巴西如何消减城市化弊端

王琛

在距离联合国千年发展目标最后期限只有700多天之际，作为目标八大领域之一的减少和消除贫困问题，成为国际社会关注的焦点。特别是国际金融危机发生后，全球减贫形势更为严峻。

提起贫困问题，人们就会想起非洲战乱和南美的贫民窟，尤其是巴西里约热内卢贫民窟最为典型，以至于好莱坞的一些电影都纷纷将此作为背景。受电影传播的影响，世人也都将巴西的贫民窟作为城市化过程当中的反面典型。当年巴西由于过快的城市化，导致大量农民居民涌入到城里去，而城市又没有准备好房子供新移民们居住，结果这些新移民只能因陋就简聚居于城市的一些边缘地带和山区，形成“法维拉”（FAVELA），即贫民窟。而贫民窟在人们眼中基本上是吸毒、卖淫和犯罪的代名词。

贫民窟是巴西城市化进程的产物。半个世纪前，巴西城市工业的发展吸引了大量农村人来城市谋生。因为城市空间有限，外来务工人员被迫居住在城市边缘的山坡上，而城市发展过程中的动迁征地也将大量低收入家庭安置到郊外荒野的临时居住地。很快，这些临时安置地变成了城市贫民的聚居区，成为巴西贫困现象的一个缩影。

巴西的城市化进程呈现三个特点。首先，城市过度化。城市过度化是指城市人口超过经济发展的要求，而经济发展也不足以支持庞大的城市人口的现象。巴西城市人口的增长速度大大超过工业化的发展速度。1970年代中期，巴西制造业就业人口占总就业人口的20%，而城市人口却已占总人口的61%。美国曾用近100年的时间使城市人口的比重从30%提高到70%，而巴西达到同等程度仅用了40年。另外，在实现同等城市化率增幅的同时，发达国家的人均GDP增加了2.5倍，而巴西只增加了60%。这说明，巴西的城市化进程与经济发展水平之间存在脱节现象。这种超前过速的发展势必造成城市化进程中的虚假繁荣，从而导致巴西城市在社会、经济等各领域的不协调发展，并产生诸多问题。

其次，城市化地域差别明显，造成高失业率。巴西城市化水平最高的是东南部地区（89.3%），其后依次为中西部地区（84.4%）、南部地区（77.2%）、东北部地区（65.2%）、北部地区（62.4%）。其中除南部地区和中西部地区的城市化率与经济发展程度成反比外，其他地区这两者基本上都是成正比的。另外，巴西主要城市的地理分布不均衡也造成了高失业和贫困成为相伴生的难题。在城市化初期，城市对农民的吸引力主要体现在就业机会的增多。但自“经济奇迹”以后，巴西便步入长达10年的债务危机，20世纪90年代上半期遭遇了高通货膨胀以及随后的低速增长周期。经济活力的下降使得城市就业者与就业岗位之间存在巨大的剪刀差，进而使得城市失业率一直居高不下。迁入城市的农民大多缺乏专业技术知识，因此无法满足现代工业部门的技术要求。另外，农民工因为家境贫困，不仅不能参加正常的技术培训，而且也无法供养自己的子女接受良好的教育，这在城市中形成了一个永久失业的群体，进而被沦为城市贫民阶层。

最后，出现大都市化现象。大都市化基本是指一个城市与其郊区连为一体。在巴西，这一现象是城市长期发展的结果。圣保罗城是巴西城市大都市化的一个典型，由圣保罗城至里约热内卢城的东南沿海一带已构成集合城市。集合城市被认为是现代城市的最高形式。圣保罗市市长曾指出，“一方面大都市化集中了拉美国家的许多问题和矛盾，但另一方面也聚集了变革的巨大力量。它既是依附、不发达、极权主义和紊乱的代名词，也成为国家财富的主要源泉和民族精华的要地”。由此可见，大都市化是把双刃剑，它在潜藏着危机的同时也为摆脱危机、创造经济增长和社会发展的新方式提供了条件。

最近8年，尤其是在卢拉和罗塞夫两任总统的治理下，巴西的贫富差距大大缩小，贫困人口从8年前的5000万已减少了一半多。目前巴西1.86亿人中只有不到3000万人口没有进入中产阶级，只占人口比重15%以下。巴西在城市化治理方面取得成绩背后的经验可概括为以下几点。

