李小建 罗庆
摘要 针对城市化操作过程中出现的问题,本文从“人地关系”理论出发,提出新型城镇化本质上应强调城乡协调,全面整合城乡聚落体系,使大小不同、功能不同的各类聚落,形成统一和谐的整体;除了大、中、小城市及村镇协调发展之外,还应考虑景观城镇化与人口城镇化相协调,居住城镇化与公共服务城镇化相协调,有型的城镇化与无形的城镇文化相协调;在城镇化的进程中,政府作用应与市场作用协调,其中市场推动是主要的动力,政府只能根据市场规律,顺势而为,恰当助推;城镇化实施中,要注意上下协调,首先预测区域未来的人口发展趋势和城乡格局,再根据城乡聚落等级、规模结构和空间结构,规划每个聚落的区位及发展规模。
关键词城镇化;城乡聚落;等级规模;城乡和谐
中图分类号F291.1文献标识码A文章编号1002-2104(2014)02-0047-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.02.007
党的十八大提出中国要走新型城镇化道路,并将城乡一体化作为解决“三农”问题的根本途径[1]。与此同时,2013年1月《中共中央、国务院关于加快现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出,深入推进社会主义新农村建设[2]。在此政策背景下,各地把城镇化作为拉动经济增长的重要引擎[3]。国家发改委主导的《促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》预测,城镇化将在未来10年拉动40万亿投资[4]。在新型城镇化的引导下,不少地区推行新农村建设。据我们在山东、河南等省的一些地区调查,相当一些县进行了新型农村社区的定点规划,并按照规划逐步实施。
无疑,这种政府主推的新型城镇化建设对农村经济社会发展具有一定的促进作用。但这种政策实施涉及农区社会经济尤其是中国几千年聚落传承的巨大改变,学术界对其在操作过程中出现的问题比较关注[5-6]。比如:①改革开放以来中国城市化速度已经很快,一些地区把新农村建设列入新型城镇化后,会进一步加快城镇化进程。过快的城镇化可带来更为严重的环境、资源等诸多问题[6]。②前瞻性缺乏。中国农村未来的聚落格局发展趋势怎样?聚落大小及空间格局会呈现什么形态?在没有科学研究并有令人信服的结论之前,如果按照统一模式规划和建设,可能会带来不可挽回的损失。③对传统聚落利用不够。一些新农村建设以新建村镇为主,在建设过程中常伴随“大拆大建”,而中国乡村聚落是当地居民长时期人地相互作用的结果,反映了人们适应和利用环境的智慧。不考虑原有聚落格局的新农村建设,将不利中华民族几千年传统的人居环境中的延续。④用地问题。新建聚落多选择在多聚落区域的中心区或交通便利区,这些区域多为良田成片区。在这里建立较大聚落会占用本已稀缺的基本农田。虽然理论上原有村子搬迁后会整理出农田,但多数地区把原有村庄用地作为建设用地指标做有偿转让。其结果是农田面积不会增加,农用地质量会有所下降。此外,新农村建设多按当地户籍人口分配居住用地,随着人口城市化进程,不少居民会进入城市居住,由此带来建设用地的空间错位,等等。
这些问题主要形成于实际操作过程中。但之所以产生这些问题,主要在于其指导理论薄弱。乡村聚落的发展虽然与多个学科有关,但其体系和空间格局本质属于人文地理学研究范畴,聚落是人们利用自然的一种反映。其指导理论应该是“人地关系”理论[7-8]:“一定的地理环境只能容纳一定数量和质量的人及其一定形式的活动”、“人必须依赖所处的地为生活的基础,要主动地认识并自觉地在地的规律下去利用和改变地”[8]。以“人地关系”理论为指导,地理学家在乡村聚落研究上做了许多工作[9-13]。这些成果对聚落差异、乡村转型、土地利用、空心村整治、县域城镇化等做了很好研究,对城镇化过程中的村镇建设具有很好的借鉴作用。但是,新型村镇建设及新农村建设中,还有一些亟待解决的理论问题有待研究。从“人地协调”理论出发,可以对新型城镇化及新农村建设做以下梳理。
1新型城镇化本质是城乡协调
