合，其自身并不具备自主扩张的意识和能力；然而，从本质上说，技术又是人的本质力量的外化，因而技术的运用和技术的进步又不可避免地带有人类的主体意识，在人类主体意识的主导下，“技术已经占领了人类行为的全部，而并非仅仅是生产行为”[4]41，这也就使得技术具有了向行政领域扩张的动力和能力。其次，从行政主体追求行政发展的技术诉求而言，行政发展意味着行政体系的不断健全、行政活动方式和行政关系的不断改善以及行政效率的不断提高，要实现这些发展目标，不仅需要技术进步提供更为充足的物质基础，而且需要大量采用技术进步所生成的技术形式、技术成果和技术知识。

二是传导路径。首先，技术进步的直接传导。技术进步的直接传导是指技术进步所产生的技术形式和技术成果直接向行政领域传播和移植，并为行政主体推动行政发展提供技术服务和技术支撑。例如，信息技术在行政领域的运用和普及，不仅直接提升了行政主体处理行政事务的速度和效率，而且带来行政管理方式、行政运行机制的改革与创新。其次，技术进步的间接传导。一般而言，技术进步首先表现为生产技术的进步，因而技术进步最先作用的领域是人类的生产领域，其首要功能也在于改善生产条件、提高生产效率。显然，生产技术直接向行政领域传导存在适用性的问题，因此，要实现生产技术向行政发展传导，就需要通过技术形式的转变和技术理念的沉淀，使之转变为新的方针政策、新的组织形式、新的管理体制、新的决策方法、新的发展模式等社会技术和精神技术，以此适应于行政发展的需要。

三是影响因素。首先，影响技术传导的有利因素，主要包括：其一，技术进步在生产领域带来的生产效率的提高，不仅为整个社会带来丰富的物质产品，而且极大促进了社会经济的发展，这为技术向行政领域传导起到了标杆作用；其二，技术进步使得人类的政治生活发生极大改观，政治民主化的程度不断加深，政治文明建设的步伐不断加快，更多的具有技术背景的专家、学者进入政治体系，这为技术向行政领域传导创造了良好的政治环境；其三，技术深刻改变着人类的社会结构、社会制度和社会运行，同时也改变着人们的生活方式、生活习惯和思维方式，不管是社会还是个人，对技术的依赖都与日俱增，这就要求行政主体必须适应社会环境的变化，以技术进步为基本动力不断推动行政发展。其次，影响技术传导的阻碍因素，主要包括：其一，观念障碍，在行政发展中，行政主体对技术的认同态度是影响技术传导的主观因素。例如，有些行政人员认为，技术只对生产活动和经济活动有所助益，而对行政管理活动则没有多大影响，为此对技术抱持漠视和排斥态度，这就容易导致技术向行政领域的传导面临观念障碍；其二，利益阻碍，以技术的进步推动行政的发展，就是通过采用更为先进的技术理念、技术成果、技术手段，推进行政职能转变、优化行政组织结构和行政运行过程，以达到降低行政成本、提高行政效率的目的。然而，行政职能、行政组织的一系列变化，也会带来人事安排、福利待遇的系列变化，触及相关主体的既得利益，从而使得相关主体对这一过程产生抵触心理。

(三)技术进步推动行政发展的扩散机制

“技术扩散是指先进、实用的生产技术、管理技术在不同地区，不同部门和不同单位之间的转移应用。”[5]27技术进步推动行政发展的扩散机制，主要由技术的“模仿机制”、“创新机制”和“培养机制”[6]47构成。

一是技术的模仿机制。一般而言，模仿主要是指模仿者“通过学习领先者的创新思路和创新行为，吸取领先者成功的经验和失败的教训，引进购买或破译领先者的核心技术和技术秘密，并在此基础上改进完善，增强自身的竞争力”[6]48的行为。技术进步对行政发展的推动，首先就是基于行政主体的模仿行为，正是通过行政主体的技术模仿，技术进步的成果才能顺利扩散至行政发展之中。行政发展之中的技术模仿主要包括：国家、地区之间的技术模仿，即技术落后国家和地区学习技术发达国家和地区的技术思路和技术行为，特别是技术发达国家和地区将先进技术运用于行政管理活动的思路和行为；行政部门与企业单位之间的技术模仿，即行政部门学习企业单位的先进管理技术、组织技术和决策技术。

