破解干部晋升的“天花板”

■ 辛慧敏

破解干部晋升的“天花板”

■ 辛慧敏

干部“天花板”现象，表现的是干部提升晋职无门的烦恼,实质是目前我国干部晋升通道狭窄，缺乏有效、稳定、有序的干部激励保障机制和更加人性化的关注干部职业生涯的制度设计。要破解干部“千军万马”挤“职务”的“独木桥”，“千方百计”谋“身份”的“保险箱”的困局。

近年来，在干部升迁晋级问题上存在两个突出现象，需要引起高度重视。一是干部“天花板”现象，即干部成长过程中，达到一定级别后，其晋升的空间越来越小，不少干部感到“仕途”到了头，再也升不上去，就像碰到“天花板”一样。

干部“天花板”现象，表现的是干部提升晋职无门的烦恼,其实质是目前我国干部晋升通道狭窄，缺乏有效、稳定、有序的干部激励保障机制和更加人性化的关注干部职业生涯的制度设计。结果就是干部“千军万马”挤“职务”的“独木桥”，“千方百计”谋“身份”的“保险箱”。

现阶段的我国，干部资源还比较短缺，干部晋升又是最重要的干部激励机制，如果处理不好，就会直接影响干部干事创业的积极性和创造性，不利于充分挖掘干部的潜能，也不利于解决机构职能转变和提高政府工作效能，还直接影响党和政府在群众中的公信力。必须高度重视，认真研究对策。

干部“天花板”现象危害重重

“天花板”现象的存在是自然的，任何社会、各级职位都是呈“金字塔”结构，处于基层的干部人数最多，随着级别的提升，职数必然越来越少。对于大多数干部而言，当他们被提拔到一定级别后，不管能力再强、素质再高、身体再好、工作再努力，都会面临退休还早但得不到提拔，或者闲置，或者消沉的尴尬前途，结果出现了“天花板”心态，成为一种“天花板”干部，对工作和事业势必带来消极影响。

干部“天花板”现象的存在，导致许多干部心理失衡，其负面效应不容忽视。比如，不少干部预期仕途已走到头，就失去了继续奋斗的动力，工作上得过且过，学习上毫无兴致，心态上心浮气躁。这既导致一个单位组织内部弥漫着不健康的失望情绪，给干部工作带来了效率损失，造成干部人才的浪费。更有一些地方和部门，一些“天花板”干部，因为升迁无望，心理扭曲，当他们觉察到手中权力时日无多时，就会在交出权力之前大捞一把，甚至不惜铤而走险，以身试法，大搞权钱交易，以致于腐败堕落，形成特有的“59岁现象”、“49岁现象”。当然，还有，一心向上爬的“天花板”心理也带来组织内部不健康的竞争意识和不正当的竞争方式，一些干部为了加官晋爵，不择手段，巴结、讨好上级领导，拉关系、走后门谋取晋升，或者勾心斗角，嫉贤妒能，排除异己，破坏团队的安定团结。

细究干部“天花板”现象，有这样几个原因。

一是，单一的激励手段和功利化的官员价值评价机制是产生“天花板”干部的根源。当前，无论是党政部门还是国有企事业单位，对干部的激励，主要是把权力、待遇与职务挂钩，职务提拔，权力扩大，薪金上涨，待遇跟进，这是显性的激励。其后，还有一种隐性激励，即社会评价官员的主要价值衡量标准，就是拥有实在的权力，由这样的权力又会生发许多资源配置权、附着相当多的社会荣耀度，权力成为评价干部职业生涯成功与否的重要象征。在这样的社会氛围和评价机制下，职务晋升只能成为干部唯一的激励途径，形成了“千军万马过独木桥”的官场角逐，“当官”就成为许多干部的最大追求。

