南京市农村环保工作存在的问题及对策建议

高小杰　金哲　吴鸿雁

摘 要：通过对南京市农村环保工作的专题调研，总结了目前南京市农村环保工作存在的主要问题，并针对发现的问题提出了切实可行的对策建议，以期使农村环保工作更好地服务于南京市“都市美丽乡村”建设。

关键词：南京市；农村环保；问题；对策

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）01-02-106-03

党的十八大报告明确提出了“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的宏伟目标，这不仅是深入贯彻落实科学发展观的战略抉择，也顺应了人民群众追求美好生活的新期待，是在发展理念和发展实践上的重大创新[1]。目前，全国各地积极响应党的十八大号召，正在开启建设美丽中国的序幕。南京市也正着力建设“美丽南京”，争取2014年建成全国首个“国家级生态市”的副省级城市。经过3～5a努力，逐步建成江宁、高淳、浦口、六合、溧水美丽乡村示范区，使五大都市美丽乡村示范区成为展示南京生态文明建设和统筹城乡发展成果的样板区、示范区[2]。

由于南京市农村区域面积5 798km2（江宁、高淳、浦口、六合、溧水），占南京市市域总面积（6 587km2）近90%，因此可以说，没有“美丽乡村”就没有“美丽南京”。为此南京市政府提出积极建设南京“都市美丽乡村”的口号，并且要求在建设过程中重点突出生态优先，强力推进污染整治及村庄环境综合整治，整体改善农村环境[2]。

然而，长期以来，与全国各大城市相似，南京市农村地区承担着工业及城市污染向农村转移的压力，点源污染和面源污染共存，生活污染和工业污染叠加；农村环境保护政策、法规、标准体系不健全，使农村环境污染形势严峻，危及农村饮水和农产品安全。部分农村地区的生活垃圾、生活污水、畜禽养殖粪便和农业废弃物任意排放的问题严重，已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，严重制约了农村经济社会的可持续发展。为了更好地服务于南京市“都市美丽乡村”建设工作，南京市环保主管部门于2013年初组织力量对南京市农村环保工作进行了专题调研。并针对调研中发现的问题提出了切实可行的对策建议。

1 南京市农村环保工作中存在的主要问题

经过较为广泛和深入的实地调研发现，当前，南京市农村环保工作主要存在以下问题：

1.1 农村环境的长效管理得不到体制、机制方面的保证 目前农村环保工作主要依靠项目推动，缺乏“顶层设计”，没有体制、机制方面的保障。如：农业面源污染治理没有像工业项目那样，有“环评”、“三同时”制度，只要农民愿意，可以随意喷施农药和化肥，只要有水面出租，可以任意养殖水产品；农村污水处理费用还无法像城市污水处理那样，从自来水价格中提取，村庄污水处理费用由村集体和地方政府支付，没有形成“谁污染、谁治理”的费用承担机制；农村垃圾管理没有像城区那样，建立有效的环卫保障体系。农村污染面广量大，区级以下的政府基本上没有专门的环保机构和专职工作人员，农村环境监测工作存在大片空白，执法监管能力严重不足，环保秩序相当混乱。目前，农村环境基础设施的投入、管理费用基本上依靠项目经费，管理机构也基本上是由“工程指挥部”代替。

1.2 农村环保投入明显不足，城乡二元结构问题在环保领域长期存在 长期以来农村为城市发展提供廉价农产品、劳动力、土地资源等初级产品，但“城乡二元结构”模式始终没有突破，农村地区缺少污染治理的监管和环保基础设施建设、运行的投融资、收费体制，环境治理缺少人力、物力和财力。由于农村镇街的污水设施没有落实收费渠道，镇街污水处理厂“有钱建设、无钱营运”。全市农村除江宁部分镇街污水处理厂正常运营外，多数镇级、村级污水处理设置不能正常运行，“晒太阳”污水厂并不鲜见。

据初步测算，全市农村区域仅垃圾和污水处理两项约需10亿的运行费用。而目前市环保主管部门每年支持农村污水管网和污水厂建设经费仅约2 000万，主要用于农村区域污水管网建设补贴。南京市对农村环保的财政支持力度与“多予、少取、放活”中央三农政策要求，相差极大。

1.3 各级党委、政府部门的“重工业、轻农业，重城市、轻农村”观念有待破除，农村环保立法、环境管理规范和环保考核制度滞后 我国初步形成的环境资源保护法律体系的规制重点在城市和大中型企业，农村成为环境保护的真空地带。虽然我国已经制定并初步形成了一个以《宪法》和《环境保护法》为主体的环境法体系框架，但是在一些重要领域和重要的生产环节还缺乏明确的规定，甚至存在一定的空白。例如，在环境污染补偿方面，我国环境污染防治法律制度的补偿措施不到位，无法阻止城市工业污染大规模向农村转移，既损害了农民的合法环境利益，也不能有效激励农村居民保护环境的自觉行动。同时，由于现行法律的原则性规定，使法律所赋予的环保部门的工作职责难以在管辖区域内真正得到履行和不打折扣地实施。

各级党委、政府对农村环保重视不足，如：市政府组织的全市镇街分类考核办法，将全市镇街分三类进行100分考核，考核成绩作为基层镇街主要领导工作业绩评价的依据。农村环保仅有一项考核指标，即农村生活污水处理率占2.5分，太低。环保部门本身也对农村环保工作重视程度不够，目前工作重心一直放在工业污染治理和城市环保方面。农村环保法制建设、技术规范、治理技术等方面严重落后于现实要求。