依据规模大小和功能差异,聚落可以分为若干等级,如特大城市、大城市、中等城市、小城市、县城、建制镇、中心集镇、一般集镇、中心村、基层村等[14]。一般意义上,城镇化是指人口由农村向城或镇转移的过程。由此把聚落的诸多等级差别,概括为城镇与乡村两类。在城镇与农村的基础设施和公共服务差别明显的情况下,此概念可用来表征人民生活水平的提高和社会进步。但也带有重城镇、轻农村的价值判断。随着社会的发展和技术的进步,农村聚落的基础设施不断完善,而城市的拥挤和环境问题,使一些居民向往农村居住环境。在有些发达国家,已经出现了逆城市化现象。所以,从本质上讲,新型城镇化并不单单是农村人口向城镇的转移,而应该是全面整合城乡聚落体系,使大小不同、功能差别、环境各异的各类聚落,形成统一和谐的整体。
把新型城镇化理解为城乡聚落体系结构合理化的调整过程,对于中国这个农村居民占主体的国家,具有特殊意义。我国人口众多,土地资源有限,农业文明根基深厚,不可能像日本、澳大利亚、墨西哥等国那样,将人口集中在少数几个大都市。将大、中、小城市与小城镇、村镇协调发展,尤其是加强中小城市和村镇的建设,使不同等级的城乡聚落充分发挥作用,成为吸纳农村人口的重要平台,可成为中国城镇化路径的重要选择。
将城乡聚落看作一个体系,要用系统观点考虑其发展变化。系统论强调整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性和时序性[15]。在新型城镇化建设中,要考虑不同等级、不同类别聚落与城乡聚落整体的关系。各等级城乡聚落在人居聚落系统中都起着特定作用,它们之间相互关联,构成一个不可分割的整体。以此理论为指导,各地就会在新型城镇化中注重科学的顶层设计,省、市、县、镇等不同层次的规划相互衔接,发挥不同的作用;以此理论为指导,各地就会在新型城镇化中统筹考虑大小不同的聚落相互协调,在新农村建设中考虑几千年来形成的农村聚落体系的承继。
李小建等:新型城镇化中的协调思想分析中国人口·资源与环境2014年第2期2新型城镇化的核心是内部协调
其一,大、中、小城市以及村镇协调发展。新型城镇化不仅包括城市地区的建成区扩展进程,更主要的是广大农村地区人文景观的变化,尤其是小城镇和村镇的发展。在发展中,要注意大中城市的土地集约利用,村镇的相对开敞[16]。党的十八大报告提出的“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”[1],是我们发展不同规模、不同类型的城镇的指导原则。事实上,我国城镇空间利用上,一方面存在土地资源利用效率低下,如我国十大城市群(京津冀、长三角、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中和川渝)占全国经济总量的2/3,但只承载了全国人口的1/3[17]。我国城镇建设用地总规模已近8万平方千米,如果按世界园林城市标准每平方千米居住一万人,现有建设用地可容纳8亿人,而实际上我国按城市化率52%计算,城镇人口只有6亿多,其中还有2.6亿为农民工,非本地农民工为1.6亿[18]。另一方面,村镇不够开敞,生态环境不够秀美。有些小城镇建设跟大中城市一样密集,一样高大,甚至一些农村社区也建起了高楼。大、中、小城市及村镇协调,尤其是小城镇健康发展方面应给予特别关注。
其二,土地城镇化与人口城镇化相协调。上世纪90年代以来,尤其是2000年以来的快速城市化进程中,全国各地掀起了以开发区、工业区、新城区为主的城市建设热潮,城市用地迅速扩张[19],而这些地区仅仅是在土地上或是景观上实现了城市化,缺乏相应的产业和人口支撑,少数新区甚至成为“空城”。城市建设用地大幅扩张、农村建设用地没有减少甚至增加,并没有带来等效的农村人口的有效转移。而新型的城镇化强调工业化和城镇化良性互动,将城市建设用地增加与农村建设用地减少相结合,城镇建设用地增加与人口有效转移相协调,实现城乡土地要素平等交换,促进土地城镇化和人口城镇化的协调推进。
其三,居住城镇化与公共服务城镇化相协调。目前我国城市化率已经超过50%,统计口径上是将诸如农村进城务工人员等城市常住人口纳入城市人口范围,但这些人员仅仅是在城市中就业和居住,缺乏同城市户籍人口同等的教育、医疗、就业、社会保障等公共服务。按照享受城市公共服务的人口统计,中国城市化率只有35-36%。新型城镇化强调公共服务均等化以及公共资源的均衡配置,使居住城市化同社会保障城市化相协调。
