政府公共决策中公众意志之实现

何宏米 李德芳

目前，我国地方政府公共决策的制定、实施、评价、修订及废除等仍由各级政府部门主导包揽。其中所遵循的听证、征求意见、督察督办、逐级上访等过程均被程序的形式合法性所掩盖，导致这一决策机制虽构成了一个比较完整的运行结构。但对公众而言仍是从“衙门”深处发出的号令，公权力泛用、乱用、滥用甚至过度解读和私用等现象屡见不鲜。

自媒体时代的社会发展样态。社会发展一直有两种并存的形态，一种是独白，一种是对话。前者遵循的是由我及他的单一指向性交流互动方式，在以王权或个人崇拜为主盛行的时代利于集权统治，对话处于从属地位；后者更加强调处于同一场域的多维度的互动对话和信息交流，公众意志得到极大彰显，公共利益的最大化成为社会发展和繁荣的根本。

表1：2008～2012年我国网络信息发展基本概况

近年来我国网络信息产业得到了长足发展，传统的城乡二元结构在网络信息服务方面被基本打破，2012年开展信息下乡活动的乡镇比例达到82%，行政村通宽带的比例达到87.9%，全国20户以上自然村通电话比例从年初的94.7%提高到95.2%。从表1中看出，从宏观上讲，各种便捷的手持信息终端不仅使传统的网络信息交流平台得到更加便利的应用，也使众多即时信息互动平台得到普遍应用，每个人都可以成为信息的媒介和载体，社会的发展进入了自媒体时代。加之政府不断推进信息公开工作，公共决策的每一个环节都处于公众监督之下，政府与公众之间的对话深度、广度、层次及水平都远超过以往任何一个时期，全社会将逐步实现同一个场域的对话互动交流。

文化功能理论的社会运作机制。在传统的官本位、民为贱的思想驱使下，片面追求政绩工程、GDP和团体利益最大化，过度介入市场经济运行，出现了特权例外的强制性现象、农民大跃进式的被上楼、欺上瞒下的暴力强拆强占、低效的新区鬼城等极端现象。

发生这些现象一方面是由于地方政府未能跟上时代的要求，使公众陷入官难见、脸难看、事难办的境地中；另一方面是由于决策者和公众处于同一个文化场域中，均受到既有文化的影响和约束，但由于文化传统赋予了两者不同的社会角色和约束规则。当两者同时处于自媒体环境中，既得利益群体对决策者影响大于公众诉求的力度，必然决策者更加偏向于既得利益者的现实要求，造成了决策者与公众在决策中的不均衡，这就必然需要公平、公正、公开的机制，理性的制定和实施公共决策，并随时关注公共理念的变化对公共决策进行绩效评价和修订完善。

公共决策的文化要因分析

公共决策需要以文化共同体为对象。人总是生存于某一个或多个组织当中，所在组织能够维持相对稳定的运作秩序，得益于约定俗成的同一化的观念体系—集体无意识。在集体无意识的支配下，人类社会可视为众多的文化共同体的总和。由于地方文化共同体存在，在集体无意识下，使得个人利益诉求被集体利益所取代，这样一来，地方政府的公共决策只能无限趋近公共利益诉求。

公共决策的制定需要依据当地文化。在公共决策过程中，需要尽可能多地考虑文化方面的影响，既努力汲取文化中的积极因素，又充分利用与现代社会运作机制相适应的观念体系。在自媒体时代，公共决策需要充分发挥文化潜移默化的渗透作用，充分调动公共决策在社会运作中的功能。

公共决策的区域普适需要以文化为前提。生活中，经济为公共决策奠定了坚实的物质基础，政治为公共决策提供了组织保障，社会为公共决策构建了运行平台，生态为社会运作划定了发展红线。经济、政治、社会、生态所建构的社会运作体系，缺乏对既有人类社会发展的认知与了解，使得社会的不稳定因素增多，不利于社会的持续健康发展。因此，在公共决策过程中，应充分认识到文化是公共决策的前提条件之一。

公共决策的实施以文化秩序为基础。近年来，我国在推行城镇化的进程中，过于追求人口数量的城镇化，使得大量城郊居民被直接转为城镇居民。原有的文化传统被打破，甚至出现文化断代和消失的情况，使得文化认同感降低。地方政府决策者需要认识到，在公共决策中，只有对地方文化认同，决策结果才能获得应有的地位。

