西方国家的官邸制度

高荣伟

2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，并探索实行官邸制。

“探索实行官邸制”，寥寥数字，吸引了全社会的目光，引发各界颇多关注。

“官邸制”究竟是什么？

鲜为国人所知的“官邸制”（official residence system），是一种官员的住房制度，在西方国家已经普遍采用，且已实施多年。

官邸，是国家为一定级别的官员在任期内提供的住所，官员本人对此没有产权。如美国白宫、法国爱丽舍宫和英国唐宁街10号、俄罗斯克里姆林宫等都是典型的官邸。

与官邸相对应的自然就是私邸。官邸当然不同于私邸，绝大多数官邸都是免费入住的，即使交费也是象征性的。而私邸是官员跟老百姓一样在市场上购买的私人财产。

各国官邸制有几大共性：一、官邸制将官员的官邸和私邸严格区别，只有居住权，个人没有产权，即官邸的公家性质不能变；二、任职期间入住，卸任后搬出；三、官邸基本由国家所有，或由国家租用，按照规定配置内部设施，费用由国家承担。另外，很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制，防止政府高级官员谋取住房特权。

欧美国家可以提供住房的公职人员具体有三种情况：一是向政府部长级高官及政界要员如议员、公职部门负责人提供住房；二是中下级公职人员因异地任职需要居住在工作地点邻近的地方，或因安全问题需要有可靠住房；三是由于薪水或职务原因难以获得理想住宅者。同时，一旦这些人员卸任，将不再继续使用国家提供的住房。

西方国家官邸制如何设计？

美国法律规定，政府应向民选的联邦、州、市主要官员，如总统、副总统、州长、副州长和市长提供官邸，任职期间可享用，任职期满则应搬出。基于安全理由，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利，自购居所居住。以洛杉矶市长为例，入住官邸的第一位市长是布拉德利，他1993年离任后，接下来的两任市长都选择不在官邸居住。其中一位市长更喜欢自己的私邸，另一位市长的夫人则想住得离自己的孩子近一些。

在美国，各级官员官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算负担，居住者只需每年象征性交纳租金1美元。对联邦、州当选议员（含参众两院）实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定。现任副总统拜登在出任议员时就没有选择住在华盛顿，而是每天从特拉华州乘80分钟火车上班。

德国很早就开始实施官邸制，该制度具体名称是《德国联邦政府成员官邸、搬家补贴、每日出差补助及旅费补贴的规定》。官邸有的归联邦所有，有的是联邦租用的住房。德国实行官邸制的对象，主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长等。按照规定，德国联邦总理必须拥有配备家具的官邸。联邦部长获得官邸后，可以根据现有财政水平添置家具，作为官邸配套设施。

德国政府负责官邸的维修及其他方面的保养。维修范围清晰写明包括：清扫烟囱；清洗交际用房的地板并上蜡；花园、花房等维护、种植及照明费用等。官邸的所有维护保养费用包含在官员的一项家庭补贴中，不再另外发放。

不过，德国的官员对官邸却并不“感冒”。默克尔自2005年出任德国总理以来，一直拒绝搬进总理官邸，而是依然住在位于柏林市中心米特区博物馆对面的公寓内。德国总统高克和“第一女友”也不愿搬到贝尔维尤宫。之后，由于他们的邻居饱受“总统安保”之苦，德国总统才决定搬到位于柏林达勒姆的总统别墅居住。

法国实施官邸制也较早，该制度具体名称是《公职人员职务用房制度》。这一制度规定，部长以上的总统、总理、议会议长等必须拥有官邸。法国法律规定，住房大小与付费标准根据职务需要与地位确定。担任部长以上的公职，一般可以享受完全免费的职务用房，标准是全家1—2人的住3房套间，3个人住4房套间，4—5人住5房套间，超标面积的住房费用必须由本人承担。在奥朗德当选总统后，目前政府38个部长中有23位住进职务用房，其他的部长则表示宁愿住在自己的私邸。

德国地方官员基本都是自行购房，职位越高，享受的优惠政策越多。比如，根据官员不同的级别和家庭规模，获得“家庭津贴”；因工作流动而导致的搬家给予补贴；如果住址离办公地点很远，可获得额外补贴；降低住房保险的费用等。

俄罗斯的官邸制不同于欧美国家。俄罗斯总统除克里姆林宫作为工作官邸外，总统还有3套官邸，分布在索契、莫斯科州等地。俄总理官邸现为莫斯科郊外的戈尔基9号，其他各州和自治共和国领导人都有官邸。俄罗斯的不少官邸与美国相似，有的是古迹，有的是田野或海边的度假别墅。以斯维尔德洛夫斯克州州长的官邸为例，它是一座位于市中心的两层小楼，建于19世纪前期，是俄联邦级文化遗产。小楼建在伊赛特河岸，景色优美。楼里面的各种装饰也是富丽堂皇。

为休假及宴请国宾等需要，各地还分布着一定数量的非领导人专属官邸，提供给较有威望的社会活动人士使用。此外，地方首长均有官邸，但均是作为办公地点使用，居所则不由国家政府提供。

官邸制能否有效防止住房腐败？

实行官邸制，是否能有效防止官员住房腐败？

在西方资本主义社会，官邸制将职位和住房相挂钩，形成“铁打的官邸流水的官”，官员上台就住，下台就走，任职期间的生活保障由国家提供，卸任期间的生活保障则由资本提供（比如到大公司担任高管）。官邸制在西方社会的推行相对简单易行。总体而言，官邸制可以有效预防住房腐败。西方官邸拥有十分完善的职能，既能够避免官员的福利过高，又能减少开支节约资源，还有利于官员的流动。

在西方，很多国家建立了完善的公众监督机制和政府监督机制，严查各种以权谋房等官员住房腐败现象。官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，对最大住房面积标准也做了严格限制。

萨科齐任法国总统期间，一名部长级国务秘书将公务用房给非直系亲属居住，另一名部长拥有两套职务住房，其中一套给成年女儿居住。这些事件曝光后导致法国强化有关法律，限制部长级高官的职务住房。

2005年拉法兰任法国总理时，经济、财政和工业部长盖马尔夫妇与其8个孩子住进国家提供的位于巴黎黄金地段的600平方米豪宅里，由国家支付1.44万欧元月租金，他们自己在巴黎的大套房则用来出租赚钱。此事曝光后因违反规定盖马尔被迫辞职，在法国引起巨大反响。拉法兰随后规定部长住房不得超过80平方米，部长家庭每增加一个孩子，住房面积可扩大20平方米，超标面积由本人承担。

在美国，官邸被视为政府财产，连其中的家具都是。官邸不允许官员租赁给他人，甚至不允许将大量的亲戚带入官邸居住。一般而言，政府会有“监督员”、“稽核员”记录官邸里的情况，其中包括有谁居住在官邸中，对不当使用官邸的官员进行检举等。此外，公众也可举报违法使用官邸的官员。如果官员想将官邸占为己有，等同于“盗窃”政府财产，一旦官员被“稽核员”发现，将有罚款、驱离等处罚等待着他。

在中国实行官邸制，目前还处于摸着石头过河的阶段。近两年来，各地的“房叔”、“房姐”、“房妹”时而见诸报端，刘志军一案涉案房产更是达到惊人的374套。追根究底，所有这些腐败案无一不与权钱交易有关。实行官邸制是遏制领导干部“以权谋房”的根本途径。但需要说明的是，官邸制并不是一个万能的制度，它不能解决所有出现的官员住房问题。

探索实行官邸制，中国还有很长的路要走。

（责任编辑：武学沪）endprint