其四,有型的城镇化与无形的城镇文化相协调。城市是人类社会的一种文明形态,城市文明除了完全不同于农业文明的物质文明、完全不同于农业文明的生活方式之外,还包括引领现代城市发展的文化和隐含在现代城市中的居民习惯。与农民居住城镇化、就业城镇化、公共服务城镇化相比,文化和习惯的城镇化更是比较缓慢的过程。新型城镇化应该强调这种无形的文化和习惯的改变,强调人们的行为与城市文明的要求相协调。
3新型城镇化机制强调市场协调
城镇化是工业化和农业现代化在人们居住空间格局上的反映,是社会经济发展的一种自然结果。经济社会的现代化,表现在人口结构上是城镇化,农村人口转为城市人口;从产业结构来看是工业化,产业主体从以农业为主转向以工业及其相关产业为主;从人类发展长期依赖的农业本身来看,经济技术的发展使农业采用现代理念、现代技术、现代管理方式从而带来农业生产效率的大幅提高。比较成熟的经济应该是工业化、城市化和农业现代化协调发展,互相促进互相融合。因为只有实现工业化以后,通过积累才有经济实力反哺农业,促进农业现代化;实现工业化后,就业主要是在第二、第三产业,居住地也主要是在城市。
从比较成熟的发达国家的发展历程看,工业化、城镇化和农业现代化的发展是大致同步的,也是协调的。在英国、美国或其他西欧国家并不存在“三化”发展不协调的明显问题,也没有看到它们就“三化”不协调发展问题提出过什么理论以及如何解决“三化”不协调,因为它们的“三化”发展是在自然地、稳步地进行,工业化的同时促进了农业现代化,农业在国民经济中的比例逐渐减少,农业人口的比例也在逐渐减少,人均的农业资源在逐渐增加,农业技术的投入和进步在逐渐加强,自然就逐渐实现了农业的现代化。同时,随着工业和第三产业的发展,城市提供更多就业机会,吸引剩余劳动力由农村向城市转移,城市化也在自然稳步的推进。
在建设有中国特色的社会主义道路上,为什么我们的工业化、城镇化和农业现代化发展呈现不同步现象?这与中国经济社会发展的特殊背景密切相关。一是中国的多数人口生活在农村,农民是中国社会的主体;二是中国实行特殊的工业化,1978年以后,随着改革开放的实行,工业化在中国铺天盖地地进行,尤其是在中国的农村,工业化发展迅速,从而使得中国的城镇化水平远远落后于工业化,比如2000年中国的国内生产总值(GDP)首次达到一万亿美元的时候,城镇化率仅为36.2%,同样地美国在上世纪60年代GDP达到一万亿美元的时候,其城市化水平为80%;日本在上世纪80年代GDP达到一万亿美元的时候,其城镇化率为65%[20]。在这种背景下,强调城镇化,通过加快城镇化改变城市化与工业化不相协调的局面,具有十分重要的意义。正如有三人体形相当,同步前行,若外力助推一个超前,这时要改变前后错落的局面,最直接的方法是外力助推其他人加速前行。
这是我们理解我国政府推动城镇化的理论基础,但是肯定政府的能动作用的同时,决不能忽视城镇化应该与经济发展相协调的本质。与自给自足的农村经济状态相比,城镇是一个交易成本较高的人口居住形式。所以一地的城镇发展应与当地的专业化社会分工和劳动生产率增长相匹配。在“城”与“市”的关系上,“城”只是形式,“市”才是内容,才是城市持续发展的原动力。“市”主要是经济活动,尤其是专业化的经济活动,并由此带来大量的交易。从这个基点出发,城镇化的进程应该更多依靠市场机制的作用。在本质上,市场机制可以引导经济活动中的资源配置优化,同样可以促进居民的就业和居住优化。政府所做的,只能是逐步认识市场规律,顺势而为,恰当地助推城镇化的发展。这种助推方向要正确,用力也要适当。否则,就会导致出现有些人们特别愿意去的城市,却投资不足,设施不足;有些人们不愿去的地方,路却修得很好,楼盖得很高。
从市场发展角度考虑,城市化是生产力发展的客观结果。城镇化的直接原因是居住的集聚,而居住集聚又主要受就业机会集聚的影响,就业又与经济发展密切关联。一地的经济发展,又是各种区位优势综合利用和制度、科技相互作用的结果(见图1)。
4新型城镇化实施强调上下协调
从聚落空间结构调整角度实施城镇化,可以沿着区域人口变化、转入城市人口、聚落等级规模、聚落空间结构、聚落调整的阶段划分、聚落区位选择的路线进行分析论证(见图2)。以下简述其中的五个问题。
图2新型城镇化实施路径
Fig.2Implementation path of newform urbanization