文化视阈中的公共决策与公众意志

权力与利益的平衡。社会生活中，公共决策者被认为是公权和公益的代表，但却也参与了私权和私利的竞争与合作，因而造成主体的多元化存在。公共决策中，多元主体只有通过一定的均衡手段，才可以达到本有的目的。公共决策过程中，决策者占有社会管理的主导权和主动权，公众通过自媒体等展现自我价值和利益诉求，两者处于极不对等的地位，这就要求决策者平衡权力与利益，让二者的博弈达到平衡状态。

发展与均衡的统一。改革开放的成绩证明，没有发展就没有社会主义现代化建设的成绩，就没有民族的伟大复兴。在追求效率优先的同时，我们不得不兼顾公平。在经济发展过程中，我们需要让人民共享发展成果。地方政府在公共决策过程中应切实在发展中解决各种不平衡的问题，利用发展获得公共收益等手段来平衡城乡、高低收入群体等之间的收入差。这样一来，共同富裕目标的实现也将会继续保持吸引力。

竞争与合作的统筹。在文化视阈中，公共决策可能引发、推动、阻碍或终止竞争及合作。在区域内，文化的认同感容易培育出具有竞争力的组织。在大环境下，各个区域都会培育出各自的竞争单位，不可避免出现资源浪费，导致具有竞争性的产业发展和衰落变化较大，国际竞争力就会削弱。基于此，地方政府公共决策应当有大局意识和全局观，在参与国际竞争中，需要凝聚和发挥自媒体时代公众的聪明才智，积极推动优势产业企业参与国内外竞争与合作。

公共决策机制构建及其公众意志的实现路径

充分认同传统与现代的冲突和融合。当传统与现代处于同一个历史维度，对于同一个公共事项而言，决策可能面对两种截然相反的诉求。这就要求决策者在充分认同传统与现代冲突的同时，更加关注传统与现代的有机融合。以服务公众作为公共决策的主旨，立足已有的经验总结，结合公众的实际需要，依据社会共同遵循的道德法规要求和运作规则，将传统与现代纳入到同一个公共事项当中进行对比剖析，满足公共事项科学妥善解决的前提条件。

尊重不同文化语境中公众意志的表达。公众意志是否能够得到充分的表达，将直接影响到公共决策的代表性和可行性。尊重决策对象的自我意志表达是公共决策得以成行的基础，决策者要从制度设计和具体实施过程中容忍决策对象自由表达意志，采取行之有效的方法或措施，赋予决策对象应有的礼遇，促使决策对象广泛参与公共决策之中，对公共决策能够主动积极的表达看法和建议，最大程度的满足公共决策适用范围，唯有此才能推动公共决策更加富有代表性和民主性。

正确理解文化的力量和观念影像的内涵。传统并不等同于个体经验的积累，观念影像也不等同于某一个人对于传统社会的记忆。公共决策面对文化，其实际效果如何重要取决于决策者对传统和观念影像的认知，但不同国家、民族、区域、族群甚至村落社区，其传统的支配力要素和观念影像的集体无意识均不同。因此，决策者必须对组成传统支配力的各种要素进行深入分析，同时对观念影像的内在特征及内涵进行梳理，只有这样才能保障文化在公共决策过程中产生积极作用。

建构和维护动态的社会平衡机制。无论是传统社会，还是现代社会，均具有乡土性的因素推动或阻碍着社会的发展进步，乡土社会相对固化持久稳定的社会结构和运作机制，对于当下寻求持续健康发展而需要的动态的相对稳定的社会存在具有非常强烈的时代借鉴意义和启示。所以，为了更好的推动社会的进步，实现科学的公共管理，就需要全社会参与到公共决策当中，共同建构和维护动态的社会平衡机制。

建立并完善公共决策绩效评价体系。很多公共决策陷入到既有的文化困境中，且因此引发诸多质疑和挑战，与公共决策评价指标难以量化和评价标准过于主观息息相关。如何建立科学的评价指标和评价标准体系对于科学民主的公共决策具有重要意义。因此，科学民主的公共决策应有独立于公共决策及其执行之外的监督机构，对公共决策的决策主体、决策对象、制定过程、推行措施、执行效果等进行全程跟踪评价及提供信息反馈，从而推动公共决策更好地服务于公众。