美国环保法律如何规范页岩气开采？

张利宾

美国没有专门的针对页岩气的法律，但是页岩气的开发已经有很发达的法律体系（包括环保法律）作为支撑，确保了页岩气革命的成功。

页岩气是一种非常规天然气，它是美国能源结构中至关重要的一部分，而美国页岩气的成功对美国的能源供应产生重大影响。我们要问的是适用于页岩气的美国法律法规有哪些？这些法案如何规范页岩气的开采？

美国几乎没有专门针对于页岩气的立法（包括针对页岩气的环保立法），但是这丝毫不影响我们探究美国法律中适用于页岩气的法律规定（包括适用于页岩气的环保立法）。由于篇幅的限制，本文不讨论这些环保法律的行政执法和司法救济的问题，当然，从更大的意义上看，环保法律的行政执法和司法救济对于一个国家的环保法律制度来说是更加重要的。

众所周知，美国的环保法律非常发达，有联邦层面的立法，也有州的立法，还包括政府部门（如美国环保署）的法规，更有大量的判例法填补制定法的空白。其中许多制定法和判例法均适用于页岩气的开发。

这也说明了美国即使没有专门的针对页岩气的法律，但是页岩气的开发已经有很发达的法律体系（包括环保法律）作为支撑，确保了页岩气革命的成功。

本文试图对适用于美国页岩气开发的主要环保法律法规进行梳理，以期读者从中获得对于中国页岩气开发环保立法的启示。

土地私有制下的资源保护

美国的土地实行私有制，根据天空规则，土地的私人所有者对地表之上的天空和地下的资源（包括矿产资源）均为私人所有。但是由于捕获规则（rule of capture）的适用，对于地下的油气资源，只有在矿权的所有者开采出来后才对这些油气产出拥有财产权利。但是捕获规则在刺激美国早期油气行业竞争发展的同时也造成许多资源的滥采和损失，因此美国各州在油气行业发展初期都对资源保护进行立法监管。对于页岩气来说，各州所制定的关于间距、套管、废物处理、封堵和报废的规定均适用。另外，钻探公司必须取得州管理机构的许可。

美国大量的联邦、州和地方的法规都对上游和中游的天然气经营作出了相关规定，其中许多规定是与环保有关，这些规定都适用于页岩气的规定。

除了私人土地外，美国有些土地属于联邦政府拥有的公有土地。为了解决宽松政策导致的“公地悲剧”等问题，联邦不断加强公地规范和管理。1976年的《联邦土地政策管理法》（Federal Land Policy and Management Act， 简称FLPMA）明确规定：“公地应被保留为联邦所有，除非作为土地使用规划程序的结果，特定地块的弃置符合国家利益。”联邦政府直接负责联邦土地的管理，目的是维护它们的“自然状态”及其“科学、景观、生态、环境、空气和大气、水资源和考古价值的质量”。

根据FLPMA，公有土地的使用应受制于根据FLPMA制定的土地使用规划（Land use plans），而土地使用规划包括环境资源的保护内容。另外，FLPMA规定，土地使用规划的制定必须有大量的公众参与。

和私人土地一样，政府拥有的公有土地也采取招标的方式将矿权（mineral rights）通过油气租约（oil and gas lease）的方式授予给私人公司。这样的做法也适用于页岩气这种非常规的天然气的开发。私人公司一旦中标，则其必须和政府签署油气租约。根据签署的油气租约，获得矿权的私人公司向政府支付签字费（signing bous）、延期租金（delayed rental）、关井提成费（shut-in royalty）以及油气产出的提成费（production royalty）。

政府的油气租约一般还包含遵守环境法的义务条款。例如《美国联邦外大陆架土地法》项下的油气租约规定：“承租方和出租方一致同意如下：……本租约应遵守法案和所有根据法案颁布且在本租约生效日现有的法规；所有根据未来制定法颁布的、规定防治废弃物和自然资源保护的法规……以及所有其他适用的制定法和法规……”