第一,区域城镇与乡村人口变化。发达国家的经历表明,城镇化过程将驱动乡村人口的变化[21]。据中国现代化战略研究课题组研究,中国在2030年前后有可能完成第一次农业现代化,农业增加值占GDP的比重将低于15%,农业劳动力占所有劳动力的比重将低于30%;到2050年基本实现农业现代化,农业现代化程度达到世界农业中等水平,农业增加值占GDP的比重将低于5%,农业劳动力占所有劳动力的比重将低于10%[22]。另有学者通过建立模型对中国城市化率进行预测,到2030年中国城市化率将达到70%左右[23]。国家统计局2012年农民工调查监测报告显示,中国农民工达2.62亿,其中有3 375万人举家外出务工[18]。如果这些农民工不再回农村,并将其家属带到城里,必将带来乡村人口的大幅减少。显然,必须首先对区域的总人口以及转入城市的人口做出预测。在一定时期居住在乡村的人口是村镇规划的重要人口依据,是考虑一区域的城镇化及乡村聚落结构调整的重要前提。
第二,城乡聚落的等级规模。聚落规模大小服从某种随机分布,这种分布是区域发展过程中空间、人口竞争的平衡点[24]。作为随机模型的一种实现,聚落规模在量上遵从Zipf规则。然而,有学者认为,乡村聚落的规模-位序分布是一个动态、自组织的多尺度分形现象,并遵循新的规模-位序规律[25]。基于英国和以色列典型区域的研究表明,乡村聚落规模-位序曲线的具体形状与区域发挥作用的内在力量(如资源禀赋、非农就业机会、对外贸易和交通通讯等)有关[26]。虽然乡村聚落的相对规模可以部分地由区位特征来解释,但随着运输成本的下降,其解释力有所下降[27]。区域农业资源禀赋对不同规模聚落的影响也存在着差异,即对门槛人数以上的聚落影响较小,门槛人数以下的聚落影响较大[28]。此外,基于美国的研究表明,大都市特征对远郊不同类型乡村聚落的规模影响有所差异[29]。根据以上理论分析,可以通过对中国聚落长时间的等级分布演化分析,并参考高度城市化国家的聚落等级规模关系,确定相关区域各种不同规模聚落的数量范围,为聚落空间规划提供依据。
第三,城乡聚落的空间格局。基于德国南部聚落的研究,克里斯塔勒发现聚落的空间结构以及城镇和农村聚落之间存在一定的规律性[30]。随后,其他学者通过引入随机的或者非规则的因素,产生更接近实际的模型[31]。但这些模型仍保持有克里斯塔勒所强调的规则性[32]。譬如,基于成都平原乡村市场的分布研究,发现中国文化背景下村庄市集空间分布具有六边形的特征[33]。然而,以中心地理论为基础的聚落模型主要关注静态的聚落空间模式,对聚落空间分布的动态过程(如生物物理、社会和人类决策)重视不够[34],而它们内在地驱动聚落区位的选择。鉴于此,一些学者以持续时间模拟方法构建微分方程模型来对聚落动态进行研究,如,基于人口空间分布和就业机会的相互作用,提出动态的中心地模型[35];基于人口迁移和经济活动间的相互作用以及其在聚落空间结构的自组织过程的作用,构建聚落形成的动态模型[36]。另一些学者采取离散时间和离散空间相结合的方法对聚落动态进行建模(如元胞自动机模型、基于主体的模型)。如,Tang等在考虑空间模式和过程的整合、层级关系的表现以及处理复杂的非稳态聚落动态的非线性关系等基础上,通过构建一个层级的模拟模型,对复杂的聚落动态进行研究[37]。虽然各地的自然条件不同会影响其六边形形状,但这种思想仍可作为区域聚落空间格局的规划指导。
第四,聚落发展的阶段性。乡村聚落的演变会受自然、社会、经济等多种因素的影响。在不同区域以及同一区域的不同发展阶段,各影响因素的耦合关系及主导因素不尽相同,从而使乡村聚落的演变具有明显的区域性与阶段性特征[38]。人类社会的早期阶段,自然环境对聚落选址起着决定性影响。如,气候会对人类居住环境、食物可利用率和生产力产生影响,进而影响聚落的区位[39];地形会通过影响区域土地利用方式,进而对聚落形态产生作用[40];土地的富饶程度和先前居民点的类型也影响村庄现有的空间分布状态[41]。但是,随着人类改造自然和利用自然能力的增强,聚落选址已超出传统意义上的自然资源禀赋。乡村城市化和农业工业化[42]、服务设施的空间集中[43]、交通设施的建设[44]、政府的政策和规划[45]等都导致人口居住集中,新村落规模扩大,与此同时成千上万的小村落废弃并逐渐消失,造成乡村聚落结构的根本改变[46]。总体取向是人类逐渐向经济发展水平较高、交通便利、环境更宜居区位迁移[47]。