二是技术的创新机制。行政主体的技术模仿只是技术扩散的初级阶段，要进一步推动技术向行政领域扩散，还需要行政主体在技术模仿的基础上进行必要的技术创新。这一过程一般包括以下几个阶段：首先，技术的选择阶段，主要是对模仿而来的技术进行必要的筛选，剔除明显不符合行政管理需要的技术；其次，技术的试用阶段，主要是试用通过选择后保留下来的技术，通过试用检验其实践的效果、发现其存在的问题；最后，技术的改造阶段，主要是结合技术试用的实际情况，由行政系统内部的高层管理者、高级技术人员及行政智囊系统的专家学者针对具体问题，进行技术改造和技术研发，以使模仿而来的技术最终真正适用于行政管理实践。技术创新是技术进步向行政发展领域扩散的关键环节，是实现技术扩散由量变向质变飞跃的必经阶段。

三是技术的培养机制。技术进步所带来的技术成果要真正为行政主体所接受和吸纳，并最终成为推动行政发展的重要动力，则需要行政主体学习和理解相关的技术知识和技术原理，这就有赖于技术扩散中的技术培养机制。行政领域中的技术培养，主要包括行政体系内部培养和行政体系外部培养两条途径。行政体系内部培养主要通过对行政人员进行培训，将技术模仿和技术创新所习得和形成的相关技术传输给行政人员，以达到技术进步向行政领域深度扩散的效果；行政体系外部培养主要通过行政部门与生产部门、企业单位、技术研发部门的技术交流完成，技术交流的形式包括举办技术研讨会、派遣相关人员进入生产部门、企业单位、技术研发部门学习、任职和调研等方式。

三、技术进步推动行政发展的作用途径

行政发展具有丰富而复杂的内容体系，总体而言，主要包括行政观念革新、行政体制变革、行政运行机制优化、行政方式方法创新四个方面。探讨技术进步推动行政发展的作用途径，也主要从这四个方面展开。

(一)技术进步推动行政观念的革新

行政观念是行政主体在行政管理实践中历史地形成的有关行政活动的基本理念和认识，“是塑造一定行政管理模式和影响行政行为的文化要素”[7]79。具体而言，技术进步推动行政观念的革新主要体现在以下方面：

一是技术进步推动主流行政观念的革新。所谓主流行政观念，是指能够体现人类社会发展不同历史分期的行政管理模式本质属性的理念和认识。在人类社会发展中，行政发展大致经历了“准行政”、“统治行政”、“管理行政”、“服务行政”四种行政管理模式，其主流行政观念也相应经历了“准公共”观念、统治观念、管理观念、服务观念的时代变迁。在主流行政观念的时代变迁中，技术进步发挥了重要的推动作用。首先，技术进步推动“准公共”行政观念的形成和发展。“准公共”行政观念是与原始社会的“准行政”模式相适应的行政观念，它是在技术水平相对低下、物质条件相对贫乏的社会条件下，原始人类为了协商集体事务、协调集体利益而形成的朴素的“公共”行政观念。其次，技术进步推动“统治”行政观念的形成和发展。“统治”行政观念是在“准行政”模式向“统治行政”模式转型后，人类行政观念进行的第一次革新。这一观念革新与技术进步密切相关，这是因为：技术进步通过改良人类劳动的生产工具，提高了社会生产力水平，推动了人类社会的社会大分工，导致原始的公有制经济逐步被私有制经济所取代，进而使得社会分裂为两个对立的阶级；随着阶级的产生、国家的诞生，原始社会的准行政逐渐被奴隶社会和封建社会的统治行政所取代，统治行政的确立不仅意味着社会公共权力由“公权”变为“私权”，而且也意味着“准公共”行政观念的消解和“统治”行政观念的确立。再次，技术进步推动“管理”行政观念的形成和发展。“管理”行政观念是人类社会进入资本主义工业社会后，随着工业革命带来的技术发展、社会发展进程的日益加快，统治行政逐渐被管理行政所取代后，人类行政观念的又一次重大转变。“管理”行政观念的确立，得益于工业革命所引发的生产技术、社会技术的巨大进步，正是由于技术进步的不断推动，人类社会得以不断分化，社会分工得以不断进行，政府职能也逐渐由政治统治职能向社会管理职能转变，并进而实现行政观念的根本转变。最后，技术进步推动“服务”行政观念的形成和发展。服务行政是人类社会进入后工业社会后行政发展的前进方向，是伴随着信息技术向行政管理全面渗透而形成的目标模式。进入信息社会后，信息技术不但对行政体系进行了全面改造，而且对行政发展的价值目标进行了全新定位，那就是通过信息技术改造政府流程、构建无缝隙式服务体系，全方位服务于社会经济的发展。由此可知，随着信息技术的不断发展，“服务”行政观念已经成为引导行政发展的根本价值理念。