二是，现行干部制度某些不恰当的规定是导致“天花板”现象的直接原因。不少地方和单位在干部提拔晋升上以年龄划线，比如，在县市基层，过40岁就不能提拔为科级干部，50岁不能提拔为处级干部，55岁不能提拔为厅级干部。有的还以“干部队伍年轻化”为由，实行“一刀切”，将干部任职年龄层层递减。推选后备干部也受这种限制。有些地方还硬性规定，达到一定年龄即行“转非”或“内退”。一般是厅级干部58岁转非，处级干部50多岁“改非”，科级干部40多岁“转非”，这就使许多干部不得不过早地遭遇到升迁的“天花板”。

三是，现有干部培养、选任、考评和晋升机制存在的缺陷是造成“天花板”现象的主要原因。比如，在干部培养上，没有充分考虑后备干部的不同层次和结构，缺少针对性；在干部选任上，公开性、透明度和民主化程度不高，存在“少数人选人”和“在少数人中选人”、简单地“以票取人”，以及“跑官要官”甚至“买官卖官”现象，老实人、埋头干事的人、不善于溜须拍马、阿谀奉承的人，就难以进入上级领导的视野，成为“天花板”干部；在干部的考评与晋升上，还缺乏科学的绩效评估，难以形成公平、公正的绩效导向，同时，也缺少职级与职务相结合的用人制度。

四是，能力和心态也是催生“天花板”干部的重要原因。因为能力不足不能升迁，在制度安排上属于正常，但对一些干部来讲，因为可以预期到仕途的终点，一旦感觉未来升迁无望，就会提前放弃希望，不思进取，不求上进，实际上提前终止了个人的仕途。

就此，在2010年底，人民日报主办的《人民论坛》杂志联合人民网，就干部“天花板”现象进行过一次大型问卷调查，调查结果引起中央领导关注。调查显示，在目前党政机关中，大约有四五十万县处级干部这样一个庞大的群体，他们中只有大概10%～15%的比例能够在仕途上继续升迁，剩下的就形成了遭遇“天花板”的干部群体。调查还显示，45～55岁最容易遭遇“天花板”现象。这一年龄段的人正处于人生的黄金阶段，既有丰富经验，又年富力强，可正是因为一些地方和部门在干部的提拔晋升上人为划线，促使“天花板”干部在“45～55岁”这一年龄段上扎堆。

“天花板”现象给干部晋升带来了一个困局，需要高度重视，认真研究对策，寻找解决之道。

破解干部“天花板”困局有招数

破解干部“天花板”困局，既要针对现实问题，也要深入研究如何形成一整套符合国情稳定有序的职务和职级相结合的干部晋升机制，根本落脚点在于给每个进入干部队伍的人以稳定的职业预期和发展动力，并切实纳入深化领导干部制度改革的整体谋划中。

第一，要切实解决以年龄划线的“一刀切”做法。在各级领导班子中，要合理使用各年龄段干部，形成复式年龄结构和合理梯次配备，尽可能做到人尽其才，充分挖掘各层次干部的潜能，多提供干部干事创业的环境和舞台。不要将干部年轻化等同于青年化，片面以年龄、学历、资历等划线的做法。特别是对年轻干部的提拔和破格任用，一定要按规则和程序办事。

第二，要进一步健全和规范干部培养、选任、考评和晋升机制，确保程序的公开、透明和公正。在干部培养和选任上，要拓宽视野和渠道，注重从基层广纳贤才，根据老中青合理搭配的原则，有针对性、计划性和动态地建立后备干部库；在健全民主机制上，要杜绝暗箱操作，严格民主推荐和公开选拔的真实性和科学性；在干部考评与晋升上，要以“岗位绩效评估”为依据，建立一个规范的、可预期的 “能者上，庸者下”的干部任免机制，维持干部队伍的进取精神和竞争态势。整个过程，还要更多地听取群众意见，增强群众参与度，广泛接受群众监督。

