美国社区饮用水源保护经验借鉴

张戈跃

我国农村饮用水源安全问题日益突出。美国在饮用水源立法、管理机构及社区饮用水源保护方面的立法成就无疑为我国饮用水源保护立法的完善提供了可资借鉴的宝贵经验。

我国农村饮用水源问题及原因分析

我国农村饮用水源问题现状。为保护赖以生存的饮用水源，我国不仅仅在技术手段上加强对饮用水源的保护，同时也制定了一系列饮用水源的法律法规，以此来保证饮用水源的安全。但是，由于掣肘于立法者“城市论”思想，农村饮用水源保护立法缺失，导致农村饮用水源安全问题严重。由于长期饮用不洁水源，全国各地也出现多处“癌症村”“畸形村”。农村饮用水源安全关系到农村和谐稳定和可持续发展，因此，加强对农村饮用水源的保护已刻不容缓。

我国农村饮用水源问题的理性分析。第一，导致我国农村饮用水源安全问题的直接原因。饮用水源在我国农村存在的问题主要是水质恶化及水量不足，造成农村饮用水水质恶化的污染源包括各种农村生活垃圾污染源等；造成农村饮用水源水量不足的原因包括农村群众生活用水量大幅度增加，农业用水的耗水量不断增加等诸多方面。第二，我国农村饮用水源安全问题的法律原因。由于历史发展的原因，我国逐渐形成的“城乡二元制”社会结构导致了农村群众的社会地位低于城市，立法上也多贯穿了“城市中心论”的指导思想，农村或者农村群众的权益包括环境权益被忽视。特别是近年来市场经济逐渐蔓延到乡村，大量的乡镇企业及矿产资源的开发导致农村地区生态环境恶化，水源安全受到极大的威胁，现行的饮用水源保护法律制度基本上也把农村饮用水源排除在立法视野之外。

美国饮用水源保护立法经验

完善的饮用水源保护法律体系。为了保护水源安全，美国政府早在1899年就颁布了第一部水资源保护法案《河流港口法案》。1948年，为了应对日益严峻的水源污染形势，联邦政府又颁布了《联邦水污染法》（又称《清洁水法》），该法美国政府控制污水排放的基本法规，为适应保护水源的需要，联邦政府此外又对此法进行了三次大规模的修订，但该法缺陷也很明显，地下饮用水源的保护没有得到足够的重视。为了更好地保护居民的饮水安全，弥补《清洁水法》在地下水源污染控制方面的不足，美国国会又在1974年通过了《生活饮用水安全法》，该法案的核心内容是饮用水的标准和地下水源的保护，主要内容包括生活饮用水标准的制定、执行，应急预案计划和法案的执行及强制执行几部分。其主要目的是通过规范饮用水源水质标准，使饮用水源执法部门能够有效地协作，保证公众得到健康饮用水的供应。

运作良好的饮用水源管理机构。美国饮用水源保护管理体制主要分为两个层次：联邦饮用水源管理层次和地方饮用水源管理层次。联邦层次：饮用水源管理机构主要包括国家环境质量委员会（CEQ）和联邦环保局（EPA）。CEQ成立于1969年，主要负责编制国家环境质量报告，提出有关环境质量的政策和立法事项的研究、报告或建议等。EPA成立于1970年，其作为一个独立行政部门主管全国的污染防治工作。地方层次：各州的饮用水源保护事务由各州政府来进行。州政府在执行州饮用水源保护事务的同时经授权也可代表联邦政府执行联邦水源保护计划，负责监督州水环境状况；根据实际情况决定是否颁发排污许可证，各州可以根据州水源地情况自行制定比联邦法律更为严格的水源保护法律。州以下的地方政府（如市、镇及乡村政府），也要负责处理区域对水源有影响的事务，此外还可以从EPA接受信息、专门技术和资金的帮助。

美国农村社区饮用水源保护的立法经验。为了确保落后的农村社区有足够安全的饮用水，联邦政府大力发展农村社区饮用水供给系统工程。饮用水供给系统的供水来源于小型的河流、湖泊、水库或地下，这些水体一旦受到破坏，修复就很困难甚至无法修复。目前，联邦政府建立了大约1.1万个农村社区饮用水供给系统，受益人数达到约1.6亿。为了帮助农村社区和部落保护饮用水源，EPA在对社区水源进行充分调研的基础上，提出农村社区水源保护区划定的技术指导性意见。同时，政府也要在饮用水源保护信息、资金及技术方面给予支持。此外，鼓励社会非盈利性组织参与社区饮用水源保护，比如纽约州组织专家成立纽约州水资源协会对农村社区水环境质量的改善提供规划、建议和设计。