二是技术进步推动具体行政观念的革新。行政观念的革新既包括伴随行政管理模式变迁而发生的主流行政观念的革新，也包括一系列贯穿行政发展过程的具体行政观念的革新，如技术进步与行政效率观、民主行政观、法治行政观、行政责任观、行政公开观等行政观念的形成和发展。

(二)技术进步推动行政体制的变革

一是技术进步推动政府职能的转变。政府职能转变是行政体制变革的关键所在，推动政府职能的转变也是技术进步推动行政体制变革的突破口。具体而言，技术进步对政府职能转变的推动主要表现在：首先，技术进步推动政府职能重心的转移。技术进步作为推动社会发展最为活跃的发展动力，时刻改变着人类生活的社会环境、影响着人类的一切社会活动，这就使得政府管理需要经常面临技术进步所带来的新情况与新问题。要保证政府管理的有效性，就需要政府紧扣技术进步引发的社会变动，对政府职能重心进行相应的调整。其次，技术进步推动政府职能手段的改进。改进政府职能手段是政府管理适应技术进步带来的新情况与新问题的基础工作。例如，在电子商务和电子政务的管理上，要应对信息安全、身份验证、隐私保护所带来的管理难题，单纯依靠以往的行政手段显然并不现实，这就需要通过建立健全电子信息法、电子交易法、电子认证法、信息安全法、电子政府法等法律法规加以解决。

二是技术进步推动行政组织结构的演变。其一，技术进步推动行政组织形式的变迁。技术进步与组织发展密切相关，可以说，有什么样的技术形态，就会产生什么样的组织形式,正如有的研究者所指出的，“在组织的发展史中，每一次重大的技术变革都影响到了组织的发展。与农业社会的技术形态相适应的是家族式的组织，工业社会的技术背景产生的是官僚制组织，后工业社会的标志性技术是信息技术，信息技术的产生必然为组织的发展提供新一轮变革的契机。”[8]27其二，技术进步推动行政组织结构的调整。技术进步对行政组织发展的推动作用，还体现在其对行政组织结构的调整方面。例如，随着信息技术和网络技术不断向行政领域渗透和扩散，传统的科层制组织结构逐渐向扁平化和网络化方向发展，这不仅使行政组织结构日趋简化、精干，而且使行政组织更具弹性和适应力，这有利于行政组织应对日益复杂多变的社会环境，提高行政组织运行的效能。

(三)技术进步推动行政运行机制的优化

技术进步对行政运行机制的优化，主要通过优化行政运行的决策机制、执行机制和监督机制而实现。

一是技术进步对行政决策机制的优化。技术进步对行政决策机制的优化主要是提高行政决策主体的决策能力，推动行政决策的科学化。行政决策的科学化是指“决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共决策(政策科学)的理论和方法来进行决策”[9]261。技术进步推动行政决策科学化的基本途径包括：其一，通过完善行政决策的信息系统、参谋系统和监控系统，为行政决策科学化提供必要的技术保障；其二，为行政决策主体提供直接的技术服务和技术支持，丰富行政决策主体的技术手段，提高行政决策主体的决策水平，进而推动行政决策的科学化。

二是技术进步对行政执行机制的优化。技术进步对行政执行机制的优化主要是提高行政执行主体的执行能力，推动行政执行的高效化。其一，在行政执行的前期准备阶段，技术进步为行政执行主体接收、处理、解读相关决策信息提供技术支持。例如，通信技术、信息技术、网络技术在行政决策信息传输中的运用，不仅实现了决策信息传输的快速、准确，而且为行政执行主体保存和处理决策信息提供了便利。其二，在行政执行过程中，技术进步对行政执行的执行机构、执行形式和执行流程都具有一定的优化作用。例如，经过信息技术和网络技术改造后的行政执行机构，因其管理层次的减少，实现了行政执行层与行政决策层的直接沟通，提升了行政执行主体间的协调效率，从而使得行政执行的效率得到极大提高。其三，在行政执行的后期评估阶段，技术进步也发挥了重要作用。例如，通过引入企业部门的绩效评估技术，为行政执行效果的评估提供科学的评估工具；又如，通过依托网络技术的发展，整合广大网民对行政执行结果的意见和建议，反思行政执行过程中存在的问题和不足，以为改进行政执行的方式和方法、提高行政执行能力提供参照。

