安徽铜陵探索城市社区居民自治的有效路径

■ 方培虎

安徽铜陵探索城市社区居民自治的有效路径

■ 方培虎

城市社区居民自治建设是健全基层群众自治机制的重要内容，是保障城市社区居民参与社区治理，确保社区居民各项民主权利的重大基础性工程。如何按照中央要求，推进城市社区居民自治建设，已成为一项亟待研究的重要课题。

城市社区居民自治建设是健全基层群众自治机制的重要内容，是保障城市社区居民参与社区治理，确保社区居民各项民主权利的重大基础性工程。党的十八大报告指出：“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”如何按照中央要求，推进城市社区居民自治建设，已成为一项亟待研究的重要课题。

近年来，安徽省铜陵市深入开展社区体制改革实践，城市社区居民自治建设取得了一定成效，得到了民政部、安徽省委省政府和专家学者的肯定，认为铜陵的改革是“基层政府管理创新、体制机制创新、社会管理创新的一次成功尝试，符合党中央关于加强社会管理体系建设、创新社会管理机制、切实维护社会稳定的要求，也为全国提供了第一个在城区范围内全面改革街道办事处体制的鲜活样板”。他们的做法值得借鉴。

明晰职责权利是前提

明晰职责权利，强化社区民主自治职能，这是社区居民自治的前提。铜陵模式的核心是撤销街道办事处，将原有的街道办事处及所辖社区整合为若干个大社区。这是铜陵改革区别于全国其他城市社区管理体制改革的地方，它使一个市级行政区域内的城市管理层级，从市-区-街道-社区四级转变为市-区-社区的三级管理。改革突出了社区民主自治，明晰了职责权利，强化了社区的社会功能。

一是理顺关系。明确政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务和帮助，强调政府职能部门要支持社区居委会发挥自治功能，依法开展好社区各项工作。各职能部门要将工作重心下移，履行各自职能，做好属于本部门办理的行政事务，支持和配合社区居委会开展社区服务等方面工作。

二是明确职权。明确社区自治组织依法拥有自主权、协管权和监督权。自主权主要有：社区居委会成员选举权、社区事务决策权、社区日常管理权、社区财务自主权等。协管权主要是：协助政府部门做好优抚救济、最低生活保障、就业培训、社会治安综合治理、民事调节、计划生育等工作。监督权主要是：对政府部门和机关公务员的工作，特别是对公用事业单位的服务，提出意见和建议；对居住区内的在职党员干部进行监督和评议，并向其单位作出反映。

三是实施减轻社区居委会负担工作。对社区中一些不切实际和多余的组织和牌子进行清理，对要求社区居委会承担的各项工作、考核检查、台账记录、材料报表等，必须先报送社区建设领导小组审查，未经批准的，不再由社区居委会承担。政府从微观的直接管理中摆脱出来，实现真正意义上的政府对社区的指导和服务，而不是领导和管理。

构建组织架构是基础

根据《城市居民组织法》规定，社区居委会作为一种城市社区群众性自治组织，主要是实现社区“自我管理、自我服务、自我教育”，自治职能是社区居委会的一大职能。因此，创新社区居民自治的组织体系，实现居委会组织的归位，也就是要把居委会从目前行政化倾向较严重的组织，回归到法定的群众性自治组织。