对我国农村饮用水源法律保护的启示

抛弃“城市中心主义”的立法理念。在立法理念上，必须修正立法的指导思想，树立“城乡统筹”的立法思路。首先，这是人权的基本要求。享有安全饮用水的权利与人民群众的生存和发展密切相关，是一项基本的人权。在宪法法律上，城市和乡村群众在享有安全饮用水的权利应该被同等对待。其次，适应了社会主义美丽乡村建设的要求。美丽乡村建设更加注重农村地区的生态环境建设，而农村饮用水源的保护对农村生态环境的建设具有重要的意义，也是其重要的组成部分和基础。最后，是贯彻社会主义科学发展观的体现。社会主义科学发展观坚持以人为本，是全面、协调、可持续的发展观，也是促进经济社会和人的全面发展的科学发展观。以人为本就是把人民群众的利益作为我们工作的出发点和落脚点，是既要树立遵循事物的客观发展规律，又要平等满足人们发展需要的发展观。统筹兼顾要求我们的社会主义建设不仅要关注城市，更应该关注农村的发展。因此，我国农村饮用水源立法必须确立“城乡统筹”立法理念，实现我国农村饮用水源法治。

创新农村饮用水源管理保护组织。徒法不足以自行，法律必须得到遵守和执行才能体现出其权威。我国基层环保机构及环保执法队伍建设滞后，乡镇一级基本上没有环境保护机构设置，以致国家相关环境管理措施难以持续稳定地贯彻到广大的农村地区，导致农村饮用水源基层管理责任难以落实。基层环境保护管理机构的缺失造成我国农村居民要求安全饮用水的利益诉求得不到表达，同时农村群众也很难得到饮用水源保护的知识及技术，饮用水源管理由于农村群众参与的热情不够而变得僵化、呆板，甚至无效。因此，建立和完善乡镇一级环境保护机构对农村饮用水源保护意义重大。endprint

农村饮用水源虽有些属于个别乡村的固定水塘、井泉，但也有许多流动性饮用水源可能会跨越几个甚至更多的村镇，鉴于饮用水源在农村的跨界性，应该跨社区构建新型农村社区保护组织。农村社区饮用水源保护组织要做好与上级饮用水源管理部门的配合，要设置一定人员定期巡查水源，发现异常情况应及时报告相应职能部门。

重视社会参与。社会参与包括非政府组织（NGO）的参与与群众参与，非政府组织拥有饮用水源保护方面的专家学者及技术，并有充足的资金来源保证饮用水源保护的进行。他们的参与在一定程度上起到了宣传饮用水源保护知识，提高群众环境保护意识，并起到维护农村群众环境权益的作用，应给予鼓励提倡。群众参与的方式和途径可以多样化，可以结合“农村文化物资交流大会”“文化下乡”“歌坡节”等活动以戏剧或者山歌的方式进行宣传，还可以结合最近开展的“美丽乡村、清洁乡村”及“千村示范万村整治”活动来进行宣传教育，提高农村居民节水和保护饮用水的意识，为农村饮用水源的可持续利用奠定坚实的思想文化基础。

国家扶持倾斜。国家扶持原则是指各级政府应当采取各种积极的措施，保障农村饮用水源得到有效保护。农村饮用水源因其“公共物品”性质，农民群众对其保护没有积极性，又因为其对于农村群众生存和健康的极端重要性，必须对其进行有效的保护，但是长期以来，农村地区经济发展落后，基层群众自治性组织管理混乱，各项规章制度缺失，依靠农村自身很难对饮用水源进行保护，饮用水源保护是新农村建设的一个具体方面，国家各级政府在新农村建设中处于核心和领导地位，农村饮用水源必须得到国家各级政府的扶持才可以有效的保护。

首先，农村饮用水源保护需要相应的法律和政策以及技术，需要国家制定和开发。农村饮用水源的保护需要有法律和政策作为依据，农村饮用水源的保护的法律和政策也包含有许多技术层面的内容，而法律和政策的支持需要国家相关部门在对农村饮用水源现状调查研究的基础上并广泛征求民意通过法定程序来完成。农村饮用水源保护是一个系统工程，包括污染的防治、污染物的处理、生态保护修复工程等等都需要相关科学技术为依托，这些没有政府层面的支持很难完成。

其次，农村饮用水源的保护是农村的一项公共事业，是一项民生工程，涉及面广，对其进行系统保护所需要的大量的资金投入依靠农村自筹是难以完成的，政府作为公共事业发展的责任人，可以也应该采取多种措施筹措资金或者采取低息无息贷款投入到农村饮用水源的保护之中去。

最后，国家各级政府有能力组织调动相关部门参与到农村饮用水源的保护之中，相关部门相互配合、相互协调对农村饮用水源的管理和保护也更全面、更有效；只有各级政府及其相关部门的大力支持并积极参与，才能有效协调各方面的力量，优化社会资源，共同推进农村饮用水源的保护。endprint