地方治理三人谈

■本刊记者 付倩倩

“地方治理除了做好法治政府和服务型政府之外，要更好地利用治理的概念、治理的精神，吸纳民间组织、市场组织，参与到公共管理和公共服务的供给中来。”

访谈嘉宾

刘 峰

全国政协委员、中国行政体制改革研究会副会长

杨雪冬

中央编译局世界发展战略研究部副主任

燕继荣

北京大学政治发展与政府管理研究所副所长

“重点难点都在地方”

《决策》：十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总目标，您怎样理解这种表述？

刘峰：国家治理体系和治理能力的现代化既然是总目标，那它就是既管长远又管眼前，既管中央更管地方，而且对地方治理意义可能更直接、更现实。

杨雪冬：我认为应该从两个层次上来理解。

首先，这个国家治理应该是多主体、多层次的。治理的主体中，政府是核心但不是唯一，还包含社会、市场等；再一个治理是多领域多层次的，十八届三中全会中也提到了，包括政治治理、社会治理、生态治理等等。

另外，怎么理解现代化，这里面既包括我们学习西方的一些先进的、相关的东西，也包括根据改革开放30多年来社会、经济出现的新情况，创造出一套适合中国国情的治理体系、治理方法和治理手段，并不是简单地移植西方的一些制度和做法。所谓现代化，“化”不是一个终点，始终是一个过程。

《决策》：这个总目标，对于地方治理又提出了什么要求？

刘峰：我认为应当把握住几个要点。

第一，处理好共治与自治的关系。共治是一种协同，强调的是治理主体的多元化，不仅要突出党和政府的主导，还要让社会、企业、民间的力量来参与。另外，要注重基层自治发力，推动社区的自治、农村乡镇的自治，让公民有序地参与政治、参与管理，让基层释放更大的活力。

第二，处理好法治与德治的关系。治理体系的核心应该是制度化的、法治的，就是说要尽量减少人治的色彩，多一点法治意识，尤其是对地方干部而言，不然会陷入很被动的境地。同时，中国的法治一定要和德治结合，就是说现代治理要有更多的伦理。在基层治理方面，如果说法治是硬的，是约束，是刚性，那么德治就是柔的，刚柔相济至关重要，要把依法治国和以德治国结合起来，但是以法治为主。

第三，地方治理强调回应性。地方治理的一个重要任务就是提供更优质的公共服务，所以地方治理的最大特点就是老百姓有什么合理的诉求，地方政府要及时地回应。十八届三中全会明确提出地方政府的四项职能，即公共服务、市场监管、社会管理和环境保护，地方政府要围绕着职能做文章，更好地履职尽责，这样治理才更有效。

总之，地方政府治理还要突出一点，就是把党的领导、人民当家作主、依法行政三者有机结合起来，但是结合起来比较难。治理，说到底，难点重点都在地方。

燕继荣：中央高层能够认可“治理”的概念，而不是简单讲“管理”，这是一个很好的观念上的进展。

对于地方政府来说，怎样治理好地方，中央已经给出了明确的方向。一个是建设法治政府，法治政府既强调约束政府行为，规范自己，也强调政府要做一个护法的使者，要公平公正地执法。一个是建设服务型政府，强调满足百姓需求，提供好的服务。

按照学术上的理解，治理更多强调的是社会、市场，多方的、多元的共管共治精神。所以地方治理除了做好法治政府和服务型政府之外，要更好地利用治理的概念、治理的精神，吸纳民间组织、市场组织，参与到公共管理和公共服务的供给中来。

所以说要给地方政府什么建议的话，我觉得第一做好法治政府，第二做好服务型政府，第三是做好多元共治的这种公共治理的概念。

基层治理需要体制变革

《决策》：在地方治理层面，基层治理是非常重要的一个环节，因为它离老百姓最近，您觉得目前基层治理存在哪些问题？应该如何改善？

燕继荣：基层治理确实很重要，以往我们觉得基层薄弱了，采取的做法是把政府往下移，移到社区里面，有的地方建立社区服务站，实际上就是把政府的腿伸进去。社区服务站本应是一个自治组织。但是现在，它忙着完成一些政府交办的工作，往往是在为政府服务，满足不了社区老百姓的需求。另一方面，社区服务站的工作人员也觉得委屈，自己不是公务员身份，待遇也不高，还要承担这么多政府交办的工作，以至于吸引不到优秀的年轻人，这就形成不了一个良性的循环。

我认为基层治理在体制上要有一个新的变化。社区服务站不是政府的下辖机构，它应该是提供一个公共服务的平台。打个比方，它就像一个火车站，这个车站可以跑政府的车，可以跑企业的车，也可以跑社会组织的车，工作人员就是维持这个车站的正常运转，负责协调。社区的老百姓有需求，社区服务站来收集整合，而它的背后有一个巨大的资源库，里面有政府的资源、企业的资源等等，可以到资源库里找到资源来满足社区民众的需求。政府如果想统计一个数据，统计局可以派工作人员到社区服务站来，服务站负责通知社区居民配合工作，协调好时间等，但不是由它来完成统计工作。

这是以社区居民的需求为导向的一种服务设计，与原来的那种以政府管理需求为导向的社区制度设计，我认为是不一样的。

地方治理的考评体系

《决策》：我们在评估地方治理成效的时候，应当考虑哪些因素，建立哪些考评指标？

燕继荣：不妨从以下几个方面评价好政府。一是经济发展。就是说除了总量，还要强调它的均衡性，人均收入增长的程度要作为重点考核。二是政治进步，一些反对意见，是不是可以得到合理疏导和平等对话。三是有公平竞争的机会，比如公共服务的提供引入竞争机制。四是社会福利，就是公共服务能不能做好。我们说要改变GDP的评价指标，实际上就是更多地引入民生指标，要加大其比重。比如一个地方的教育能不能办好？医院能不能提供让人满意的服务？还有就是政府绩效，以上提到的很多都可以反映为政府绩效，经济发展、政府形象、社会福利等等。

其实对一个地方来说，评价指标不需要做得多么全面完善，可以根据自己的需求，调整一两项指标，把它作为最主要的，其他的作为辅助性的次要指标就可以了。

《决策》：您怎样看待地方领导干部考核标准与地方治理的关系？

刘峰：地方治理应该注重能力建设。治理体系是以制度为核心的，更多的是依赖中央宏观层面，而地方治理则需更加务实，强调治理能力。地方治理能力建设的目标有以下几点：首先，要树立群众意识，学会更加敏锐和准确地把握老百姓的需求，从而能够有的放矢；第二，要增强地方政府的公信力，对地方政府来说，公信力比生命还重要；第三，要加强执行力，有人说“上面一桶水，底下一滴水”，地方政府要加强执行力重在激励，通过一些改革，让老百姓感受到实实在在的好处，让他们有创造力。此外，还要更加关注绩效管理，既要注重动机导向，又要注重结果。

中组部出台“政绩考核八条”，对选人用人和干部考核体系做出调整，说明指挥棒明显在变化。这恰恰是与治理体系和治理能力的现代化相吻合的，一致的。选干部要避免唯分数、唯票数、唯GDP，这对地方治理提出了更高要求，再用原先那种发展方式就不行了。