一是推动农村土地改革。巴西历史上没有经历过彻底的土地改革，高度集中的大土地所有制使得大部分良田掌握在大庄园主手里，其规模最大的可以达到几万、十几万公顷，而大量农民处于缺地少地的状态。农业机械化生产使得农村土地进一步集中，基本生产资料的缺少也成为推动农民大举迁往城市的重要原因。为从土地这个源头延缓过速发展的城市化，巴西政府曾颁布《土地法》，该法规定“政府有权依照法律条款通过公正赔偿征收农村地产”，对荒芜土地进行征收，并将征收的土地有偿分配给无地和少地的农民。1999年，巴西政府增设了土地发展部，2003年，贫民出身的卢拉上台后启动了“全国土地改革计划”。这些政策促进了农村大片土地连块，可以进行规模经营，产生规模报酬递增效应。巴西农业也屡创佳绩，短期内成为世界上最重要的农业出口大国，在不到30年的时间内，巴西从一个粮食进口国转变为世界大粮仓之一，巴西目前已变成过去全球主要粮食出口五大地区的强大竞争对手（美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷与欧盟过去是世界五大粮食出口国），2012年巴西农产品出口再次创下历史最好纪录，全年农产品出口额达到958亿美元，比2011年增长1%。进口农产品164亿美元，同比下降6.2%。农产品对外贸易顺差794亿美元。

二是实施旨在减贫的系列社会政策。城市高贫困率是巴西贫困问题的重要特点。这两届巴西政府为实现减贫目标采取了一系列社会政策，卢拉政府提出了“零饥饿计划”，该计划由食品保障、加强家庭农业、改善收入、社会动员等四个主要部分组成，包括30多项政策和行动方案，具体实施则由内阁的12个部门协调进行。在这些政策中，“家庭救助金计划”最受瞩目。政府根据家庭人均月收入、家庭未成年人数确定给予贫困家庭的救助金额度，领取救助金的家庭必须遵守以下前提条件：确保学龄儿童和青少年的入学权力，确保0～6岁的儿童接种疫苗，确保妇女产前与产后的护理。“家庭救助金计划”在改善收入分配不公方面发挥了重要作用。

三是改善城市基础设施。基础设施不完善不仅是制约巴西经济增长的痼疾，也是造成城市贫民窟问题泛滥的重要原因。2007年，巴西启动了旨在加强基础设施建设的“加速增长计划（PAC）”，其中改善巴西民众生存条件是该计划的目标之一，而增加贫民窟基础设施建设成为PAC计划的重要组成部分。巴西借举办世界杯和奥运会的契机，加强基础设施建设。罗塞夫总统于2012年8月公布了一个吸引665亿美元私人资本用于公路铁路和其他交通设施的计划。计划规定，大部分投资将用于铁路网的规划与建设，小部分将用于新建公路，以及改造目前的干线国道和建设国道复线。这些铁路和公路建设项目竣工后，将改善巴西当前十分紧张的交通状况，显著降低巴西产品的运输成本，提高产品的国际竞争力。该计划的另一个重要内容，就是允许私人部门参与交通基础设施建设。计划规定，政府将对新的铁路和公路项目实施招标，允许私人企业参与项目的施工与经营，并且可以从国家开发银行获得低息贷款。以前，巴西法律将基础设施视为战略领域，只允许国营企业负责施工与经营，导致资金来源有限，基础设施长期得不到改善。

四是推广职业教育，促进贫困人口就业。为促进贫困人口就业，巴西从20世纪90年代开始大力推广旨在提高城市贫民就业水平的职业教育政策。卢拉政府延续了这一政策，并于2004年启动了“全国高等教育评估体系”和“全民大学计划”，2006年创立“基础教育持续与发展、职业教育增值基金”和“联邦技术教育网络扩展计划”。通过职业技术教育的推广，巴西城市失业问题有所缓解。2008年，巴西推出了“帮助青年就业计划”。该计划主要由巴西政府向各个州市提供一定的财政援助，鼓励他们为当地18～29岁低学历、贫困青年提供职业培训，以满足用人单位的需要。同时，巴西政府规定，各个州、市至少应为30%接受此类培训的青年解决就业问题。巴西各个州、市将根据劳动力市场不同领域的需要为这些青年人选择合适的培训课程，保证他们接受培训后可以立即上岗。从2008年至今已有近45万名青年人参加培训，其中约24万人最后完成了培训，他们中的35%找到了正式工作。此外，各级政府劳动局均设有专门的公共就业协会，充分利用网络、媒体等手段，建立人才库，随时跟踪劳动力市场的供求情况，为供求双方建立畅通的联系渠道。

在这些政策的刺激下，巴西逐渐地减少了城市化造成的弊端，从2003年以来经济开始复苏，其主要动能还是在于内需旺盛，巴西内需对GDP的贡献率高达80%。一些经济分析认为，从中长期来看，巴西的内需仍将持续，经济增长不会熄火。理由主要有三：一是巴西在未来将迎来两大赛事——奥运会和世界杯，这将会为巴西带来巨大的基础设施建设和消费动能；二是近年发现的巴西深海油田，在近几年可能仍处在投资开发期，这也将为经济增长带来助力；三是从巴西政策层面来看，巴西近年来内需强劲，与最近几届巴西政府有力改善社会基本面、缩小巴西穷富差距有关。endprint