由于美国法院的判例规则规定矿权优先于地表使用权，因此获得矿权的私人公司可以通过谈判，与地表权利人签署单独的地表使用协议。通常来讲，矿权所有人使用和占有地表的权利体现为下面的具体行为：修建储油罐、发电站，在出租土地上建造用来生产、储存和照看油气产出的建筑物，修筑道路和员工宿舍，建造盐水处理坑，实施注水程序，以及为二次采油作业目的而提取属于地表所有权人的可饮用地下水。

在这种地表使用的安排中，获得地表使用权的矿权所有人不得滥用这种地役权。美国法庭经常援引一种叫做“合理照顾原则”（accommodation doctrine），对矿权所有权人对地表拥有的地役权予以限制。如果根据油气行业的惯例存在一种允许开发商开采油气矿产的替代方案，则根据“合理照顾原则”，开发商应该采取替代方案，而避免对地表所有权人的使用权造成破坏。

根据双方达成的地表使用协议，矿权所有人可能需要对地表的破坏向地表所有权人进行补偿，而且需要将地表恢复原状。在页岩气开采出来之后，页岩气一般需要通过天然气管道进行运输。天然气运输属于天然气行业的中游，天然气管道有州内管道和州际管道。州内管道受州与地方法律的管辖（例如当地有关土地使用、设施选址的规范）。

州际管道则受到联邦能源管理委员会（FERC）的管辖。FERC监管职能包括监管跨州贸易中的管道石油的运输、监管跨州贸易中的电力传输和批发，同时还包括监管用于跨州贸易的天然气的传输和销售，更为重要的是FERC也负责监督与天然气和水电项目有关的环境事务。适用联邦立法以及有关的州和地方立法。联邦立法包括1938年天然气法，该法规定了天然气管道运营商的准入许可和退出许可以及有关价格监管的规定。

水污染的担忧和应对

页岩气开采需要使用水力压裂（hydraulic fracturing）。目前在美国人们关注的问题是水力压裂是否会导致地下水的污染和天然气的泄漏（seepage of natural gas）。在美国环保法律制度中，《饮用水安全法》（Safe Drinking Water Act，简称SDWA）规制废弃物的地下灌注行为，但是根据SDWA，压裂流程（fracturing process）被豁免，因此该规制不适用于页岩气的开发。显然，基于SDWA的立法意图，联邦政府不想对水力压裂进行监管，而想把对水力压裂的监管权力留给州政府。endprint

大部分州通过州油气管理部门和州环保部门对水力压裂进行监管。由于各州对水力压裂监管持不同态度，州立法在这方面的演变将会呈现出不同的发展方向。近期处于对水力压裂可能对环境造成的影响的关注，相关州（如德克萨斯州、俄亥俄州、加州、怀俄明州、宾夕法尼亚州、科罗拉多州、纽约州等）正在积极地进行相关的立法工作，加强提高对水力压裂的保护要求，但不论怎样，各州不大可能会对水力压裂予以禁止。

与此同时，联邦政府也有可能进一步立法，以加强页岩气的监管。据称，美国内政部下属的土地管理局（U.S. Bureau of Land Management简称BLM）已经拟定了有关在联邦政府拥有的土地上进行水力压裂进行监管的规定。新的联邦立法对于在公有土地上进行水力压裂会提出关于井的建造、封堵、申报的要求。美国环保署也正在听取其独立的科学顾问委员会的报告，进一步了解水力压裂及其对水资源供应的风险。预期未来的联邦立法或美国环保署（EPA）的法规将做出规定，要求从事水力压裂的公司披露压裂液（fracturing fluids）的成份信息。

令人关注的问题是在页岩气开采中的采出水（produced water）和钻井液（drilling fluids）的处置问题。在水力压裂液添加剂（hydraulic fracturing fluid additives）中存在的化学成分需要被进一步的披露，才能更加彻底地对其潜在危害进行分析，同时才能更好地应对公众所担忧的其对水供应资源的威胁。不管怎样，页岩气开采中产生的采出水和钻井液往往需要被排放到地表水。对此，美国的《清洁水法》 （Clean Water Act， 简称CWA）应适用。