第三，要探索建立多元化的干部激励机制，深入研究和推进职务与职级相结合的干部任用制度设计。这也是解决干部“天花板”困局的根本做法，是稳定各层次干部职业预期、鼓励干部适应职业竞争的长效机制。近年来，一些基层单位结合国情，探索了不少干部激励措施。比如，对德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀干部，采取“升官不挪位”的办法，实行职级高配，对县委书记予以副厅级待遇的试点；在各级别增加非领导职务，拓宽干部晋升晋职的通道；还可以将调薪权适度下放，以弹性调薪代替固定薪级，使干部的工资待遇更多地与绩效挂钩；采用荣誉激励方式，设立属于国家行政性质的功勋奖励制度，提供具有吸引力的带薪休假制度。还可以参照国外公务员管理的普遍做法，大力推进职务与职级相结合的干部任用制度。

关键还是要疏通干部晋升通道

在现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要与职务特别是领导职务挂钩。因此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升。所谓的“千军万马挤独木桥”、“官本位”，就是这种制度造成的结果。从全国来看，92%的公务员职务层次在科级职务以下，只有8%的公务员是副处级职务以上。依靠职务晋升来提高公务员待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性。通过创新级别设置，在职务晋升之外，开辟一条职级晋升的渠道，确立“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，增强对公务员的激励作用。

实行领导干部的职务与职级分开，又相互结合，构建干部职务与职级晋升的“双梯制”，被学界认为是解决官员“天花板”困局、拓宽干部的职业发展空间的一个好办法，就是所谓“官”与“僚”分途，官吏分置，各走一边。同时，参照国外公务员制度中普遍采用的选任制、委任制和聘任制，结合我们的国情，进行相应的制度设计和安排。

我国《公务员法》参照国外公务员制度，将干部种类分为四种：即选任制公务员、委任制公务员、考任制公务员、聘任制公务员。现在所说的干部“天花板”困局，严格说来，其实只是选任制、委任制这两部分干部才遇到的。因为，考任制、聘任制的干部不存在“天花板”问题。我国的特殊性在于，选任制、委任制干部与西方国家的产生方法不同。西方国家把选任制、委任制的官员称之为政务官。其中最主要的政务官经过民主竞选、选民投票获得当选后，可以采取组阁制的方法，委任其他政务官。我国的选任制、委任制、考任制、聘任制四类干部并没有严格的类别界限，他们在提拔、晋升路线上是可以打通的，由上级组织和领导作出安排。比如，一个在省委或省政府部门工作的处长，可以被派去当县委书记或县长；一个某国有企业的老总，相当于副省、副部级的，也可以转任为省委副书记、副省长或副部长。因而必然造成越来越多的干部加入提拔、晋升的队伍，越来越多的干部在提拔、晋升的“独木桥”上拥挤不堪。因此，干部“天花板”深层次的政治根源在于，干部的分类和晋升路线是否合理的问题，根源在选任制公务员怎样产生的政治问题。要彻底破除干部晋职困局，从根本上说，有赖于深化政治体制改革和领导干部制度改革，建设社会主义民主政治。

从可以操作的办法上：

一是要区分选任制、委任制公务员与考任制、聘任制公务员，实施分类管理。在《公务员法》中已经对选任、委任、考任、聘任四类干部作出区别，把选任、委任类公务员与考任、聘任类公务员分成两大序列，两者之间不能交叉、混合、重叠。同时，建立规范的领导干部“分级考试”制度。在干部职位上加大分级和层次，在公务员入门考试上就有高级、中级和低级公务员的原则区别，各级公务员的基本职级或职业预期十分清楚，考的是哪一级公务员，那么，职业生涯中的最高职业预期就是通过自然晋升达到其层级的最高级，而不可能越级进入高级公务员队伍，如果想进入更高级公务员队伍，必须按照高级公务员的条件要求，并通过高级公务员考试，然后才能按照高级公务员的晋升机制自然晋升。分级考试可以基本上消除公务员晋升的“塞车”效应和“天花板”现象，给各级公务员以正确的职业预期。借鉴西方公务员分类管理经验，我国对于业务性、技术性、专业性较强的领导干部，探索实行干部聘任制度，聘期一般与领导班子任期同步，聘期结束重新办理聘任手续，不再聘任的一般回原岗位工作。

