收益分配是土地改革的核心

张晓山

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“赋予农民更多财产权利”。农民拥有的最大的财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地，包括农用地、农村集体建设用地、未利用地等。农民与土地之间的关系，是农村最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。

农村土地制度亦是农村其他制度的基石。农业基本经营制度、农村集体经济体制、农村村民自治制度等制度的创立与发展都与农村土地制度息息相关，农村土地制度的变革将会引发其他基本制度的相应变化。《决定》就农村土地制度的变革提出了一系列具有创新性和突破性的政策举措。《决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

《决定》的提法具有重大的政策含义，抓住了当前我国土地制度的核心矛盾，但是具体落实则需要全面综合的政策措施来配套。

五年前，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。2011年12月，时任国务院总理温家宝指出：我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

但是，五年来，这方面的政策措施进展缓慢。原因可能在于这个问题涉及全局性、深层次的矛盾和问题，只有全面深化改革，才有可能推进。

大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额，这就必然涉及中央政府与地方政府之间财力与事权的划分、土地财政和土地金融等关键性问题。

土地财政和土地金融难以持续

2004年后，国有土地“招拍挂”政策出台，土地出让的市场化进程加速。此后土地出让收入便不断创下新高，在国民收入分配格局扭曲的情况下，土地财政与土地金融逐渐成为地方政府谋发展的重要财源。

根据财政部的数据，征地和拆迁补偿支出与补助被征地农民支出两项之和占国有土地使用权出让金支出总额的比例从2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。2011年国有土地使用权出让收入安排的支出为32931.99亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出23629.97亿元，占支出的71.8%。2012年，土地出让收入安排的支出28418亿元，其中征地拆迁补偿等成本性开支占地方土地出让支出总额的比重上升到79.6%。

土地补偿支出所占比例越来越高，甚至收不抵支。同时，在征收农民土地补偿问题上，“人民内部矛盾用人民币解决”的方法并不能从根本上解决问题，反而给群众提供了一种误导性的预期，陷入“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪圈，导致社会矛盾越加激烈。很明显土地财政和土地金融已经不可持续。

从被动增加补偿到主动实现双赢

我们不妨来看看这样一个例子。2013年12月20日，深圳历史上第一块原农村集体用地成功上市。该地归宝安区福永街道凤凰社区所有，占地面积为1.45万平方米，由深圳市方格精密器件有限公司以底价1.16亿元竞得。土地收益的70%归政府，30%归村集体凤凰社区股份有限公司所有。

对于村集体土地出让收益，政府提供了两种分配方式，一种是由政府和村集体各分50%，另一种则是政府分70%、村集体分30%，另外，村里再持有20%的物业面积，而凤凰社区选择的是第二种。凤凰社区主任文永昌认为，第一种方式是一锤子买卖，第二种方式则为社区长远发展提供了来源。项目建成后，该项目总建筑面积的20%由竞得人无偿移交凤凰股份合作公司。这20%的建筑面积——即13980平方米产业配套物业中，食堂2000平方米、宿舍11980平方米，建筑成本按食堂每平方米2500元、宿舍每平方米2600元计算，该部分产业配套物业合计建造成本达3614.8万元。

如果按照深圳宝安的这种方案，地方政府与农村集体在土地收益上基本上还是对半分成，参照2012年征地和拆迁补偿支出与补助被征地农民支出两项之和占国有土地使用权出让金支出总额53.8%的比例，地方政府的净收益并没有减少，但地方政府避免了大量交易成本和摩擦成本，社区集体获得了可持续发展的资产收益。这可以说是一种渐进、平缓的改革方式，是一种双赢的格局。

中央对保障农民获得土地增值收益，曾多次通过文件和讲话加以明确。如2010年《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》就提出：“必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。”

法律法规亟待修改

随着中心城区产业和功能向郊区疏解和辐射，以及郊区工业化、城镇化进程的快速推进，郊区土地级差地价正快速上升。

近年来，许多农村地区都在进行探索，通过农民集体自主开发方式，在村集体建设用地上发展物业租赁经济，这既满足了市场刚性的土地需求，又盘活了闲置的集体建设用地资源。所获土地增值的级差地价收益有利于农民分享土地增值收益，能更好地保障当地农民的土地权益，增加农民收入。

但是，包括前面谈及的深圳宝安的案例等许多做法，实际上都违背了《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。

十八届三中全会《决定》明确提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，这就为地方的探索从政策上提供了依据。中央的政策导向意味着现有法律法规的一些规定已经滞后于农村农业改革发展的现实需要，需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。