CWA是美国国会1977年对于1972年《联邦水污染控制法案》的修正案，CWA制定了控制美国污水排放的基本法规。CWA授予美国环保署（EPA）建立工业污水排放的标准（基于技术），并授予EPA继续制定针对地表水中所有污染物的水质标准的权力。根据CWA，任何人或企业不得从点污染源向可航行的水道中排放污水，除非根据该法案获得污水排放的许可证。CWA的许可证要求土地所有者在将“疏浚或填充材料”置于可航行水域之前，向陆军工程兵团申请许可。

美国环保署负责点污染源（国家污染物清除系统）许可的发放与实施。另外，CWA还规定了点污染源的报告义务，要求其自我执法。该法案赋予了行政管理者较大的裁量权，要求点污染源自行测试其排放物，并制作测量结果的定期报告。这些报告的要求成为点污染源申请许可的文件内容的一部分。违背这些记录义务将受到环保署的惩罚。

CWA允许环保署委托各州政府执行多种行政执法任务，包括许可、行政管理和强制执法。各州有权实施清洁水法案的各项计划的同时，环保署仍然保留对州政府监督的责任。

最后，美国公众对于页岩气开采还担心取水问题。水力压裂需要耗费大量的水。一般来说，一口页岩气井的钻探需要使用2-4百万加仑水。对此，各州都有各自的取水许可制度，以规制从地表水体中取水的行为。

防止空气污染和生境破碎化

页岩气会涉及到对空气中的排放物，因此适用美国《清洁空气法》Clean Air Act 简称 CAA。该法案规制从各“主要源头”中排放的空气污染排放物。美国清洁空气法体系的建立源于两起环境公害事件，一件是1943年的洛杉矶烟雾事件，另一件是1948年的多诺拉事件。

基于空气严重污染的情况，美国国会于1963年颁布了“1963清洁空气法”（即为美国《清洁空气法》前身），1967年通过了第一部综合性的空气污染控制法律，设立了空气质量标准，但由于各种原因执行缓慢，并未达到污染控制的目标。

1970年通过的《清洁空气法》奠定了美国今天空气污染控制的框架。1977年美国国会增加了对于新排放源在建设前应该做环境评价等要求。1990年的修正案主要集中在酸雨、城市空气污染、有毒空气污染物排放三方面，并提出采取许可证管理以及加强有关执法。

根据现行的CAA，固定空气污染物排放源在实施“新建”或者“改建”活动之前，必须预先申请行政许可，只有在得到美国环保署的“预防重大危害”行政许可之后，方才可以动工建设。根据CAA项下的“防止显著恶化的项目”， 在臭氧“达标区”或那些排放和可能排放超过一定量的挥发性有机化合物（VOC）的“达标区”建筑的设施必须在施工前获得行政许可。大排放的实体被视为“主要排放源”。

除上述环保法律规定，开发页岩气也会适用美国的《濒危物种保护法》 （Endangered Species Act，简称ESA）。ESA的立法目的就是对稀有动植物物种予以特别保护。ESA是于1970年代通过的法案，法案的目的在于避免因经济成长与发展而导致物种严重濒临灭绝的后果。1972年时，美国总统尼克松有鉴于当时法律的不足，促使国会通过这项法案的立法，最终该法案于1973年12月28日由尼克松总统签署通过。

ESA不仅是为了保护动物，还将整个生态环境包括植物、菌类以及无脊椎动物也包含在内， 而大规模建设页岩气井会导致整片土地被清理、森林消失和生境破碎化（fragmentation of habitats）。美国《濒危物种保护法》是世界范围内最富效力的物种保护法律之一，其效力主要源自其濒危物种优先的先进立法理念，为政府部门提供有力的生态环境保护规范，也提供了一个切实可行的公众参与制度与公众诉讼制度，法律规定明确、细致，且具有可操作性。

（作者系美国德克萨斯大学奥斯汀法学院法学博士J.D.，西门子亚洲及澳洲区并购业务首席法律顾问）endprint