就铜陵改革而言，社区组织架构包括四个层次：一是社区党组织；二是社区居民委员会；三是社区公共服务中心；四是依托社区居民委员会成立的各类社会组织。其中，坚持把强化居民自治、创新社会管理作为社区组织架构改革的重中之重。着力完善社区的自治功能，推进政社分开，将不属于社区居委会的职能进行剥离，去其行政化，回归居民自治本色。将城建执法、市容卫生、司法等不属于社区居委会的职能上交区政府；把社会管理的全部职能下放到社区公共服务中心，落实到网格中，推行精细化、专业化、责任化服务；对社区承担的公共服务中的养老服务、卫生保健、社会福利、家政公益、心理咨询等，转换为社会中介或经济实体，实行项目运作，由政府直接出资购买，让社区挤出更多的时间和精力，服务群众，开展自治。在完善社区自治功能的同时，同步完善社区自治的组织体系。居民自治组织体系由社区居民代表大会、议事协商委员会和社区评议委员会、民主监事会、居民委员会、居民议事小组构成。在社区党组织领导下，建立社区议事决策与执行相分离的工作机制，落实社区自治组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督职能。重点探索“楼栋”式居民自治实践，合理设置居民小组，配齐配强居民小组长和楼栋长。依托居民小组、楼栋，民主协商讨论本居民小组本楼栋的群众性公共事务，逐步形成社区居委会、居民小组、楼栋门院上下贯通、左右联动的社区自治体系新格局，切实增强居委会组织居民开展自治活动以及参与社会管理服务的能力水平。通过理顺社区内部各类关系，真正实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

完善社区居民自治制度是保障

合理的居民自治组织架构只是构建了社区居民自治“健壮的骨骼”，科学的制度体系才能塑造社区居民自治“丰满的血肉”。完善社区居民自治制度，就是要在社区党组织的领导下，按照宪法和法律的规定，健全和完善各项自治制度，通过实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民的自我管理，自我服务，自我教育。

——建立健全社区党组织工作制度。通过社区体制改革，社区居委会实现自治实体的回归后，城市政府与社区层面维系依靠党组织自上而下的领导作用更加突出。在充分尊重社区自治的原则，与发展社会主义民主政治建设的方向相一致的前提下，要积极发挥党在社区的政治领导、思想领导和组织领导作用，通过制度安排，引领和带动社区民主向正确的方向发展。因此，必须建立健全社区党组织领导下的充满活力的社区居民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法按规办事有机统一于社区居民自治的实践之中。一是以提高党员的知情权和参与权为重点，加强党员教育管理。二是以保障社区党员选举权和被选举权为基础，建立健全党内选举制度，扩大差额选举比例和范围，将竞争机制引入选举过程，改革完善候选人提名制度。三是以扩大党员监督权和决策权为目标，完善社区党员代表议事会议制度。要支持社区党员依法参与社区事务管理，监督居务公开和民主管理制度的落实，尊重社区党员的民主权利，执行居务公开民主管理的相关制度。社区居民委员会、社区社会组织等要在社区党组织的领导下，齐心协力，做好居务公开民主管理工作，促进社区居民自治工作深入开展。

——进一步创新社区民主选举制度。坚持和发展社区民主选举制度，按照“坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法按规办事”的原则做好社区民主选举工作。进一步规范社区民主选举程序，稳步扩大以居民直接选举和户代表直接选举的覆盖面。从社区居民自治与中国民主政治发展的长远来看，创新社区民主选举方式意义重大。2013年，铜陵市在社区居委会换届选举中，全部实行直接选举制度，直接选举率达100%，并在两个社区实行候选人提名“海选”试点，有社区更是首次将外来务工人员提名为委员候选人且都顺利当选。此举充分调动了社区居民参与社区管理、社区建设和社区服务的积极性，是社区居民自治建设的重要举措。

——完善社区民主管理制度。铜陵经过近年来的实践，探索了一些行之有效的做法。比如，初步建立了社区居民自治的组织体系，结合换届选举成立了居民代表大会、居民议事协商制度，通过举办听证会、评议会、居民论坛等，建立了议事、决策、执行、监督的民主管理体系。建立了以居民公约、社区居民自治章程为主要内容的民主管理章程，实现社区的事，规则大家定，事情大家管。畅通了居民诉求表达机制的渠道，围绕居民关心的热点难点问题和涉及居民自身利益的事务，通过召开听证会、评议会等，听取居民意见，接受居民监督。