第五,聚落的区位选择。在城乡聚落的分阶段规划基础上,可以进行聚落的区位选择及发展论证。区位选择要综合考虑某区位作为人居聚落所具有的优势,该区位周围地区的自然条件、资源禀赋、社会经济基础,以及对周边居民的吸引力。同时考虑本区位与周围相邻聚落的关系,从而论证当地经济发展潜力,经济活动可能提供的就业岗位数量。根据经济活动所承载的人口和居住环境对周围地区人口的吸引,预测该区域聚落的大致人口发展规模。以此为基础,与自然环境相协调进行聚落总体格局、空间结构、建筑风格、文化特色等总体规划。聚落区位选择中,要尽可能考虑地区聚落的现状,处理好历史承继与未来发展的关系。根据各地已有城市体系的发展情况,在聚落发展中不仅要注意小城镇、专业集镇、特色村与已有城市的联系,还要注意在快速城市化地区未来城市体系变化,避免所选区位在若干年后又面临拆迁的局面。
5结论与启示
在人类社会发展的一定阶段上,城市化是社会进步的标志。但本质上,城市化是在市场经济的利益驱动下,生产要素集中、社会分工、资源利用效率提高的产物。所以从社会和谐、人民生活舒适的角度,资本导向的资源的过度集中也使得城市人感到诸多不便。欧洲一些国家已经出现了“逆城市化”现象。在这样的背景下,全面审视新型城镇化,可以提出以下思路:①强调城乡协调,强调聚落本身的多样化,大小不同、功能不同的城乡聚落各有其存在的必要。新型城镇化就是要注意调整各类聚落的关系,使其更好地满足社会经济发展和人类居住的需要。②强调城市与农村聚落的景观多样性,强调景观的城镇化与人口城镇化相协调,居住的城镇化与公共服务的城镇化相协调,有型的城镇化与无形的城镇化相协调。③强调城镇化发展中的市场推动。在“城”与“市”的关系上,“市”(主要是经济活动)才是城市持续发展的动力。城镇化的进程应该主要依靠市场机制的作用,政府所做的,只能是顺势而为,恰当助推。④强调实施中的上下协调。尤其是规划论证中,一定要注意在宏观发展趋势下的村镇格局规划。如根据人口发展趋势和城市人口变化趋势,预测一区域未来的人口发展;根据聚落等级——规模变化趋势测度未来各规模的村镇数量;根据聚落空间格局模型规划不同等级聚落的空间关系;根据各区位条件规划每个聚落的区位及发展阶段、发展规模。
与此相关,对新型城镇化中协调发展提出如下政策建议:①科学规划。新型城镇化发展涉及对中国几千年的聚落传承的发展,一旦实施,具有不可逆性,所以在操作前,一定要进行科学规划,根据人口发展、经济增长、环境承载的情况,作出分时段的战略规划和实施规划。②大、中、小城市与村镇协调。根据区域经济发展的需要和人口分布状况,逐步建立大小不同、功能不同的城镇体系。在大、中城市发展中强调资源和要素的集约利用,小城镇及乡村发展中注意风格的多样化。③以人为本。新型城镇化主要是人的城镇化,要通过扩大城镇就业吸引劳动力流向城镇,改善这些在城镇工作者的居住条件,提供这些城镇居住的新人口享受城镇公共服务,逐步改善城镇新居民的生活方式,等等。④体制创新。新型城镇化发展中,配套的制度创新非常重要。在土地政策上,要鼓励土地市场改革中的创新,通过改革使农民获得较大利益;在户籍政策上,可从县城起步,再从中小城市到大城市逐步放开户籍的约束;在行政区划上,要支持达到一定人口和经济条件的区域由村镇转设城市,包括在县域设市;在公共服务制度上,要逐步缩小大中小城市和村镇的差距,并尽快实现城乡均等化。
和谐发展是新型城镇化的主题。党的十八大报告强调“工业化与城镇化的良性互动、城镇化与农业现代化相互协调”,强调把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国[1]。把这种思想落实到新型城镇化之中,就是要注意人们居住环境、城镇建设、经济发展与地理环境之间的相互协调,从人地和谐的思路考虑,居住与就业关联,就业与经济发展关联,经济发展与区域条件关联,城乡聚落格局与其发展实质上包含人们对各种地理环境条件的综合利用的结果。
(编辑:徐天祥)
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