三是技术进步对行政监督机制的优化。技术进步对行政监督机制的优化主要是提高行政监督主体的独立性，实现行政监督的透明化。技术进步提高了行政监督系统跟踪捕捉行政决策和执行中的偏差信息的能力，同时提高了行政监督系统的纠偏能力，这就为行政监督系统获得独立地位提供了重要条件。不仅如此，信息技术、网络技术在行政监督中的运用，也丰富了行政监督主体的技术手段，提高了行政监督的时效性和透明度。

(四)技术进步推动行政方式方法的创新

行政方式方法是行政主体为实现行政目标和提高行政效能所采取的工具、手段、途径的总称，它关涉的是行政管理的实践操作问题，是行政主体开展行政实践活动所必须具备的基本条件。技术进步推动行政方式方法创新的具体路径主要包括两个方面：

一是为行政主体改造传统行政方式方法提供技术支撑。传统行政方式方法是行政主体通过长期行政实践所形成的符合行政管理规律的行政方式、行政方法和行政技术，根据所属职能领域的不同而表现出不同的技术形式，如“行政法律技术”、“行政组织技术”、“行政决策技术”、“行政沟通技术”、“行政控制技术”[10]12等。传统行政方式方法是维持行政系统正常运转的基本条件，因而，在一定的历史时期需要使其保持一定的稳定性。但是，当行政系统所处的行政环境发生较大改变时，则需要行政主体根据环境的变化对其进行相应的改造。在传统行政方式方法的改造中，技术进步通过为行政主体改造传统行政方式方法提供技术支撑，推动着行政方式方法的创新。这主要通过两种方式实现：其一，为单项行政技术的改造提供技术支撑。例如，仿真技术在行政决策活动中的应用，就为传统行政决策技术的改造提供了有效的技术载体；又如，微博技术在行政沟通中的运用，就为传统行政沟通技术的改造提供了便捷的技术平台。其二，为传统行政方式方法的有机组合提供技术支撑。行政管理活动是一项繁琐而复杂的社会活动，要达成活动目标、提高实践效率，往往需要综合运用各种行政方法和行政技术，然而，由于缺乏相应的技术条件，传统行政方式方法的综合运用却也绝非易事。要解决这一问题，不仅需要行政主体具备统揽全局的宏观把握能力，也需要行政主体通过一定的技术手段实现传统行政方式方法的有机组合。

二是为行政主体学习、借鉴、引入和改造其他领域的先进技术提供技术模本。行政管理方式方法或者说行政管理技术的创新，很大程度上直接得益于人类社会的技术进步，特别是市场技术、工商管理技术和社会技术的不断进步。正如有的学者所指出的那样：“在某种意义上说，现代管理发展史就是一部管理制度、管理技术的进化史。私人部门发展出先进的管理方法和手段往往被公共部门所借鉴。传统的公共行政借鉴科学管理学派发展出的管理方法和技术，这是人所共知的事实；而20世纪70年代末80年代初兴起的西方‘新公共管理’(或‘政府再造’)运动，其实质也就是现代管理技术尤其是工商管理技术在政府部门的日益广泛应用。”[11]53从这一论述可以看出，技术进步推动行政方式方法创新的另一条路径，就是为行政主体学习、借鉴、引入和改造其他领域的先进技术提供技术模本。例如：目前世界各国普遍采用的全面质量管理技术、绩效管理技术，都是对企业部门先进的管理方法和管理技术的借鉴和引入，是以企业部门管理技术为技术模本所进行的技术改造。

四、结论

作为推动行政发展的重要动力，技术进步通过其独特的作用机制完成了向行政领域的渗透、传导和扩散，使人类的行政活动深深打上了技术的烙印。特别是进入现代社会后，伴随着信息技术、网络技术的飞速发展，技术进步从推动行政观念革新、行政体制变革、行政运行机制优化、行政方式方法创新等多个层面、多个维度深刻影响着公共行政的发展。因此，通过分析技术进步推动行政发展的作用机制和作用途径，从而阐明技术进步推动行政发展的作用机理，就不仅有利于我们在理论上把握技术进步推动行政发展的基本规律，而且有利于我们在实践中建构技术进步推动行政发展的实现机制。

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