——实行严格的社区准入制。实行严格的社区准入制是规范和限制相关部门随意进入社区的一项制度设计和安排。铜陵就制定了“关于组织机构、工作任务、创建评比考核进社区实行申报准入制度”。 其目的就是规范社区准入内容和程序。市直各部门拟将组织机构、工作任务、创建评比考核等项目交给社区的，除法律、法规明确规定应由基层自治组织承担的以外，均实行准入制度。按照全面准入、依法进入的原则，分级审批。对经审批允许进入社区的事项，按照“权随责走、费随事转、事费配套”的原则，明确授权内容、对象、权限、时限和拨付的经费。对经审批进入社区的项目，社区居民和社区专职工作者普遍不认可的，按照准入与退出相结合的原则，应予退出。严格的社区准入制使行政事务、各种考核不再通过行政命令的方式让居委会承担，规范了社区承接政府公共服务行为，增强了社区居民自治能力。

培育和发展社区社会组织是内在活力

社区自治力的高低，取决于社会组织的发育程度。只有大力培育和发展社区社会组织，才能成为推动社区居民自治重要力量，扩大居民参与社区公共事务管理、帮助居民表达意愿和维护自身合法权益、提高社区服务和社区自治能力、促进和谐社区建设。

一是放宽准入条件，实行登记和备案相结合。对社会组织实行分类登记管理，降低登记门槛，放宽准入条件，缩短登记时限，为社会组织创造有利的发展环境。鼓励和支持社区居民成立形式多样的慈善公益、志愿服务、社区事务、文体活动、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的社会组织，提升社区自治水平和社区服务品质。对社区社会组织实行登记和备案“双轨并行”的管理模式，简化登记手续，放宽社区社会组织的登记条件。对社区社会组织实施“枢纽式”管理服务，开展社区社会组织示范建设活动。扶持文体、维权、服务、社会救助等各类社区社会组织，逐步承接剥离的部分政府事务性、服务性工作。

二是建立社会组织孵化机制。探索打造社会组织孵化基地，筹建社会组织培育中心，引入“企业孵化器”理念，对有发展潜力的社会组织进行专业化、多层次培育，促成其转化为专业性强、运作规范的社会组织。社会组织培育中心在政府主导下，利用社会资源培育扶持社会组织发展，积极解决社会组织发展中的困难和问题，以萌芽期和初创期的公益性社会组织为重点，提供注册协助、组织规划、项目管理、教育培训、能力评估等一系列服务，帮助建立健全以章程为核心的信息披露、财务管理、内部治理等各项规章制度，实行规范化建设等。

铜陵的社区体制改革虽然还存在一些需要进一步深化和有待商榷的问题，但仍然体现出当代城市社区居民自治建设在理论上和实践操作上的价值，具有重要的启示意义。

三是建立政府购买服务机制。推进政府购买服务常态化，对公益性、慈善性等符合经济社会发展需要的社会组织，通过政府购买服务的方式予以重点扶持，细化服务购买流程，强化项目评估。根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行审核后支付费用，或采取“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约方式进行。将购买社会组织服务的费用，列入部门年度预算。只有“在社区事务管理中必须使社区公共服务供给进一步市场化，发展和壮大社区公共服务供给力量，吸引更多的社区服务组织和个人，实现社区服务供给主体的多元化。”才能进一步给社区居民的自治注入新的内在活力。

关于铜陵社区体制改革，有人认为“为城市社区管理体制改革探索了新的发展路径”。有人认为“铜陵撤销街道办的改革，为全国提供了一个在城区范围内全面改革街道办事处体制的样板，是通往一个‘大社会’的必由之路”。但改革也并非完美无缺，“如果将减少行政管理层级，简单地变成将街道办的职能下沉到社区，这只不过是行政权力平移，并非真正意义上的居民自治”。 铜陵的社区体制改革虽然还存在一些需要进一步深化和有待商榷的问题，但仍然体现出当代城市社区居民自治建设在理论上和实践操作上的价值，具有重要的启示意义。

（作者为铜陵市委党校）