1.4 农村执法力量薄弱，与管理任务不匹配 区级环保机构人员偏少，许多工作不能有效开展，疲于应付。监理人员严重不足，不能及时有效地处理各类环保投诉案件。监测能力十分有限，环保投入太低，急需加强。据本次调查，全市农村地区（原三区两县）区级环保机构共有310个在岗人员，监测人员89人，监理执法人员81个，每个镇街只有1位兼职环保员。而2011年原三区两县共有3 491件环保投诉，且2012年原三区两县环保投诉案件均有上升趋势。区级环保机构强烈要求政府在镇街设置环保办公室。endprint

2 对策建议

党的“十八大”提出了建设美丽中国的宏伟远景，南京作为经济发达的东部省会城市，已经具备了大规模改善农村人居环境基础设施供给和进行农村聚居点环境综合整治的体制条件和发展基础。建议市委、市政府重点出台以下相关政策：

2.1 在农村地区坚定不移地推进“三个集中” 农民向集中居住点聚集，推进城镇化；土地向大户集中，推动农业现代化；工业向园区集中，推动农村工业园区化。从韩国的“新农村运动”及日本的“并村运动”经验看，农村人口的相对集中和居住乡村的适当合并，有利于公共财政资源的有效配置。只有这样，农村工业发展的治污设施才能得到有效普及和提升。

2.2 在政府层面上，把镇街环境整治纳入镇街政绩考核范围 要加大农村地区环保工作分值的比重，镇街要建立相应的考核机制，将环境改善纳入年度和任期考核评比，奖优罚劣。

2.3 探索建立多元化的农村环境公共服务供给机制 区、市两级政府充分认识农村人居环境基础设施的公益性质，从城乡一体、环境基础设施均等化的高度，加大生态补偿的总额，将现行按稻田和林地面积大小的生态补偿机制改为按生态功能区（林地和湿地）面积大小进行补偿。并且建议在全市原有生态功能区划的基础上，按照生态功能的重要性，划定不少于国土面积20%的生态功能保护区，并严格执法保护，守住生态红线。

2.4 组织开展南京市农村环境污染防治地方法规调研工作 目前，国家的环境保护法涉及农村环境的内容极少，因此南京市应着手研究加快建立和完善农村环境保护地方法律法规体制，把农村污染治理纳入法制化的轨道。如根据《环境保护法》和《农业法》，针对农村环境保护的基本制度、基本原则、农村各级政府的法律责任、环境污染者法律责任等做出具体的规定；研究制定《农业废物综合利用办法》，具体规定农业废物的处置方法、利用途径和管理措施等。制定相应的生产责任制度，污染损害赔偿制度，定期教育宣传制度，公众参与制度，市场准入、运行管理制度等[3]。

2.5 南京市政府应大力增加农村环保的财力和人力投入 希望通过财政转移支付，能够从政府层面上落实生态补偿政策，研究出台排污权交易的操作办法，使农村的环保资金在投入机制上得到保证。按中央的“多予、少取、放活”的“三农”宏观政策，从环保系统内部落实“工业反哺农业、城市反哺农村”的办法，允许地方环保部门从工业排污收费中提取农村环保专项资金，支持农村环保工作。增加农村地区环保机构工作人员，在镇街设置环保办公室（人员3～5人）。

2.6 为从根本上解决农村环境污染问题，改善农村生态环境，环保主管部门还要在以下几个方面加大工作力度

（1）建全农业污染源监控体系，提高监测能力。选定常年环境监测点，开展农业面源污染量化测定，建立农田氮、磷、农药流失监测、预报预警系统、管理系统。建立种植业污染源、农村生活污染源以及畜禽养殖业污染源排污系数测算示范点，掌握污染特点和规律，为政府制定农业环境保护相关政策提供依据。

根据国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知（国办发〔2013〕7号）“近期土壤环境保护和综合治理工作安排”，在南京市农村开展土壤环境质量普查工作，排查出需要进行功能调整和需要进行污染修复的重点区域，以利于尽快开展土壤功能区调整和污染土壤生态修复工作。

（2）控制和划定畜禽集中养殖区域，落实养殖项目“环评”和“三同时”要求。根据国家环保部《畜禽养殖污染防治管理办法》的有关要求划定畜禽禁养区，搬迁或关闭位于水源保护区、城郊结合部的畜禽养殖场。禁止湖泊、河流、水库等水体500m以内建设养殖基地。建议对全市畜禽养殖禁养区、限养区、非禁养区都有明确划定，对畜禽养殖污染防治提出了切实有效的措施，相关责任部门密切配合，开展已有规模化养殖场的综合整治工作；在农村地区重点针对集中养殖开展因地制宜的生态型养殖引导和管理。

（3）扩大农村环境连片整治范围，持续强化农村地区“三高两低”企业整治，杜绝工业“三废”向农村转移。严格执行江南地区禁止发展化工项目的政策，强化农村地区“十五小”行业的治理，将各个镇级工业集中区撤并到市区级工业区，解决农村突出的工业污染问题，消除环境污染的“问题村”。

（4）研究推广农业面源污染的治理技术和适合农村地区采用的污染防治及污水处理技术，为农村污染治理提供技术支持。推广生态养殖技术、测土配方技术和精准农业技术，减少农业化学品对环境的损害。

参考文献

[1]张壬午.倡导生态农业 建设美丽乡村[J].农业环境与发展，2013（1）：5-8.

[2]刘晓，韦铭.建设兼具“形态美”和“内在美”的都市美丽乡村[N].南京日报，2013-02-06.

[3]陆宁海，吴利民，田雪亮，等.我国新农村建设中农村环境污染现状及治理对策[J].Conference on Environmental Pollution and Public Health （CEPPH2011），2011：81-84. （责编：张长青）endprint