二是职位与级别分开。职务不升，级别可升，薪水待遇可升。党政部门有许多专业技术性很强的岗位，可以为从业人员设计专业技术的通道，加强技术性公务员的职业化、规范化管理，对减少官道的拥挤会有一定效果。对选任类干部要逐步按照竞争选拔程序严格进行。选任制领导干部在任期结束后的去留问题，在西方国家很简单，一般是“哪来哪去”，回去干自己的老本行，或者干脆解甲归田，著书立说，或者进入智库，我们可以参照。对考任制和聘任制公务员，按照任职表现以及退休年龄规定或聘期期限规定，决定是否在位，不能随意地转到选任制与委任制公务员的序列，若要当选任制或委任制的公务员，必须退出考任制、聘任制公务员序列。

具体的操作办法:一是进一步完善领导职务任期制。从目前的干部管理体制看，领导职务资源非常有限，其繁重的任务和重大的责任对任职者的资格和条件有着特殊的要求。要始终保持最佳人选与最适合岗位之间的更新平衡和良性循环，任期制的适用对象和范围主要是：县以上（含县）党委、人大、政府、政协的领导职务，及其职能部门的领导职务；乡（镇）党委、政府领导职务等。二是建立科学的职位分类制度。按照职位分类原则和依法办事的要求，坚持以“事”为中心，依据工作性质、责任轻重、难易程度，有多少事就设多少职，真正做到一事一职。三是完善职级晋升渠道,加大职务与级别的对应等级。坚持“一职数级、上下交叉、高职务设少级别、低职务设多级别”原则，将干部级别由现行的15个增加到30个，以拓宽干部发展空间。针对基层党政机关职务层次少的实际，可将县级机关以下干部的级别延伸至10个等级，最高可达正处级职务的最低级别。四是建立能级管理模式。以能力作为根本的价值目标和价值尺度，通过建立科学公正的能力标准体系和测评程序，对每一岗位的干部所具备的岗位能力进行评定分级。为了便于能级和职务之间的对应关系，考虑到现行的职务有12等，干部能级可划分为1～30级，并加大能级与职务特别是中低层职务的对应关系。五是完善专业技术职务晋升渠道。专业技术职务可分为初级、中级、副高级、正高级几个等次，必要时可以设置首席专家，不同等次的专业技术职务应享受不同的工资待遇。其中，专业技术岗位的设置，主要依据是每个单位履行其职能所必须承担的专业技术职责任务，设岗的多少及岗位等次的高低都取决于“事”的质和量。理想状态是扁状纺锤体，即高级和初级职务比例小，中级职务比例大，并把考核结果和聘任管理有机结合起来。对在聘期内，经考核不能达到聘约规定内容的专业技术人员，进行高职低聘，甚至解聘，真正起到“奖优罚劣”的激励作用。

三是，要完善公务员薪酬制度，实行级职工资制度和职业养老金制度。严格实行政企分开和政事分开，使政府成为有限政府和有效政府，最大限度地消除领导干部事实特权的社会基础。同时，在领导职务与领导干部物资待遇和社会关系地位上，要以法规的形式明确其应享受的各种待遇和权利，并遵循市场经济的基本规则加以规范，彻底打破带有超经济强制色彩的“按权分配”、“权力剥削”，堵死其获取不法收入、以权谋私的通道。同时，要依据社会经济发展水平，不断提高整个干部群体的合法收入水平。伴随公务员年功和业绩提升薪酬等级，直至退休不封顶；根据公务员年功缴纳职业养老金，伴随公共服务年功增加延期支付的职业养老金；根据廉政档案记录支付奖励养老金；待遇天花板自然消失，公务员收入结构随之改变，促进公务员树立终生斜线上升的收入期望，抑制急功近利心态。

四是，从治本的角度看，要加快政府职能转变。减少社会资源行政配置的比重，消减政府官员的权力，实行政府机构的扁平化管理和弹性机构设置。

(作者为中国行政体制改革研究会研究员）